河南省城鄉(xiāng)基本公共服務差距測算及均等化路徑研究

王曉璐

一、引言

城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是指一個國家內(nèi)部的居民，不論生活在城市還是農(nóng)村，不論是城市居民還是農(nóng)村居民，都應當?shù)玫剿酱笾孪喈數(shù)幕竟卜铡Ｍ七M城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在要求，也是我國全面建成小康社會、順利跨越“中等收入陷阱”的重要保障。十八大報告提出到2020年要實現(xiàn)“基本公共服務均等化”，十八屆三中全會進一步提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”。長期以來，由于我國公共財政投入的“城市偏向”和“工業(yè)導向”，導致城鄉(xiāng)公共服務資源配置不均衡，農(nóng)村公共服務歷史欠賬多、基礎薄弱，城鄉(xiāng)基本公共服務差距顯著。城鄉(xiāng)基本公共服務供給失衡已成為我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的突出問題。

河南省作為中原經(jīng)濟區(qū)的核心區(qū)域，是我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征顯著，城市化水平長期低于全國平均水平，大量富余勞動力滯留在農(nóng)村，其城鄉(xiāng)基本公共服務狀況在中西部地區(qū)有一定的代表和典型意義。近年來，河南省在推進新型城市化和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化方面進行了一系列嘗試和創(chuàng)新，取得了一定的成效。本文通過研究河南省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平，一方面，理清河南省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化現(xiàn)狀、特征及存在的問題；另一方面，為探索符合河南省實際的城鄉(xiāng)基本公共服務均等化路徑，提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平提出有針對性的政策建議。

二、河南省城鄉(xiāng)基本公共服務差距測算

基本公共服務是指在一定經(jīng)濟社會條件下，為了保障全體公民最基本的人權(quán)，全體公民都應公平、平等、普遍享有的公共服務，是諸多公共服務中具有保障性質(zhì)和平等色彩的服務類型。現(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)基本公共服務的內(nèi)容主要包括義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、社會救濟和社會福利等多個方面，這些也是與城鄉(xiāng)居民生活聯(lián)系最密切，城鄉(xiāng)居民最關(guān)心、需求最迫切的公共服務。鑒于數(shù)據(jù)可獲得性和相關(guān)內(nèi)容的可計量性，本文從城鄉(xiāng)財政支出、義務教育、公共衛(wèi)生等方面來對河南省城鄉(xiāng)基本公共服務差距進行測算。

（一）城鄉(xiāng)財政支出差距

公共服務屬于典型的公共產(chǎn)品，具有使用上的非競爭性和受益上的非排他性特點，這就決定了政府的財政資金是公共服務資金的重要來源，因此通過一個國家或地區(qū)的財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)可以在一定程度上反映其公共服務提供能力。對于城鄉(xiāng)來說，通過分析政府城鄉(xiāng)財政支出的差異情況，可以反映城鄉(xiāng)公共服務的供給情況。

近年來，根據(jù)國家財政形勢的發(fā)展，我國適時對財政收支體制進行了一些改革，如自2007年對財政收支項目進行調(diào)整，2011年使用公共財政預算收支代替財政一般預算收支，但截至目前尚未建立針對城鄉(xiāng)財政收支的分類核算，導致無法獲取城鄉(xiāng)財政收支直接數(shù)據(jù)。在此我們用財政投入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的支出代替城鎮(zhèn)財政支出，用財政投入農(nóng)業(yè)支出代替農(nóng)村財政支出。

1.城鄉(xiāng)財政支出差距。1978年以來，無論是從財政支出的規(guī)模還是增速上來看，河南省財政資金投入具有明顯的“城市偏向”。從規(guī)模上來看，1978年河南省對城鎮(zhèn)財政支出23.47億元，農(nóng)村財政支出4.20億元，兩者相差19.27億元，前者是后者的5.60倍；2012年河南省對城鎮(zhèn)財政支出增加到4454.67億元，農(nóng)村財政支出增加到551.73億元，兩者差距達到了3902.9億元，前者是后者的8.07倍。從增速上看，城鎮(zhèn)財政支出增速快于農(nóng)村財政支出增速，1978—2012年，城鎮(zhèn)財政支出年均增速為16.17%，同期農(nóng)村財政支出年均增速僅為14.96%。

