人民銀行實施滾動預算的挑戰與工作思路

【摘要】本文從實施滾動預算的背景、滾動預算的含義、滾動預算與年度預算的比較等方面入手，分析了人民銀行實施滾動預算的意義、工作思路、面臨的工作挑戰，并針對實際工作中面臨的問題提出人民銀行實施滾動預算的保障措施。

【關鍵詞】滾動預算 中長期規劃 挑戰 工作思路 保障措施

一、引言

上世紀六、七十年代開始，為了應對政府的財政危機，控制政府支出規模，減少財政赤字，提高預算資金使用效率，促進經濟發展，歐美等發達國家開始實行中期滾動預算管理制度。如德國聯邦議會于1967年6月通過了《經濟穩定和增長促進法》，規定聯邦政府應當制定5年期的中期財政計劃，并將其根據每年的經濟發展狀況進行更新，此法后來成為德國中期滾動預算的指導性法律。1970年，美國國會通過了《立法改革法》，要求各行政主管部門對重大預算支出進行5年的預測，1974年的《預算扣押款項控制法》中進一步規定總統、國會預算委員會、國會預算局必須在預算過程中做出對多個預算年度的收支預測，此后，歷屆美國聯邦政府都著手編制中長期預算。法國自1998年開始正式編制中期財政計劃，并于2001年頒布《預算基本法》和《社會保障融資法》，確定了中期預算的法律地位，要求對提交預算法案之后4年的國家預算的收支情況進行中期預測。中期預算改革的實踐，在很大程度上增強了這些國家的預算功能，預算的可持續發展問題得到緩解。

我國現在實行的年度預算制度中對多年度的因素也有一定的考慮。一是“六五”以來，財政部一直配合“國民經濟和社會發展五年計劃綱要”，編制“財政發展五年規劃”。二是目前年度預算編制過程中會考慮上一年度實際執行情況。三是對于政府投資的重大工程的項目資金通常采取跨年度單獨規劃的方法。

在實踐方面，我國從2008年開始將中期預算在省、市、縣三個層次上進行試點，省級試點為河北省，市級試點為河南省焦作市，縣級試點為安徽省蕪湖市的蕪湖縣。各省、市、縣在考慮區域財政發展特色的條件下引入了中期預算的基本原理，形成了各自的區域模式，取得了開拓性的進展。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和即將于2015年1月1日正式施行的新《預算法》中均強調：“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，進行中期滾動預算改革正是建立跨年度預算平衡機制的內在要求。2014年9月印發《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）也進一步提出了要研究編制三年滾動財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內的一些重大改革、重要政策和重大項目，要研究政策目標、運行機制和評價方法。2014年12月印發《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發〔2014〕70號）指出盤活財政存量資金的主要措施之一就是編制三年滾動預算，從2015年起，在財政部編制全國三年財政規劃、地方財政部門編制本地區三年財政規劃的同時，對目標比較明確的項目，各部門必須編制三年滾動預算。

新《預算法》從法律層面強化了中期滾動預算的作用。預算編制的方法由單純的年度預算逐步轉變為中期滾動預算與年度預算相結合，對預算編制工作提出了新的要求。

二、滾動預算的基本概念以及和年度預算的比較

（一）滾動預算的含義和作用

目前對滾動預算的定義、時間跨度還沒有統一的界定標準，滾動預算和中期預算、中期支出框架是一組涵義相近的概念。他們與年度預算最大的區別是在時間跨度上由一個會計年度擴展到多個會計年度，隨著預算的執行不斷延伸補充預算，逐期向后滾動，使預算期始終保持在一個固定的期間長度。一般講，1年以上10年以下的預算稱為中期滾動預算，10年以上稱為長期預算，中長期預算編制包含各年度的年度預算，并根據實際情況對各年度的預算情況不斷做出修正。10年以上長期預算的技術難度大，且不確定性很多，沒有太大的實際意義。實踐中，中期滾動預算多是3～5年，技術難度較小。大多數OECD國家都采取了中期滾動預算，如美國、英國、德國采用了5年滾動預算，法國采用4年滾動預算，澳大利亞采用3年滾動預算，每年編制一次，每次向前滾動一年。世界銀行（1998年）把這種跨3至5個年度的預算規劃稱之為“中期支出框架”（medium-term expenditure framework，MTEF），它的目標包括：“一是通過建立一個在時間上連貫的資源規劃框架，增進宏觀經濟平衡：二是通過確定不同項目或者產業部門的支出優先權，改進資源配置：三是強化資金和政策的可預見性，促使各部門提前規劃確保項目的延續性；四是為下屬部門提供一個總體硬預算約束和足夠的自主權，鼓勵資金的有效使用”。

