河南省城鄉基本公共服務差距測算及均等化路徑研究

王曉璐

一、引言

城鄉基本公共服務均等化是指一個國家內部的居民，不論生活在城市還是農村，不論是城市居民還是農村居民，都應當得到水平大致相當的基本公共服務。推進城鄉基本公共服務均等化是實現新型城鎮化和城鄉一體化的內在要求，也是我國全面建成小康社會、順利跨越“中等收入陷阱”的重要保障。十八大報告提出到2020年要實現“基本公共服務均等化”，十八屆三中全會進一步提出要“統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化”。長期以來，由于我國公共財政投入的“城市偏向”和“工業導向”，導致城鄉公共服務資源配置不均衡，農村公共服務歷史欠賬多、基礎薄弱，城鄉基本公共服務差距顯著。城鄉基本公共服務供給失衡已成為我國城鄉一體化發展的突出問題。

河南省作為中原經濟區的核心區域，是我國傳統的農業大省和人口大省，城鄉二元結構特征顯著，城市化水平長期低于全國平均水平，大量富余勞動力滯留在農村，其城鄉基本公共服務狀況在中西部地區有一定的代表和典型意義。近年來，河南省在推進新型城市化和城鄉基本公共服務均等化方面進行了一系列嘗試和創新，取得了一定的成效。本文通過研究河南省城鄉基本公共服務均等化水平，一方面，理清河南省城鄉基本公共服務均等化現狀、特征及存在的問題；另一方面，為探索符合河南省實際的城鄉基本公共服務均等化路徑，提高城鄉基本公共服務均等化水平提出有針對性的政策建議。

二、河南省城鄉基本公共服務差距測算

基本公共服務是指在一定經濟社會條件下，為了保障全體公民最基本的人權，全體公民都應公平、平等、普遍享有的公共服務，是諸多公共服務中具有保障性質和平等色彩的服務類型。現階段，我國城鄉基本公共服務的內容主要包括義務教育、醫療衛生、社會保障、就業、社會救濟和社會福利等多個方面，這些也是與城鄉居民生活聯系最密切，城鄉居民最關心、需求最迫切的公共服務。鑒于數據可獲得性和相關內容的可計量性，本文從城鄉財政支出、義務教育、公共衛生等方面來對河南省城鄉基本公共服務差距進行測算。

（一）城鄉財政支出差距

公共服務屬于典型的公共產品，具有使用上的非競爭性和受益上的非排他性特點，這就決定了政府的財政資金是公共服務資金的重要來源，因此通過一個國家或地區的財政支出規模和結構可以在一定程度上反映其公共服務提供能力。對于城鄉來說，通過分析政府城鄉財政支出的差異情況，可以反映城鄉公共服務的供給情況。

近年來，根據國家財政形勢的發展，我國適時對財政收支體制進行了一些改革，如自2007年對財政收支項目進行調整，2011年使用公共財政預算收支代替財政一般預算收支，但截至目前尚未建立針對城鄉財政收支的分類核算，導致無法獲取城鄉財政收支直接數據。在此我們用財政投入非農產業的支出代替城鎮財政支出，用財政投入農業支出代替農村財政支出。

1.城鄉財政支出差距。1978年以來，無論是從財政支出的規模還是增速上來看，河南省財政資金投入具有明顯的“城市偏向”。從規模上來看，1978年河南省對城鎮財政支出23.47億元，農村財政支出4.20億元，兩者相差19.27億元，前者是后者的5.60倍；2012年河南省對城鎮財政支出增加到4454.67億元，農村財政支出增加到551.73億元，兩者差距達到了3902.9億元，前者是后者的8.07倍。從增速上看，城鎮財政支出增速快于農村財政支出增速，1978—2012年，城鎮財政支出年均增速為16.17%，同期農村財政支出年均增速僅為14.96%。

2.城鄉人均財政支出差距。人均財政支出差距更能反映城鄉財政投入的差異真實性情況。1978—2012年，城鄉人均財政支出呈現出規模不斷增加，而差距不斷擴大的趨勢。其中，城鎮人均財政支出由1978年的243.67元增加到2012年的9959.02元，農村人均財政支出由1978年的6.63元增加到2012年的908.76元，而兩者之間的差距也由最初的237.04元增加到9050.26元。從增速上來看，人均財政支出呈現出與總財政支出規模不同的特征，農村人均財政支出增速快于城鎮人均財政支出增速，1978—2012年，城鎮人均財政支出年均增速為11.18%，同期農村人均財政支出年均增速為15.09%。這種變化一方面反映出近年來政府對農村財政支出投入的加大，另一方面也與農村人口的快速減少有關。

