依法行政視閾下政府自身改革路徑探析

馬正立

[摘 要] 十八屆四中全會將“深入推進依法行政，加快建設法治政府”確定為現階段我國政府工作重點。依法行政的深入推進構筑了政府工作新生態、行政工作新常態，對政府工作運行過程和政府機關工作人員提出新的要求，為政府改革自身提供新的路徑指導。政府應探尋多方路徑，有效應對依法行政所提出的各項改革訴求，實現自身變革，保證改革順利推進，合理構建法治政府。

[關鍵詞] 依法行政法治政府改革路徑

鄧小平曾將改革稱為一場革命，依法行政對政府運行過程所提出的各項改革要求也是一場偉大的革命，這場革命要求政府改革自身運行過程中舊的觀念、制度、機制以及管理方式，以此應對依法行政對政府自身所提出的改革訴求。

一、依法行政構筑了政府行政工作新生態

依法行政作為現代政治文明的重要標志，是歷史發展到一定階段的產物，是法治精神、法治理念以及法律規范在行政過程中的具體應用。它表現為一種治理國家的方式，是依法治國對政府運行過程提出的基本要求。隨著生產力的提升和社會智力含量的增加，人類理性得以生成，可以說，依法行政是人類理性的產物。社會主義民主政治的興起和社會主義市場經濟的發展催生出新的社會關系，作為調整社會關系的工具，法律不斷地擴大自身調整范圍，這便從客觀上要求推進依法行政，建立法治政府。與此同時，政府行政效能的提高、行政權力的合理配置與有效約束以及政府職能轉變的順利進行，更依賴于依法行政的全面推進。

總體上看，從依法行政理念到依法行政實踐方式的轉變，在我國經歷了一個長期的發展過程，并對我國政府工作運行過程不斷提出新的要求。十一屆三中全會開始，我國致力于健全行政法律制度，政府工作過程逐漸從“依政策行政”向“依法律行政”轉變。1989年出臺的《行政訴訟法》標志著政府工作轉入以公民權利救濟和事后的行政權力監督為重心階段。1997年“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略被提出，我國政府工作開始轉向全方位規范和制約行政權力運行過程階段。黨的十八大報告中提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新16字方針，在頂層設計上，為政府工作運行指明了方向。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，從根本上改變了我國政府運行的社會生態和政府內部生態，即政府必須依法全面有效履行職責，從而構建責任政府。

依法行政構筑了政府工作新生態。依法行政從法治政府建設四個環節對政府提出新的訴求：依法厘定行政權力，依法規范政府決策，優化行政執法體制機制，強化行政監督問責。政府要從根本上轉變運行機制，構建全新的適應政府運行的機制，把依法行政的要求貫穿到政府工作各方面、全過程，全面推進法治政府建設。此外，依法行政對法治工作隊伍建設提出新要求，即對行政人員（公務員及其他行政人員）提出新的要求，包括專門工作隊伍（司法部門）、廣大行政人員和其他從事行政管理的人員，核心是各級各類領導者。依法行政要求他們確立法治理念，自覺地將自身的思維和行為限制在法律制度框架范圍內，養成用法律手段來解決問題的習慣，按程序辦事，將管理意圖融入管理程序。與此同時，切實提升工作能力，在法律框架內尋找提升政績的良策。

二、依法行政對法治政府建設提出改革訴求

辯證唯物主義認為，一切事物都是運動、變化、發展的，并且在不同的時期呈現出不同的形式。政府運行過程也是一個歷史發展過程。實踐在發展，認識也應跟著發展，矛盾問題不斷出現，要根據主要矛盾變化確定每一階段的工作重點。十八屆四中全會將“深入推進依法行政，加快建設法治政府”確定為現階段我國政府工作重點，這便要求政府改革自身，改革各種舊的觀念、制度、機制以及管理方式，以適應依法行政對政府自身所提出的改革訴求。政府改革不是對政府自身的否定，而是改掉政府運行過程中的弊端，是建立在依法行政基礎上的自我改造、自我完善、自我發展過程。