（二）滾動預算與年度預算的比較

傳統年度預算即按照預算年度每年都獨立編制一次預算，列示預算年度內的收支總額，而對本預算年度之后的財政收支做任何提前安排。傳統年度預算強調預算一旦批復，不得隨意更改，很大程度上出于對防止資金盜用的目的，這種預算形式有利于對支出的控制，但是加強控制往往是以一定程度的績效損失為代價的。以這種目標建立起來的年度預算必然帶有一定程度的短視性。

而中期滾動預算的預算形式決定了預算是基于一個中長期比較的考慮，能較好的克服年度預算的短視性弊端。中期滾動預算作為實施績效預算的基礎環境，有利于落實績效預算，因為它在預算支出總額上限的限制下，在多年度內賦予了各部門完成績效目標的靈活性，能夠增強預算的透明度，提高支出效益。

三、人民銀行實施滾動預算的意義

就人民銀行來說，滾動預算的主要作用一是確保與央行進行宏觀調控、金融監管、金融服務等中長期目標相一致的跨年度項目有足夠的資金來源，從而避免計劃與實際不匹配的現象。二是滾動預算強調以績效目標為導向來確定預算資金的配置次序，以改善年度預算短視性可能造成的預算低效配置，提高預算資金的使用效率和效益。三是為未來年度建立明確的預算約束，向資金需求部門下達一定時期內的支出限額，并以此限制支出需求，形成預算硬約束。同時，從資金需求部門角度看，能夠較為明確的知道項目所獲資金總額在未來各年的分布，可有效避免在未來年度資金不透明狀態下的預算資金饑渴癥。四是滾動預算強化預算的控制職能，對項目按照輕重緩急進行排序，強調項目的重要性，并全面關注重要項目的變化，幫助項目實施部門更好的決策，從而有助于實現績效目標，提高人民銀行履職能力。

四、人民銀行編制滾動預算的工作思路

實施滾動預算是一個長期的、循序漸進的過程，要由點到面、由簡到繁地循序推進。初期，可以借鑒基建類支出編制多年預算的經驗，對其他項目采取簡單的滾動預算編制方式進行試點，并不斷總結經驗，逐步擴大編制三年滾動預算項目的范圍。

（一）編制原則

1.戰略導向原則。以各級行戰略決策為依據，以實現各級行中長期工作目標為導向，以各職能部門總體工作思路和年度工作安排為參照，為人民銀行高效履職提供財力保障。

2.集中財力辦大事原則。以三年為周期，整合財力集中投向關系人民銀行履職重點的項目，有計劃、分步驟的解決制約人民銀行履行能力的關鍵問題。

3.績效管理原則。每個支出項目都要有明確、量化、分階段的預期績效目標，建立績效評價結果與預算安排相結合的運行機制，提高預算資金的使用效率與配置效能。

（二）編制工作的主要內容

1.編制各職能部門的中長期發展規劃。各相關職能部門要根據人民銀行總行、各分支行以及當地政府一定時期的重大戰略部署，結合當地貫徹落實貨幣政策、做好金融服務與管理等工作的具體要求和實際，研究制定本部門中長期發展規劃，明確工作目標、投入重點和預期績效，編制三年分年度的滾動實施計劃和分解目標，作為編制滾動預算的基礎和前提。分年度滾動實施計劃和分解目標要切實可行，支出績效目標要具體量化。