2.城鄉(xiāng)人均財政支出差距。人均財政支出差距更能反映城鄉(xiāng)財政投入的差異真實性情況。1978—2012年，城鄉(xiāng)人均財政支出呈現(xiàn)出規(guī)模不斷增加，而差距不斷擴大的趨勢。其中，城鎮(zhèn)人均財政支出由1978年的243.67元增加到2012年的9959.02元，農(nóng)村人均財政支出由1978年的6.63元增加到2012年的908.76元，而兩者之間的差距也由最初的237.04元增加到9050.26元。從增速上來看，人均財政支出呈現(xiàn)出與總財政支出規(guī)模不同的特征，農(nóng)村人均財政支出增速快于城鎮(zhèn)人均財政支出增速，1978—2012年，城鎮(zhèn)人均財政支出年均增速為11.18%，同期農(nóng)村人均財政支出年均增速為15.09%。這種變化一方面反映出近年來政府對農(nóng)村財政支出投入的加大，另一方面也與農(nóng)村人口的快速減少有關(guān)。

從城鄉(xiāng)人均財政支出的相對差距來看，改革開放以來河南省城鄉(xiāng)人均財政支出差距呈現(xiàn)出先擴大后減小的趨勢。從下圖可以看出，河南省城鄉(xiāng)人均財政支出的比值呈現(xiàn)出“M”型的走勢，1978年至1986年，城鄉(xiāng)人均財政支出的比值總體呈現(xiàn)擴大的趨勢，1986年達到“M”型的左肩，兩者比值達到61.54，1986年至1990年呈現(xiàn)出下降的趨勢，從1991年開始兩者的差距又開始擴大，到1995年達到“M”型的右肩，兩者比值達到52.2。此后，兩者的比值開始逐年快速下降，2012年兩者的比值下降到10.96。與全國的趨勢相比，自1984年以來，河南省城鄉(xiāng)人均財政支出的比值一直大于全國平均水平，且呈現(xiàn)出更大的波動性，全國城鄉(xiāng)人均財政支出的比值自1985年以后一直呈現(xiàn)出下降趨勢。

3.支農(nóng)財政支出與農(nóng)業(yè)增加值比重差異。從支農(nóng)財政支出與農(nóng)業(yè)增加值比重的對比來看，河南省支農(nóng)財政支出在總財政支出中的比重長期低于農(nóng)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重，支農(nóng)財政支出明顯不足。河南省農(nóng)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中比重在1983年最高達到了43.8%，而支農(nóng)財政支出在總財政支出中的比重最高僅為17.7%。從趨勢上來看，1983年以來農(nóng)業(yè)增加值所占比重一直呈現(xiàn)下降的趨勢，2012年農(nóng)業(yè)增加值比重下降為12.7%；而支農(nóng)財政支出所占比重呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢，其中1979年至2003年間總體上處于下降過程，到2003年達到最低點，僅為6.7%，之后隨著政府財政對農(nóng)業(yè)補貼的增加和農(nóng)業(yè)稅的取消，支農(nóng)財政支出所占比重開始逐年上升，2012年達到11.0%。從總體上看，1978—2012年支農(nóng)財政支出占此期間總財政支出的比重為10.1%，遠小于農(nóng)業(yè)增加值所占的17.0%比重，農(nóng)業(yè)一直沒有享受到與其產(chǎn)值相匹配的財政投入。

綜上所述，無論從城鄉(xiāng)總財政支出、城鄉(xiāng)人均財政支出還是從支農(nóng)財政支出比重與農(nóng)業(yè)增加值比重的對比來看，長期以來河南省財政支出具有明顯的“城市偏向”，農(nóng)村財政支出明顯不足。

