新常態(tài)下基層治理需要新思維

趙樹凱

【摘要】新常態(tài)對于基層治理提出了新的更高要求，地方治理要有新思維。不論是對于基層官員、政府機構(gòu)，還是對于普通民眾、社會組織，傳統(tǒng)的管制控制都正在失去效力。新常態(tài)條件下的治理考驗，主要表現(xiàn)在三個方面，即經(jīng)濟治理、官員治理和農(nóng)民治理。改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運用現(xiàn)代治理的原則和方法，堅持“多中心治理原則”。這是中國社會經(jīng)濟的現(xiàn)實狀況需要所決定的，也是民眾的歷史性追求所決定的。

【關(guān)鍵詞】 新常態(tài) 基層治理 經(jīng)濟治理 官員治理 農(nóng)民治理

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.18.008

中國經(jīng)濟增長正在發(fā)生階段性變化，即從高速增長進入中高速增長?；蛘哒f，經(jīng)濟增長的奇跡正在結(jié)束，新常態(tài)時期正在到來。對于基層政府即縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，新常態(tài)條件下或者新常態(tài)時期的治理考驗，主要表現(xiàn)在三個方面，即經(jīng)濟治理、官員治理和農(nóng)民治理。

經(jīng)濟治理

經(jīng)濟治理主要是指政府如何介入經(jīng)濟活動，如何處理與經(jīng)濟活動主體即企業(yè)的關(guān)系。過去，地方政府深度介入經(jīng)濟活動，甚至在很多情況下成為市場主體。在新的時代條件下，政府介入經(jīng)濟的方式需要調(diào)整和轉(zhuǎn)換。這是經(jīng)濟治理中的基本問題。

在相對低速的經(jīng)濟增長時期，基層政府對于經(jīng)濟的治理，一方面，要處理好經(jīng)濟增長速度與增長質(zhì)量的關(guān)系，即所謂穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，如果為了穩(wěn)增長，而忽略了調(diào)結(jié)構(gòu)，不惜代價刺激經(jīng)濟增長，將會造成深遠(yuǎn)的災(zāi)難性歷史后果。另一方面，還要處理好經(jīng)濟增長與民生發(fā)展的關(guān)系，即在不可避免的經(jīng)濟下行，而且相對長時期的經(jīng)濟低速增長、政府收入增幅減小情況下，如何保證經(jīng)濟問題不演化為社會治理危機。

從2008年世界金融危機的社會影響來看，經(jīng)濟形勢導(dǎo)致治理困境的基本機制是：隨著經(jīng)濟蕭條的來臨，伴隨而來的是企業(yè)減薪、欠薪、減員和倒閉情況增加，隨之而來的是政府需要調(diào)處的勞資糾紛增加，直接指向政府的企業(yè)員工上訪（如企業(yè)欠薪后職工轉(zhuǎn)向圍堵地方政府）等群體性事件增加，社會治安問題加重。目前來看，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)這種勢頭。有的地方官員表示，從上次經(jīng)濟危機來看，如果經(jīng)濟危機持續(xù)時間短、規(guī)模小，政府是可以承受、應(yīng)對的，如政府可以墊付工資和社保資金等。但是如果這種危機規(guī)模大、持續(xù)時間長，政府將不堪重負(fù)。屆時，企業(yè)的危機將演化為政府的管制危機，演變?yōu)樯鐣卫砦C。

進一步來看，企業(yè)出現(xiàn)問題的同時，政府還面臨收入減少的問題，在此情況下，政府的既定開支捉襟見肘，政府自身維持運行的資金短缺，相關(guān)民生項目所需要的資金短缺，包括低保支出、養(yǎng)老金的開支都將短缺。這就會出現(xiàn)廣泛的社會經(jīng)濟問題。

所以，現(xiàn)在問題是，在經(jīng)濟較低增長條件下，政府如何處理好企業(yè)問題，使得企業(yè)危機不至于蔓延深化，相應(yīng)民生開支的減少不至于引發(fā)大的社會問題?？梢?，這里所謂經(jīng)濟治理其實已經(jīng)不是經(jīng)濟問題。

官員治理

官員治理是指政府如何管理官員群體。在經(jīng)濟下行的情況下，需要政府處理的企業(yè)和社會問題增加，需要政府官員處理的社會經(jīng)濟問題難度也在增加，進而，處理這些問題對官員的依賴性提高，對基層官員能力和品質(zhì)的要求也在提高。

現(xiàn)在的問題在于，官員對于治理的新要求適應(yīng)性不夠。首先，在經(jīng)濟不景氣條件下，政府收入減少，政府應(yīng)付危機的資源和手段減少，這種情況不利于基層政府應(yīng)對治理問題；其次，在紀(jì)檢反腐、行政性規(guī)制強化條件下，一方面官員行為隨意性減少，另一方面行政自主性也減少，直接結(jié)果是應(yīng)對問題的能力下降，導(dǎo)致很多“基層問題”成為“高層問題”，“小問題”演化為“大問題”；再次，在日益嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦刂茥l件下，官員實際收入減少。在行為約束增加和職業(yè)風(fēng)險增加的情況下，官員的工作積極性、能動性下降。這些都將顯著削弱地方政府應(yīng)對各種社會經(jīng)濟危機問題的能力和績效。