1.依法行政要求政府自身進行思想觀念和思維方式的變革。人們的實踐活動總是在一定思想觀念指導下進行的，觀念變革是改革的先導，并為改革的發展指明方向。依法行政的深入推進為政府自身改革打開了思路。只有首先解放思想，更新觀念，把人們的思想從一切妨礙依法行政的思想觀念和舊傳統的禁錮中解放出來，創立適應依法行政對政府所提出的各項訴求的新思想、新觀念、新理論，才能順利開展各方面的改革。由于我國法治人文環境中缺少法治理念、法治信仰，由于長期的封建專制所造成的對權力和長官意志的崇拜，導致了無論是行政機關、公務員，還是其他社會組織都沒有達到依法行政的應然狀態。因此，依法行政對政府提出的首要改革訴求是在理念層面確立法治信仰，并努力將其變為現實——確立權力只是法律之下的權力，權力行使的目的只是為了保護人民的利益，保障人民的福祉。

2.依法行政對政府自身提出制度變革的訴求。依法行政包含兩個層面：為政府運行過程中的行政行為限定一定的范圍；為政府運行過程所涉及的各項行政行為制訂一套合理的制度體系。這便要求政府在進行觀念變革的同時，還要將依法行政觀念轉化為一系列支撐依法行政的制度體系。正如鄧小平指出的那樣，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”[1]p333。將思想觀念變革與制度變革有機結合，從而使依法行政不會因領導人或領導人觀念的改變而改變。與此同時，制度建設都有一個從不完備到完備的發展過程。在政治、經濟和社會生活的許多方面處于迅速發展變化的情況下，制定出帶有根本性的、長期適用的制度是困難的。正如西蒙的有限理性理論所指出，“人類選擇機制是有限理性的適應機制，而不是完全理性的最優機制”。適應一定時期政治生態條件的制度不可能是一勞永逸的、永恒不變的適用任何時期。從某種意義上說，依法行政對政府自身提出的制度變革訴求也是一個制度變遷的過程。依法行政要求政府依據改革新階段所提出的新訴求對現行制度進行變革，明確依法執政的制度依據，努力健全政府運行過程的各項制度，保證行政過程的規范性和穩定性。

3.依法行政對政府自身提出改革權力運行機制的訴求。依法行政的直接目的是規范和控制國家權力。依法行政對政府自身改革所提出的核心要求是擺正法律和權力的關系，這意味著用法律規范行政權力的運行過程。僅僅只有靜止的法律制度體系并不能完全保證政府自身在制度的框架內運行，為使政府在行使權力過程中有法可依，與此同時避免政府越權，還應改革政府權力運行機制。我國行政權力運行過程中存在著行政權力異化現象。依法行政要求政府運作應納入一個制度化、規范化的框架之中，也就是權力的制度化，通過法律方式實現權力的合理配置、行使、享有、實現和救濟。改革行政權力運行機制，將行政權力的產生、使用和運作納入法律軌道，防止出現權力的專斷、腐化和濫用。改革權力運行機制也是政府依法行政的基礎前提和條件，其核心是法律支配權力，以法控制權力，一切權力都必須根據明確的、現定的和公布的法律配置和行使。

4.依法行政要求政府管理方式的根本性變革。一方面，依法行政是政府創新管理方式的重要內容和必要手段，另一方面，政府管理方式的變革是依法行政的前提和基礎。沒有管理方式的變革，政府的管理活動仍在舊的職能框架和管理模式下進行，行政機關及其工作人員仍沿用傳統的命令手段，不可能實現依法行政。作為政府管理現代化的必然趨勢，依法行政必然帶來管理關系、思維方式與行為方式的變革，這種變革對政府管理方式也提出了新的要求，即破除過去的非規范、隨意性和人治傾向的管理方式，向管理的法治化、規范化和科學化方向轉變，并要求擴大參與范圍和自我管理的主動性和積極性。

三、實現政府自身改革基本路徑

基于依法行政對政府所提出的各項改革訴求，政府各個方面的改革主要應通過法治理念、制度建設、權力運行機制、管理方式等路徑來實現。

1.確立政府運行法治理念。政府實現自身依法行政的改革訴求，首先應確立對憲法法律的信仰。在此基礎上，增強各級領導者以及全體行政人員運用法律手段處理行政事務的觀念，使其在日常工作中或突發情境下堅持依法行政。其次，改變特權觀念，確立依法行政的服務理念。依法行政體現了權力屬于人民，行政人員應依靠人民的支持，具有公仆意識和切實服務群眾的精神。同時，改變過去那種僅僅依靠管制、強制和處罰手段處理行政事務的理念，轉變為剛柔相濟的治理理念，更多采用服務、激勵與指導的方式來保證政府順利運行。再次，政府改革過程中應遵循“職權法定”理念。即明確政府自身所具有的權限范圍，各級行政機關所行使權力的方法與程序，以及行政人員所擁有的職權需要通過法律制度給予明確。最后，確立依法行政的程序正義理念，這在保證政府實現自身改革過程中具有不可替代作用。公平正義的實現過程應以一種可以被看見的步驟進行。依法行政不僅體現在政府運行的結果符合法律規范，更應保證整個運行過程在法律軌道上進行，并符合公平正義的價值要求。