（二）城鄉(xiāng)義務教育差距

城鄉(xiāng)義務教育差距可以通過義務教育階段城市和農(nóng)村每千名學生擁有的教師數(shù)量和生均教育經(jīng)費來反映。

1.城鄉(xiāng)每千名學生擁有的教師數(shù)量。1990—2010年河南省城鄉(xiāng)義務教育階段每千名學生擁有的教師數(shù)量逐漸趨于一致，兩者之比呈現(xiàn)出明顯的減少趨勢。具體來看，初中階段：城市每千名學生擁有的教師數(shù)量由1990年的72.96人下降為2010年59.92人，呈現(xiàn)明顯下降的趨勢；農(nóng)村每千名學生擁有的教師數(shù)量則呈現(xiàn)出先下降后上升的趨勢，即先由1990年的66.16人下降為2000年的43.84人又上升2010年59.92人。與上述變化相對應，初中階段城鄉(xiāng)每千名學生擁有的教師數(shù)量之比由2000年最高的1.41下降為2010年的0.99。小學階段：城市每千名學生擁有的教師數(shù)量由1990年的61.47人下降為2010年50.18人，呈現(xiàn)明顯下降的趨勢；農(nóng)村每千名學生擁有的教師數(shù)量先由1990年的48.53人下降為1995年的38.67人又上升2010年48.39人，城鄉(xiāng)每千名學生擁有的教師數(shù)量之比由1995年最高的1.44下降為2010年的1.04。

以10年為周期分階段來看，1990—2000年間和2000—2010年間呈現(xiàn)出明顯不同的特征。1990—2000年間不論是城市還是農(nóng)村義務教育階段每千名學生擁有的教師數(shù)量均呈現(xiàn)快速下降的趨勢，特別是農(nóng)村義務教育階段每千名學生擁有的教師數(shù)量下降的幅度更大，這主要是因為國家九年義務教育政策的貫徹實施，使中小學入學人數(shù)快速增加。

2000—2010年間，城市義務教育階段每千名學生擁有的教師數(shù)量繼續(xù)下降，但下降的幅度減弱，2010年與2000年相比，初中階段城市每千名學生擁有的教師數(shù)量下降了2.04人（1990—2000年期間下降了11人），小學階段城市每千名學生擁有的教師數(shù)量下降了4.78人（1990—2000年期間下降了6.51人）。而在此期間，農(nóng)村義務教育階段每千名學生擁有的教師數(shù)量則快速上升。

2.城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費。生均教育經(jīng)費是衡量政府財政對教育投入情況的重要指標，通過對城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費可以分析城鄉(xiāng)教育投入的差異情況。

通過對2000—2010年河南省城鄉(xiāng)義務教育階段生均教育經(jīng)費的分析，可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)生均經(jīng)費均呈現(xiàn)顯著的增長，兩者之間的相對差距（城市生均教育經(jīng)費/農(nóng)村生均教育經(jīng)費）有所減少，但絕對差距（城市生均教育經(jīng)費-農(nóng)村生均教育經(jīng)費）仍在加大。

綜上分析，近年來隨著對農(nóng)村教育投入的加大和農(nóng)村學生數(shù)量的快速減少，河南省農(nóng)村義務教育條件得到明顯改善，義務教育階段每千名學生擁有的教師數(shù)量城鄉(xiāng)間差距已明顯減小，但在生均教育經(jīng)費方面城鄉(xiāng)間仍存在著較大的差距。

（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生差距

城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務差距可以從每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、人均醫(yī)療保健支出三個方面來進行分析。

1.城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)。每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)反映了公共衛(wèi)生服務的硬件水平。2003—2010年間，河南省城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)均呈現(xiàn)增加趨勢，但兩者之間存在著明顯的差距。7年間，河南省城市每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)由3.53張增加到6.36張，增長了80.21%，農(nóng)村每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)由1.22張增加到2.05張，增長了68.70%。但是，兩者之間的差距并未縮小，城鄉(xiāng)每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)之比長期保持在5：2以上。

2.城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)。衛(wèi)生技術(shù)人員是指從事衛(wèi)生技術(shù)工作的專業(yè)人員，是衛(wèi)生人員隊伍的主力軍，其數(shù)量的變化可以反映出衛(wèi)生人力資源隊伍的變化趨勢。2003—2010年，河南省城鄉(xiāng)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)之間存在著明顯的差距，其中2010年城鄉(xiāng)衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量的差距達到了3.02倍，城鄉(xiāng)執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)量的差距為2.70倍，城鄉(xiāng)注冊護士數(shù)量的差距更是達到了4.57倍，2010年農(nóng)村每千人口注冊護士不足1人，遠低于城市的3.15人。