從城鄉人均財政支出的相對差距來看，改革開放以來河南省城鄉人均財政支出差距呈現出先擴大后減小的趨勢。從下圖可以看出，河南省城鄉人均財政支出的比值呈現出“M”型的走勢，1978年至1986年，城鄉人均財政支出的比值總體呈現擴大的趨勢，1986年達到“M”型的左肩，兩者比值達到61.54，1986年至1990年呈現出下降的趨勢，從1991年開始兩者的差距又開始擴大，到1995年達到“M”型的右肩，兩者比值達到52.2。此后，兩者的比值開始逐年快速下降，2012年兩者的比值下降到10.96。與全國的趨勢相比，自1984年以來，河南省城鄉人均財政支出的比值一直大于全國平均水平，且呈現出更大的波動性，全國城鄉人均財政支出的比值自1985年以后一直呈現出下降趨勢。

3.支農財政支出與農業增加值比重差異。從支農財政支出與農業增加值比重的對比來看，河南省支農財政支出在總財政支出中的比重長期低于農業增加值在國內生產總值中的比重，支農財政支出明顯不足。河南省農業增加值在國內生產總值中比重在1983年最高達到了43.8%，而支農財政支出在總財政支出中的比重最高僅為17.7%。從趨勢上來看，1983年以來農業增加值所占比重一直呈現下降的趨勢，2012年農業增加值比重下降為12.7%；而支農財政支出所占比重呈現出先下降后上升的趨勢，其中1979年至2003年間總體上處于下降過程，到2003年達到最低點，僅為6.7%，之后隨著政府財政對農業補貼的增加和農業稅的取消，支農財政支出所占比重開始逐年上升，2012年達到11.0%。從總體上看，1978—2012年支農財政支出占此期間總財政支出的比重為10.1%，遠小于農業增加值所占的17.0%比重，農業一直沒有享受到與其產值相匹配的財政投入。

綜上所述，無論從城鄉總財政支出、城鄉人均財政支出還是從支農財政支出比重與農業增加值比重的對比來看，長期以來河南省財政支出具有明顯的“城市偏向”，農村財政支出明顯不足。

（二）城鄉義務教育差距

城鄉義務教育差距可以通過義務教育階段城市和農村每千名學生擁有的教師數量和生均教育經費來反映。

1.城鄉每千名學生擁有的教師數量。1990—2010年河南省城鄉義務教育階段每千名學生擁有的教師數量逐漸趨于一致，兩者之比呈現出明顯的減少趨勢。具體來看，初中階段：城市每千名學生擁有的教師數量由1990年的72.96人下降為2010年59.92人，呈現明顯下降的趨勢；農村每千名學生擁有的教師數量則呈現出先下降后上升的趨勢，即先由1990年的66.16人下降為2000年的43.84人又上升2010年59.92人。與上述變化相對應，初中階段城鄉每千名學生擁有的教師數量之比由2000年最高的1.41下降為2010年的0.99。小學階段：城市每千名學生擁有的教師數量由1990年的61.47人下降為2010年50.18人，呈現明顯下降的趨勢；農村每千名學生擁有的教師數量先由1990年的48.53人下降為1995年的38.67人又上升2010年48.39人，城鄉每千名學生擁有的教師數量之比由1995年最高的1.44下降為2010年的1.04。

以10年為周期分階段來看，1990—2000年間和2000—2010年間呈現出明顯不同的特征。1990—2000年間不論是城市還是農村義務教育階段每千名學生擁有的教師數量均呈現快速下降的趨勢，特別是農村義務教育階段每千名學生擁有的教師數量下降的幅度更大，這主要是因為國家九年義務教育政策的貫徹實施，使中小學入學人數快速增加。

2000—2010年間，城市義務教育階段每千名學生擁有的教師數量繼續下降，但下降的幅度減弱，2010年與2000年相比，初中階段城市每千名學生擁有的教師數量下降了2.04人（1990—2000年期間下降了11人），小學階段城市每千名學生擁有的教師數量下降了4.78人（1990—2000年期間下降了6.51人）。而在此期間，農村義務教育階段每千名學生擁有的教師數量則快速上升。

2.城鄉生均教育經費。生均教育經費是衡量政府財政對教育投入情況的重要指標，通過對城鄉生均教育經費可以分析城鄉教育投入的差異情況。

通過對2000—2010年河南省城鄉義務教育階段生均教育經費的分析，可以發現，城鄉生均經費均呈現顯著的增長，兩者之間的相對差距（城市生均教育經費/農村生均教育經費）有所減少，但絕對差距（城市生均教育經費-農村生均教育經費）仍在加大。

綜上分析，近年來隨著對農村教育投入的加大和農村學生數量的快速減少，河南省農村義務教育條件得到明顯改善，義務教育階段每千名學生擁有的教師數量城鄉間差距已明顯減小，但在生均教育經費方面城鄉間仍存在著較大的差距。