現(xiàn)在，官員治理面臨的主要挑戰(zhàn)是，如何既保證官員的忠誠，有效地約束官員，使官員循規(guī)蹈矩，不越雷池，同時又讓官員積極有為、勵精圖治，以處理目前各類不斷增加的經(jīng)濟社會問題。這需要既解決官員約束問題，又解決官員激勵問題?，F(xiàn)實的狀況是，對于官員的約束增加，激勵減少。因此，出現(xiàn)了懶政、不作為。從基層調(diào)查發(fā)現(xiàn)的情況看，在八項規(guī)定約束下，基層政府接待壓力顯著減少，但是，來自上級工作檢查、學(xué)習(xí)檢查等方面的壓力增加；從官員工作壓力分布來看，作為單位領(lǐng)導(dǎo)的政務(wù)類官員的壓力增加，作為處于執(zhí)行位置的事務(wù)類官員的壓力在減少；雖然上級對于下級官員的約束在增強，但是上下級官員之間的信任在減弱。雖然群眾路線等教化工作在加強，但官員對于政府體制的忠誠度面臨考驗。

從官員約束的角度看，現(xiàn)在加強約束機制主要是自上而下的，約束主要依靠巡視、督導(dǎo)和舉報等方式。這一約束過程的發(fā)生機制、規(guī)則程序透明度還不夠。對于官員的約束，還應(yīng)該強化公眾的監(jiān)督。

農(nóng)民治理

農(nóng)民治理是指政府如何處理與農(nóng)民的關(guān)系，或者說政府如何對待農(nóng)民的要求，如何對待鄉(xiāng)村各類組織，如何讓農(nóng)民不僅成為被管束規(guī)制的對象，更重要的是，如何張揚農(nóng)民的權(quán)利，讓農(nóng)民成為治理主體。

處理與農(nóng)民的關(guān)系，現(xiàn)在突出的是三個問題，形式上都是老問題，但是內(nèi)容上有新表現(xiàn)、新要素。

其一，如何處理村莊中村民自治組織與黨的組織的關(guān)系，通俗說即“兩委”（村委會與黨支部）關(guān)系。雖然文本制度中仍然在強調(diào)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，但就兩委關(guān)系來說，情況已經(jīng)發(fā)生根本性變化。村委會正在崛起，可能取代過去黨支部的權(quán)威地位。一般來說，兩委的權(quán)力爭奪正在趨緩。首先，資產(chǎn)管理平臺的建立和決策程序的制度化，已經(jīng)削減了黨支部書記和村委會主任之間的權(quán)力紛爭，即很多重要權(quán)力已經(jīng)不是個人權(quán)力了；其次，作為村級公共組織，村委會具有法律地位，如征地等重大事項的簽字權(quán)，其代表是村委會主任，法定程序上是全體村民代表和合法性基礎(chǔ)，而黨支部書記的權(quán)威正在減弱。其次，即便在村委會和黨支部書記“一肩挑”的情況下，村民和干部本人看重的也首先是村委會主任位置。在這種情況下，不論是村民，還是黨員，越來越認(rèn)同的村莊公共權(quán)威是村主任，而不是黨支部書記。用一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的話說，在書記主任一肩挑的情況下，主任是本位；在兩個職位分離的情況下，越來越多的書記甘心做配角。現(xiàn)在，黨支部正在失去村莊的公共權(quán)利組織地位。這是正在逐步顯現(xiàn)、日漸清晰的村莊治理新格局。

其二，如何處理基層政府與村莊關(guān)系，通俗說是鄉(xiāng)村關(guān)系。這個問題實質(zhì)上是兩委關(guān)系的延伸，即基層政府在村莊層面如何開展工作，是依托黨支部，還是依托村委會。形式上是依托哪個組織的問題，實質(zhì)上需要工作機制的內(nèi)在變化。因為，上級黨委對于下級組織的黨支部，與對于作為有“村組法”規(guī)定定位的村委會，其工作機理是不一樣的。從黨的紀(jì)律來講，下級組織服從上級組織，村支部必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委；從村民自治法律來說，村委會是自治組織，在法律框架下自主運行，村委會由村民選舉產(chǎn)生，上級不能任免。現(xiàn)在的問題是，新形勢需要基層黨委政府改進原來的領(lǐng)導(dǎo)方式，處理好與村莊的關(guān)系。

從近幾年情況看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市層面，即在國家層面，黨委對于政府的領(lǐng)導(dǎo)在加強，黨組織的權(quán)威地位在提升，但是，在村莊層面情況相反。在很多情況下，黨支部書記已經(jīng)變得無足輕重，甚至可有可無。與此同時，黨組織的實際作用在下降。就實際效果來看，本人訪談的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為，這種情況并沒有什么不利，只要基層政府工作得法，依法行政，對于鄉(xiāng)村工作領(lǐng)導(dǎo)效果都是一樣的。因此，可以進一步探索村級黨組內(nèi)化到村委會中去，甚至可以進一步推廣聯(lián)村黨支部，即不再一個村建立一個支部，而是幾個村建立一個黨支部。