3.城鄉(xiāng)人均醫(yī)療保健支出。從人均醫(yī)療保健支出來看，城鄉(xiāng)居民之間也存在著較大的差距。2003—2010年，城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出由389.6元增加到875.5元，增長了124.72%，農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出由73.8元增加到242.9元，增長了229.13%。雖然農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出的增幅要大于城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出的增幅，但由于兩者基數(shù)差距較大，2010年兩者的差距仍達到了632.6元，城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健支出是農(nóng)村居民人均醫(yī)療保健支出的3.6倍。從醫(yī)療保健支出占消費性支出的比重來看，農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出占消費性支出的比重也長期低于城鎮(zhèn)居民，2010年農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出占消費性支出的比重為7.2%，而城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保健支出占消費性支出的比重為9.2%。

綜上所述，盡管這些年來農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件有了較大的改善，但與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村在醫(yī)療硬件條件、衛(wèi)生人員配置、人均醫(yī)療保健支出等方面仍存在著較大的差距。

三、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化路徑

推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是實現(xiàn)新型城市化和實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要保障。縱觀世界各國現(xiàn)代化的發(fā)展歷史，凡是成功實現(xiàn)了現(xiàn)代化的國家或地區(qū)，無不高度重視城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，注重實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；凡是忽視城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，城鄉(xiāng)基本公共服務差距顯著的國家，無不陷入經(jīng)濟停滯或“中等收入陷阱”。2012年河南省城市化水平為42.43%，正處于城市化快速增長階段，也是城市化質(zhì)量提升的關(guān)鍵階段，必須采取切實措施，大力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。結(jié)合河南省的發(fā)展實際，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化應做好以下幾個方面的工作：

（一）以公共財政為主體，構(gòu)建提升農(nóng)村公共服務水平的資金保障機制

日本、韓國等發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，改變城鄉(xiāng)公共服務非均等化的局面，縮小城鄉(xiāng)間公共服務的差距，離不開政府財政資金的大量投入和引導。日本政府從20世紀60年代開始，為改變農(nóng)村落后的公共服務狀況，縮小城鄉(xiāng)差距，不斷加大財政資金對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的傾斜力度，1960—2000年間日本農(nóng)林水產(chǎn)省的經(jīng)費年平均增速達到15.25%，到20世紀末，財政支農(nóng)資金所占比重已遠超農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額。20世紀70年代初期，韓國新村運動起始階段政府為調(diào)動農(nóng)民參與新村建設的積極性，吸引社會資金和民間力量的廣泛參與，韓國政府將大量的財政資金投向農(nóng)村基礎設施建設，并通過發(fā)放水泥等實物的方式，引導資金的投入方向。從對河南省城鄉(xiāng)公共服務差距的分析可以看出，長期以來正是由于對農(nóng)村財政資金投入的嚴重不足，才使得農(nóng)村公共服務基礎薄弱，歷史欠賬太多。因此，河南省要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，必須以財政資金為主體，加大對農(nóng)村的公共財政資金投入。

在加大對農(nóng)村財政資金投入的同時，政府還要完善有關(guān)政策，引導社會資金參與農(nóng)村公共事業(yè)，從而構(gòu)建提升農(nóng)村公共服務水平的多元化資金保障機制。一直以來，由于投資農(nóng)村公共事務收入預期收益不明確，缺乏相關(guān)的政策引導和規(guī)范，社會資金在逐利的原則下很少涉足農(nóng)村公共事業(yè)。而在中國目前的情況下，依靠單一的財政投入，一方面，難以滿足推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的巨大資金需求，另一方面，容易導致由于缺少競爭而效率低下，公共服務供給成本過高。因此，要在發(fā)揮財政資金主體作用的同時，引導社會資金進入農(nóng)村公共服務領(lǐng)域，構(gòu)建多元化資金保障機制，激活農(nóng)村公共服務市場的活力。

（二）借鑒先行地區(qū)經(jīng)驗，將農(nóng)村公共服務支出納入政府公共財政預算

長期以來，我國實行五級財政，分別為中央、省（自治區(qū)、直轄市）、省轄市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。越到基層財政資金越分散，而且涉及多部門管理，點多、面廣、線長，難以發(fā)揮整體合力。而基層也往往是農(nóng)村公共服務的薄弱環(huán)節(jié)，河南省作為上億人口的大省，2011年擁有973個建制鎮(zhèn)，行政村數(shù)量更是巨大，為有效發(fā)揮資金的效益，可以在市、縣層面對相關(guān)資金進行整合，設立綜合性的村級公共服務專項資金，并納入同級政府的公共財政預算。村級公共服務專項資金可以按照不同村莊（社區(qū)）的人口規(guī)模、距離城市的遠近等因素設置不同的等級，專門用于農(nóng)村公共服務支出，且可以根據(jù)地方財力每年設置固定的增長幅度（不應低于同期地方財政收入的增長幅度），使農(nóng)民對公共服務的供給有確定的預期。

