關于財政涉農資金優化整合的思考與建議

劉洋

財政涉農資金是指各級政府安排用于農村經濟社會發展的專項資金，主要包括農村公路修建、基本農田建設、農業綜合開發等農村基礎設施建設資金，糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼等涉農補貼資金，種植業、養殖業項目資金，扶貧、救濟、農村五保供養、農村低保等保障資金，“雨露計劃”“陽光工程”等農村勞動力培訓資金及用于農村教育、衛生、文化、科技事業發展的資金等。目前，除了中央財政對“三農”的支出，地方各級政府對“三農”的投入力度也很大。各級政府的涉農支出逐年增長，但資金的使用效果一直不盡如人意。因此，針對我國財政涉農資金管理中存在的問題進行思考，并提出相應的建議，具有現實意義。

一、我國財政涉農資金管理中存在的問題

（一）涉農資金多頭管理，使用效益低下

涉農資金管理方式通常是成立縣涉農資金監管工作領導小組，負責全縣涉農資金監管工作。相關的行政主管部門包括財政部、農業部、水利部、國家林業局、國家發改委、國土資源部、扶貧開發辦公室等多個職能部門。各涉農政府部門的手中均掌握著一定額度的資金分配權力，各部門按照其管理范圍，分別確定扶持項目，甚至同一政府部門內部的不同司局、處室也存在涉農資金相互重疊的現象。這一現狀導致涉農資金使用分散，使用效力和政策效應大打折扣。

（二）涉農資金審批權限大多數集中在中央，資金使用方向與地方的實際需求有脫節現象

涉農資金的審批權限一般集中在中央層面，使用主體主要在縣鄉兩級。由于我國幅員遼闊，許多中央統一制定的支農政策并不能很好地適應每個地方的實際，極易導致“好鋼用不到刀刃上”。同時，部分專項資金要求地方政府配套，加重了地方政府的財政負擔，地方政府一旦拿不出配套資金，便會出現專項資金沉淀，造成資金浪費。此外，為了追求利益和政績，很多地方單位會到上級部門跑項目、爭資金，這中間難免會產生人情項目，“跑部錢進”最終損害的是農民群眾的根本利益。

（三）涉農資金審批緩慢繁雜，監管難度較大

涉農資金種類多、項目雜，資金申請過程中經歷層級多，參與資金分配部門多，審批和下撥時間跨度大，存在信息溝通不暢、審核監管不到位的現象，并由此出現弄虛作假的情況。例如，審計署重點抽查的2013年林業貸款貼息、成品油價格補助、農機具購置補貼、中央基建投資、縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼等6個財政專項資金的可疑項目中，被騙取套取的專項資金達18.59億元，占抽查金額的37.6%。

二、財政涉農資金優化整合的建議

（一）做好健全完善涉農資金整合的頂層設計

涉農資金整合牽涉部門眾多，需要協調處理的矛盾和問題紛繁復雜，僅靠財政部牽頭或是省級、縣級整合，很難取得突破性進展。因此，有必要由國務院牽頭建立中央一級的涉農資金整合的統籌協調機制，突破各部門之間的利益阻隔，在此基礎上，各省、市、縣也應當建立相應的統籌協商機制，清晰界定各涉農部門的整合職責。同時，還應當從中央層面建立健全基礎數據的信息化管理制度，構建支農信息平臺和信息通報制度，既便于各部門自身減少重復性工作，還便于掌握其他部門涉農資金的使用情況，減少乃至杜絕資金用途交叉重復的現象。

（二）適當下放涉農資金項目審批權限，厘清各項涉農資金管理制度

應當從有利于地方政府更好履職的角度出發，將適合地方管理的涉農資金項目審批和資金分配工作下放給地方，為地方政府提供更好的財力保障。同時，要允許地方結合自身實際需求，適當調劑使用涉農資金，以便提高資金使用效益。審批權下放后，必須及時清理現行支農資金使用管理制度，為整合涉農資金提供制度保障。

（三）擴大地方自主權，建立財權與事權相匹配機制

可考慮建立“清單式”事權劃分機制，明確中央及地方各級政府間的涉農事權和支出責任，以清單方式促使涉農事權清楚明了，同時保障各級政府擁有履行支農事權應具備的相應財力，應當對現有農口部門的涉農專項轉移支付進行全面梳理，清理、整合、規范涉農專項轉移支付。對已經到期或不符合公共財政支持方向的專項資金予以清理，交叉重復的要予以整合，用途不規范的要予以規范。

（四）加強涉農資金整合后的監管力度，構建涉農資金績效考評和全方位監督體系

應當注意通過強化上級監管、引入社會監督、鼓勵農民參與等措施做好資金使用的監管，確保基層政府切實管好、用好涉農資金。上級部門下放審批權后，應要求下級部門制定涉農資金使用的相關管理辦法及實施方案，以便了解涉農資金的實際使用情況，避免使用過程中出現低效和腐敗現象。從具體操作層面看，應當做好績效評價和專項核查工作。應當建立起有效的考核機制和考核指標體系，形成有效的獎懲機制。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心財政金融處）