（三）城鄉醫療衛生差距

城鄉公共衛生服務差距可以從每千人口醫療衛生機構床位數、每千人口衛生技術人員數、人均醫療保健支出三個方面來進行分析。

1.城鄉每千人口醫療衛生機構床位數。每千人口醫療衛生機構床位數反映了公共衛生服務的硬件水平。2003—2010年間，河南省城鄉每千人口醫療衛生機構床位數均呈現增加趨勢，但兩者之間存在著明顯的差距。7年間，河南省城市每千人口醫療衛生機構床位數由3.53張增加到6.36張，增長了80.21%，農村每千人口醫療衛生機構床位數由1.22張增加到2.05張，增長了68.70%。但是，兩者之間的差距并未縮小，城鄉每千人口醫療衛生機構床位數之比長期保持在5：2以上。

2.城鄉每千人口衛生技術人員數。衛生技術人員是指從事衛生技術工作的專業人員，是衛生人員隊伍的主力軍，其數量的變化可以反映出衛生人力資源隊伍的變化趨勢。2003—2010年，河南省城鄉每千人口衛生技術人員數之間存在著明顯的差距，其中2010年城鄉衛生技術人員數量的差距達到了3.02倍，城鄉執業（助理）醫師數量的差距為2.70倍，城鄉注冊護士數量的差距更是達到了4.57倍，2010年農村每千人口注冊護士不足1人，遠低于城市的3.15人。

3.城鄉人均醫療保健支出。從人均醫療保健支出來看，城鄉居民之間也存在著較大的差距。2003—2010年，城鎮居民人均醫療保健支出由389.6元增加到875.5元，增長了124.72%，農村居民人均醫療保健支出由73.8元增加到242.9元，增長了229.13%。雖然農村居民人均醫療保健支出的增幅要大于城鎮居民人均醫療保健支出的增幅，但由于兩者基數差距較大，2010年兩者的差距仍達到了632.6元，城鎮居民人均醫療保健支出是農村居民人均醫療保健支出的3.6倍。從醫療保健支出占消費性支出的比重來看，農村居民醫療保健支出占消費性支出的比重也長期低于城鎮居民，2010年農村居民醫療保健支出占消費性支出的比重為7.2%，而城鎮居民醫療保健支出占消費性支出的比重為9.2%。

綜上所述，盡管這些年來農村的醫療衛生條件有了較大的改善，但與城鎮相比，農村在醫療硬件條件、衛生人員配置、人均醫療保健支出等方面仍存在著較大的差距。

三、推進城鄉基本公共服務均等化路徑

推進城鄉基本公共服務均等化是實現新型城市化和實現現代化的重要保障。縱觀世界各國現代化的發展歷史，凡是成功實現了現代化的國家或地區，無不高度重視城鄉均衡發展，注重實現城鄉基本公共服務均等化；凡是忽視城鄉均衡發展，城鄉基本公共服務差距顯著的國家，無不陷入經濟停滯或“中等收入陷阱”。2012年河南省城市化水平為42.43%，正處于城市化快速增長階段，也是城市化質量提升的關鍵階段，必須采取切實措施，大力推進城鄉基本公共服務均等化。結合河南省的發展實際，推進城鄉基本公共服務均等化應做好以下幾個方面的工作：

（一）以公共財政為主體，構建提升農村公共服務水平的資金保障機制

日本、韓國等發達國家的經驗表明，改變城鄉公共服務非均等化的局面，縮小城鄉間公共服務的差距，離不開政府財政資金的大量投入和引導。日本政府從20世紀60年代開始，為改變農村落后的公共服務狀況，縮小城鄉差距，不斷加大財政資金對農村、農業、農民的傾斜力度，1960—2000年間日本農林水產省的經費年平均增速達到15.25%，到20世紀末，財政支農資金所占比重已遠超農業在國內生產總值中的份額。20世紀70年代初期，韓國新村運動起始階段政府為調動農民參與新村建設的積極性，吸引社會資金和民間力量的廣泛參與，韓國政府將大量的財政資金投向農村基礎設施建設，并通過發放水泥等實物的方式，引導資金的投入方向。從對河南省城鄉公共服務差距的分析可以看出，長期以來正是由于對農村財政資金投入的嚴重不足，才使得農村公共服務基礎薄弱，歷史欠賬太多。因此，河南省要實現城鄉基本公共服務均等化，必須以財政資金為主體，加大對農村的公共財政資金投入。