其三，如何對待農(nóng)民自組織問題，也可以說，是如何處理長期以來的農(nóng)民協(xié)會問題。這也是鄉(xiāng)村治理面臨的新問題。三十多年前，杜潤生曾經(jīng)請示鄧小平是否可以成立農(nóng)民協(xié)會，鄧小平表示看三年再說。長期以來，上層和基層一直有人士在呼吁推動這個事情，但是制度層面沒有任何突破。筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的自組織水平一直在提高。時代的進步，新農(nóng)民的成長，信息技術(shù)的發(fā)展，實質(zhì)上在突破現(xiàn)有的體制規(guī)制和制度約束。不論在頂層制度設(shè)計中是否接納農(nóng)民自身的組織化需要，這個問題都已經(jīng)提了出來。

信息化正在塑造新型農(nóng)民自組織，一定意義上具有一些農(nóng)村協(xié)會的功能。相對而言，前網(wǎng)絡(luò)時代的鄉(xiāng)村，是社會信息體系中相對封閉的領(lǐng)域，生活區(qū)域本身信息流量低，農(nóng)民享受信息流通的能力也較弱。但在信息化時代，農(nóng)民在信息享有方面的弱勢地位顯著改變，可以享受到更多的信息供給。在網(wǎng)絡(luò)時代，如果網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施是均等條件，信息覆蓋是平等的。農(nóng)民也許是信息技術(shù)革命的最大受益者。信息化正在成為重構(gòu)農(nóng)民與國家關(guān)系的新變量。信息技術(shù)革命突破了城鄉(xiāng)居民的信息格局，城市的信息優(yōu)勢正在減弱，生活區(qū)域?qū)τ谛畔⒌木窒薮蟠笙魅酢Ｐ畔⒒谒茉煨罗r(nóng)民，從根本上提升農(nóng)民的行動能力。信息化對于農(nóng)民來說具有極大的政治效應(yīng)，將成為農(nóng)民克服其政治劣勢的重要依托。

信息技術(shù)發(fā)展正在解決一些制度問題。如財政公務(wù)卡和國庫集中網(wǎng)絡(luò)支付，自然而然解決了財政支出方面的很多腐敗問題；微信微博等網(wǎng)絡(luò)社區(qū)的出現(xiàn)，很大程度上突破了原來制度關(guān)于結(jié)社集會等組織化行動的約束。微博和微信圈是言論發(fā)表的陣地，也成為維權(quán)行動群體，使得虛擬社區(qū)具有真實的行動力量。在此情形下，原有意識形態(tài)系統(tǒng)動員逐漸式微，傳統(tǒng)主流媒體逐漸邊緣化，企圖利用控制媒體來控制輿論越來越難。雖然，互聯(lián)網(wǎng)不能解決農(nóng)民的實體組織，但就功能而言，互聯(lián)網(wǎng)，特別是移動互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)具備農(nóng)民組織的很多服務(wù)功能，不論是經(jīng)濟發(fā)展和市場服務(wù)，還是維權(quán)表達(dá)和集體行動，這種服務(wù)功能都在迅速發(fā)育成長。特別是社會媒體即自媒體的勃興，不僅在顛覆社會傳播的傳統(tǒng)技術(shù)實現(xiàn)方式，也在顛覆既有的社會管理和信息控制方式。

新常態(tài)對于基層治理提出了新的更高要求，地方治理要有新思維。不論是對于基層官員、政府機構(gòu)，還是對于普通民眾、社會組織，傳統(tǒng)的管制控制都正在失去效力。如果一味強化這種直接管控，不僅效力不彰，達(dá)不到預(yù)期目的，還可能引發(fā)新的危機。改善治理需要適應(yīng)歷史潮流。在高層政府和基層政府之間，在政府組織與官員之間，在政府與民眾之間，在黨的組織與行政組織之間，需要制度化的權(quán)力切分，不同單元的權(quán)力要界定清楚，劃分權(quán)力和責(zé)任，互相尊重，而不是單純強調(diào)管制控制。

改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運用現(xiàn)代治理的原則和方法，堅持“多中心治理原則”。不僅要對各類政治和行政組織的權(quán)力做出制度化切分，建立相互之間的溝通和制衡機制，還要不斷開放治理空間，讓民眾和社會組織充分參與到治理過程中來。傳統(tǒng)的、大一統(tǒng)的管控機制，無法實現(xiàn)良好治理。強調(diào)多中心原則，并非因為這也是西方治理理論的重要原則，而是因為，這是中國社會經(jīng)濟的現(xiàn)實狀況需要所決定的，是民眾的歷史性追求所決定的。

責(zé) 編/馬冰瑩