作為國家確定的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之一的成都市，早在2008年就開始試行將農(nóng)村公共服務和社會管理納入公共財政預算，每年向全市范圍內(nèi)的建制村和涉農(nóng)社區(qū)提供不低于20萬元的村級公共服務和社會管理資金，2011年最低標準增加到25萬元，2012年又提高到不低于30萬元。設立村級公共服務和社會管理資金以來，通過幾年的實踐，成都市農(nóng)村的公共服務水平有了明顯的提高。而對于設立村級公共服務和社會管理資金，向農(nóng)村提供城鄉(xiāng)一體化的公共服務是否會加重地方財政負擔的問題，成都的實踐表明，推動村級基本公共服務所需要的財政投入并沒有所想象的那么多，也不會給地方財政帶來嚴重的財政負擔。2011年，成都市、縣兩級下?lián)艽寮壒卜蘸蜕鐣芾韺ｍ椯Y金8.37億元，僅占全市地方公共財政收入（不含土地出讓收入）的1.23%。

（三）充分尊重農(nóng)民意愿，引導和調(diào)動農(nóng)民積極性

發(fā)達國家推行城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的經(jīng)驗表明，雖然不同地區(qū)的發(fā)展條件和基礎不同，但在提供農(nóng)村基本公共服務過程中，首要的是充分尊重農(nóng)民的意愿和首創(chuàng)精神。政府應以農(nóng)民意愿替代行政計劃，以農(nóng)民參與替代精英設計， 重視農(nóng)民的需求與偏好，讓農(nóng)民擁有在公共服務領(lǐng)域表達其真實意愿的話語權(quán)。在具體公共服務項目的選擇上，政府主要是在政策和技術(shù)上給予規(guī)范和引導，不能盲目搞“一刀切”和強制推進。如日本在土地改良事業(yè)中，曾經(jīng)通過提供項目菜單和村民表決的方式來充分反映和表達農(nóng)民的意愿及偏好。

同時，從基本公共服務的內(nèi)涵上來看，基本公共服務是為人民服務的，所以在制定相關(guān)政策和決策時，需要經(jīng)過反復的溝通和協(xié)商，充分聽取服務對象的意見。而在這個過程中，通過對農(nóng)村居民意見的積極反饋，也會在一定程度上提高農(nóng)村居民的主人翁意識和社會責任感，鼓勵他們積極參與社會事務，維護自身正當權(quán)益。

四、 結(jié)論與建議

通過上述研究，可以得出以下結(jié)論與建議：

第一，從城鄉(xiāng)總財政支出、城鄉(xiāng)人均財政支出、從支農(nóng)財政支出比重與農(nóng)業(yè)增加值比重的對比來看，長期以來河南省財政支出具有明顯的“城市偏向”，農(nóng)村財政支出明顯不足。

第二，隨著對農(nóng)村教育投入的加大和農(nóng)村學生數(shù)量的快速減少，河南省農(nóng)村義務教育條件得到明顯改善，義務教育階段每千名學生擁有的教師數(shù)量城鄉(xiāng)間差距已明顯減小，但在生均教育經(jīng)費方面城鄉(xiāng)間仍存在著較大的差距。

第三，盡管近年來農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件有了較大的改善，但與城鎮(zhèn)相比，河南省農(nóng)村在醫(yī)療硬件條件、衛(wèi)生人員配置、人均醫(yī)療保健支出等方面仍存在著較大的差距。

第四，推進河南省城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，需要以公共財政為支撐構(gòu)建農(nóng)村公共服務資金保障機制；探索設立村級公共服務專項資金，將農(nóng)村公共服務支出納入政府公共財政預算；充分尊重農(nóng)民意愿，引導和調(diào)動農(nóng)民積極性。

【本文系河南省軟科學研究項目“河南省新型城鎮(zhèn)化過程中促進新市民素質(zhì)提升制度研究”（162400410171）的階段性成果】

（作者單位：中原工學院電信學院）