2.選擇納入三年滾動預算的支出項目。通過近幾年的預算績效管理，對績效目標的設定、績效評價體系的設定比較成熟的貨幣發行費項目、安全防衛費項目、大型修繕費項目等可以作為滾動預算編制的試點。另外，對于需要多年度連續實施并且規劃進度比較明確的信息化建設項目（電子設備運轉費）也可以作為編制滾動預算的項目。下一步，結合預算績效管理工作的開展，可逐步擴大滾動預算的編制范圍。

3.規范編制三年期項目預算。對于納入三年滾動預算編制范圍的項目，要按照各部門中長期規劃分別填列各個年度的項目預算安排情況，明確三年總體和分年度的績效目標和考核指標。以編制2016年預算為例，2016年的資金安排要細化到每個具體事項，同時，要立足各部門中長期目標，編制2016～2018年的滾動預算，對項目按照輕重緩急進行排序，確定財力支出的重點方向，按照集中財力辦大事的原則合理安排資金。在編制2017年預算時，結合2016年度預算執行的實際情況以及部門工作目標的變動，修正2017年的預算，分析滾動因素，測算三年滾動期各年支出相對上一年度的變動幅度，并向前遞推編制2017～2019年的滾動預算，做到預算時間的連續性，預算內容的滾動性。

五、人民銀行實施滾動預算面臨的挑戰

實施三年滾動預算首要的工作是要理清未來三年的工作計劃和目標，增強支出的預測性和計劃性，同時，還要對某些跨年度的項目進行優先和重點考慮，在此基礎上形成滾動項目預算。這對預算編制工作提出了很高的要求，目前主要面臨以下挑戰：

（一）職能部門中長期規劃能力不強

編制滾動預算要求各相關職能部門制定出關于本部門業務的中長期發展規劃，明確發展的中長期目標、重點方向，以及分年度實施計劃，并在此基礎上形成滾動預算編制規劃體系。這就要求相關職能部門有相當強的業務規劃能力，但是目前人民銀行分支機構多數職能部門主要是貫徹落實總行所制定的相關政策，依據總行的部署開展工作，往往只是在每年總行相關司局召開年度工作會議、明確工作要點和思路后規劃當年度的工作安排，或者根據總行相關文件精神修正工作計劃，而對以后年度的工作缺乏相應的規劃能力。同時，某些部門某個年度可能會有不可預測的專項工作，這些專項工作特點往往是時間緊、任務急、要求高，不計成本。預測準確性不高嚴重影響著預算安排、執行以及預算績效的考核。

（二）部門對中期預算認識不足

從河北省編制三年滾動預算的試點情況來看，盡管取得了一些成績但也存在一些不足，主要表現在：一是部門編制長期發展規劃的質量不高，滾動預算與年度預算缺乏銜接，二是三年滾動預算項目中，個別項目申報不完整，后兩年的項目較為籠統、不夠細化，分年度的滾動實施計劃和分解目標落實得不夠具體等，造成這些問題的原因一是編制人員缺乏經驗，難以對長期發展做出完整的規劃，二是有些部門沒有充分認識到中期預算的重要意義，對編制滾動預算的重視度不夠，認識不到位，內部協調機制不健全，從而存在被動應付的現象。

對于人民銀行來說，同樣會面臨此類問題。從編制年度預算的情況來看，基層人民銀行很多職能部門對預算編制的重視程度不夠，認為編制預算只是會計財務部門的職責，不參與或很少參與編制預算；另一種情況是，個別部門將預算看作是未來會給予其支出授權的預期，從而夸大自身的支出需求，虛報預算，以求得到較為充裕的預算額度。究其根源，主要是職能部門對預算的編制、作用認識不到位，缺乏主動配合編制預算的意識。而中期預算對于人民銀行預算編制人員來說是一項新興事物，涉及到全行的中長期工作規劃，更需要各職能部門的密切配合，因此，如何讓其他部門認識到中長期規劃以及預算的重要性是目前實施滾動預算所面臨的又一難點。