2.變革政府運行制度建設過程。為有效應對依法行政所提出的制度變革訴求，政府首先應解決制度建設方面的問題：一方面，制度缺失，許多制度沒有建立，尤其是權力運行的程序規范涉及較少；另一方面，制度失效，即已有的制度不能發揮作用。相比而言，后一方面更為關鍵。此外，雖然有大量的行政法規和政府規章來保證現行政府運行，但是我國行政立法中，更多的是一些保證政府管理其他領域的制度法規，而監督政府權力的制度相對較少。其次，依法行政要求提高政府改革過程中制度建設質量，衡量其是否體現大多數人的意愿和利益，是否做到權利和義務的統一，是否有利于維護法制統一和政令暢通。把握制度建設規律性，即制度建設的主觀性和客觀性的統一。制度建設是人的主觀之于客觀的反映：一方面，制度是依據人的主觀認識來制定的；另一方面，制度所調節的社會關系又是客觀的。制度建設中應然性與實然性要統一。應然性要求制度必須符合政府的本質和規律，政府所應追求的價值；實然性要求制度必須符合客觀現實的需要與可能。此外還要保證制度建設中普遍性與特殊性的統一、民主性與集中性的統一等規律。最后，完善政府運行程序的相關制度體系。當前我國政府運行中更多關注制度要素的構建，而忽視制度體系建構過程。依法行政是一個全方位、全局性的系統工程，依法行政所依之法必須符合法制統一原則。政府運行制度體系的構建要保證各項制度之間的有機銜接，以及各地區、各部門制度之間的協調統一和法制的相互平衡，以此來達到制度網絡的全覆蓋。

3.改革政府權力運行機制。依法行政要求政府改革權力運行機制，通過法律手段規范政府的行政權力，限定政府權力范圍，同時善于運用法律手段行使權力。一方面，依法厘定政府權力，進一步推進行政權力清單的有效實施，明確行政機構的職能，各部門、各級領導者的權力范圍。改變過去“三方定案”慣例，以及議事協調機構隨意設置等現象，全面推進職權法定。同時應注意權力配置的目的是保障，權力不是目的，是手段。另一方面，調整政府權力結構，強化對行政權力的制約與監督。目前，我國行政機關缺失必要的權力，授予的權力又缺少必要的制約。二者相互交錯，形成惡性循環。缺少必要的權力便無法進行有效治理，非法手段的采用導致權力授予更為謹慎。依法行政為政府權力結構改革提供了思路。權力畢竟是一種可以強制他人的力量，這不僅意味著將打破國家各機關之間權力分工方面的平衡，而且意味著對其他領域或公民的權益可能帶來損害。這恐怕是對行政機關所應享有的權力沒有完全授予的重要原因。問題的關鍵在于授予權力之后，必須采取相應的措施對權力加以控制，使其在合理的界限內正當行使。因此，與“應該享有的權力就必須授予”這一權力調整原則相對應的是：凡授予的權力必須有限制，包括法律必須明確授予何種權力、權力的邊界、權力運行的條件和程序等。以控制行政權力為出發點，及時用立法來制止或糾正行政越軌行為。

4.創新政府治理方式。依法行政要求政府改革傳統管理方式，增強透明度，即由權力導向型管理方式向規則導向型治理方式轉變。規則導向型的治理方式，其優點是比較穩定、規范、有預期性，而且形式多樣。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態管理和動態管理之間，重在動態管理；在事前管理和事后監督之間，重在事后監督；在管理與服務之間，重在服務。另外，政府在向規則導向型治理方式變革過程中，要注重依法、民主、科學行政的有機結合。依法行政在我國帶有本土性，即“法律的合法化”邏輯，政府改革過程中遵循此邏輯的同時，應尋求新的行政合法化資源與路徑。使政府運行獲得“法律的正當性”，即在行政過程中體現民主性和科學性。“通過理性的合法化模式”和“通過參與的合法化模式”為政府運行過程增加新的合法化資源，保證政府管理方式的變革朝向更加科學合理方向轉變。○

參考文獻：

[1]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

責任編輯/馬永義