在加大對農村財政資金投入的同時，政府還要完善有關政策，引導社會資金參與農村公共事業，從而構建提升農村公共服務水平的多元化資金保障機制。一直以來，由于投資農村公共事務收入預期收益不明確，缺乏相關的政策引導和規范，社會資金在逐利的原則下很少涉足農村公共事業。而在中國目前的情況下，依靠單一的財政投入，一方面，難以滿足推進城鄉基本公共服務均等化的巨大資金需求，另一方面，容易導致由于缺少競爭而效率低下，公共服務供給成本過高。因此，要在發揮財政資金主體作用的同時，引導社會資金進入農村公共服務領域，構建多元化資金保障機制，激活農村公共服務市場的活力。

（二）借鑒先行地區經驗，將農村公共服務支出納入政府公共財政預算

長期以來，我國實行五級財政，分別為中央、省（自治區、直轄市）、省轄市、縣（市、區）、鄉（鎮）。越到基層財政資金越分散，而且涉及多部門管理，點多、面廣、線長，難以發揮整體合力。而基層也往往是農村公共服務的薄弱環節，河南省作為上億人口的大省，2011年擁有973個建制鎮，行政村數量更是巨大，為有效發揮資金的效益，可以在市、縣層面對相關資金進行整合，設立綜合性的村級公共服務專項資金，并納入同級政府的公共財政預算。村級公共服務專項資金可以按照不同村莊（社區）的人口規模、距離城市的遠近等因素設置不同的等級，專門用于農村公共服務支出，且可以根據地方財力每年設置固定的增長幅度（不應低于同期地方財政收入的增長幅度），使農民對公共服務的供給有確定的預期。

作為國家確定的統籌城鄉綜合配套改革試驗區之一的成都市，早在2008年就開始試行將農村公共服務和社會管理納入公共財政預算，每年向全市范圍內的建制村和涉農社區提供不低于20萬元的村級公共服務和社會管理資金，2011年最低標準增加到25萬元，2012年又提高到不低于30萬元。設立村級公共服務和社會管理資金以來，通過幾年的實踐，成都市農村的公共服務水平有了明顯的提高。而對于設立村級公共服務和社會管理資金，向農村提供城鄉一體化的公共服務是否會加重地方財政負擔的問題，成都的實踐表明，推動村級基本公共服務所需要的財政投入并沒有所想象的那么多，也不會給地方財政帶來嚴重的財政負擔。2011年，成都市、縣兩級下撥村級公共服務和社會管理專項資金8.37億元，僅占全市地方公共財政收入（不含土地出讓收入）的1.23%。

（三）充分尊重農民意愿，引導和調動農民積極性

發達國家推行城鄉基本公共服務均等化的經驗表明，雖然不同地區的發展條件和基礎不同，但在提供農村基本公共服務過程中，首要的是充分尊重農民的意愿和首創精神。政府應以農民意愿替代行政計劃，以農民參與替代精英設計， 重視農民的需求與偏好，讓農民擁有在公共服務領域表達其真實意愿的話語權。在具體公共服務項目的選擇上，政府主要是在政策和技術上給予規范和引導，不能盲目搞“一刀切”和強制推進。如日本在土地改良事業中，曾經通過提供項目菜單和村民表決的方式來充分反映和表達農民的意愿及偏好。

同時，從基本公共服務的內涵上來看，基本公共服務是為人民服務的，所以在制定相關政策和決策時，需要經過反復的溝通和協商，充分聽取服務對象的意見。而在這個過程中，通過對農村居民意見的積極反饋，也會在一定程度上提高農村居民的主人翁意識和社會責任感，鼓勵他們積極參與社會事務，維護自身正當權益。

四、 結論與建議

通過上述研究，可以得出以下結論與建議：

第一，從城鄉總財政支出、城鄉人均財政支出、從支農財政支出比重與農業增加值比重的對比來看，長期以來河南省財政支出具有明顯的“城市偏向”，農村財政支出明顯不足。

第二，隨著對農村教育投入的加大和農村學生數量的快速減少，河南省農村義務教育條件得到明顯改善，義務教育階段每千名學生擁有的教師數量城鄉間差距已明顯減小，但在生均教育經費方面城鄉間仍存在著較大的差距。

第三，盡管近年來農村的醫療衛生條件有了較大的改善，但與城鎮相比，河南省農村在醫療硬件條件、衛生人員配置、人均醫療保健支出等方面仍存在著較大的差距。

第四，推進河南省城鄉基本公共服務均等化，需要以公共財政為支撐構建農村公共服務資金保障機制；探索設立村級公共服務專項資金，將農村公共服務支出納入政府公共財政預算；充分尊重農民意愿，引導和調動農民積極性。

【本文系河南省軟科學研究項目“河南省新型城鎮化過程中促進新市民素質提升制度研究”（162400410171）的階段性成果】

（作者單位：中原工學院電信學院）