（三）預算編制人員能力有待提高

編制滾動預算對預算編制人員的能力提出了很高的要求，首先，預算編制由年度預算轉向中期滾動預算，會大大增加編制的工作量，且要求編制者有長遠眼光，綜合考慮各種因素。其次，滾動預算中，各年的延續性較強，相互之間的影響也較大，要求制定者具有較強的敏感性和發現問題的能力，在每年預算執行結束后，根據以后年度計劃的變更及時調整預算，否則小問題會擴大為大問題，直接影響到以后年度的預算執行。而現在基層人民銀行的財務人員多數時間被繁雜、單調的事務性工作所占用，對新業務、新知識的學習能力不夠，綜合管理能力不強，在一定程度上會影響滾動預算的編制質量。

六、人民銀行實施滾動預算的保障措施

為保證滾動預算能夠順利實施，發揮預期的作用，針對人民銀行實行滾動預算所面臨的問題與挑戰，提出以下建議：

（一）加大滾動預算的宣傳力度，提高各部門的認識，建立中期視角理念

兵馬未動，糧草先行。一項政策或制度的實施，如果有了充足的認識和思想基礎，其推行就會得到事半功倍的效果。加快推進滾動預算的實施，首要任務就是創新工作理念、加強引導與宣傳，讓各職能部門充分認識到滾動預算不僅僅是制度上的創新、在時間上的延長，而是實現資源合理配置、防范預算執行風險、提高預算資金使用效率與效益的重要途徑，更是人民銀行實行財務精細化管理、緩解預算與實際不匹配的有效手段。

在實踐中，可以通過專題會議、工作簡報、指導交流等多種方式廣泛、持久地宣傳編制滾動預算的內涵及重要意義，積極營造氛圍，鼓勵全員參與，逐步引導全行上下打破傳統、提高認識、增強責任意識、建立中期視角理念，進而形成預算與中長期工作規劃相結合，預算部門與單位內部職能部門有效配合的新格局，逐步做到沒有中長期滾動預算就不能編制年度預算，沒有中長期規劃就不予安排預算支出。

（二）加強制度建設，規范編制程序，為滾動預算順利推進提供制度保障

為有效做好滾動預算工作，人民銀行有必要出臺一系列原則性、綱領性、規范性的制度辦法，以書面形式規范滾動預算的編制程序，明確會計部門和其他各職能部門在編制滾動預算中的職責和相應的懲罰措施，形成規范有序的管理方式和程序，努力提高中長期規劃的約束力，為全面實施滾動預算提供制度保障。滾動預算的地位只有得到制度保障，才能使其約束功能更加強化，監督作用更加有力。

（三）逐級提高計劃的前瞻性和連續性，促進滾動預算與中長期規劃緊密結合

由于目前分支機構多數職能部門主要是貫徹落實總行所制定的相關政策，依據總行的部署開展工作，從而對中長期規劃能力不足。因此，對于需要各分支機構予以貫徹落實的工作，有必要從總行層面制定措施以提高各職能司局中長期規劃的前瞻性和連續性，使得各分支機構對未來幾年內的工作安排有明晰的方向，更好的制定本級中長期工作規劃，提高支出預測的準確性，避免計劃與實際相脫節，為滾動預算的規范編制打好基礎。

（四）加強業務培訓和工作交流，共同促進人民銀行滾動預算發展

提高預算編制人員專業能力和綜合素質是推進滾動預算順利實施的關鍵一環，必須加以重視。一方面，可以聘請財政部或者高校的專家，對中期滾動預算的編制內容、方法、測算模型、數據口徑等重要內容進行系統培訓，引導相關工作人員加強滾動預算管理方面的學習和調研，不斷提升專業能力和綜合素質。另一方面，充分利用人民銀行召開的年度工作會議和調研等機會，促進各級兄弟行之間的交流與學習，推介成功經驗、宣傳先進做法、總結階段成果，相互借鑒、促進各行共同提高預算編制水平，提高三年滾動預算的科學性、實用性。

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作者簡介：王月梅，女，現任職中國人民銀行天津分行，碩士研究生。