新環保法實施一年：專家打分及格 配套法規需跟上

孫秀艷

“史上最嚴”新環保法，因為增加了按日計罰、環評區域限批、環境行政拘留等強制措施，被喻為“長出了鋼牙利齒”。但一年的實踐表明，只有配以更強健的“咀嚼肌”，這些“鋼牙利齒”才能更有威力。

5月22日，由中國政法大學民商經濟法學院王燦發教授牽頭、6所高校專家參與的新環境保護法實施情況評估報告正式發布。北京大學教授汪勁認為，新環保法實施一年成果豐碩，這一方面得益于法律本身，另一方面也得益于中央在過去一年頒布多個文件的保駕護航，但作為環境領域的基礎性法律，需要單項法律具體規定增強其可操作性，目前保障其更好實施的抓手還不夠。

諸多環境管理措施綜合起效，“守法成本高、執法成本高、違法成本低”的現象有了改變

原環保法偏軟一直為人所詬病。去年元旦起實施的新環保法，因為新增了諸如“按日計罰”“查封扣押”“環評區域限批”“環境行政拘留”和“限產停產”等強制措施，被喻為“長出了鋼牙利齒”。報告認為，這些措施的嚴格執行，是新環保法實施一年來最精彩的亮點。

“按日計罰”是對經行政處罰仍不改正的違法者的一種處罰措施，也是改變“守法成本高、執法成本高、違法成本低”現象的一項重要舉措。在新法生效前，除個別地方根據地方立法規定按日計罰外，全國的環境行政處罰基本上都是實行“一事不再罰款”原則，導致一些違法排污者寧可被一次性罰款也不停止排污。

針對這種狀況，新環保法將“按日計罰”作為一種執法措施予以法律化，明確規定：“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”經抽樣調查，實施按日計罰后，處罰后的改正率在85%以上，有的地方甚至達到95%以上。

據統計，2015年全國范圍內實施按日連續處罰案件共715件，罰款數額達5.69億元（不含山東2～6月份數據），適用按日計罰措施的案件數總體呈上升趨勢。報告認為，這一措施的實施，大大增加了企業的違法成本，對促使違法者盡快停止違法起到良好作用，同時對預防環境違法行為具有重要意義。

報告認為，其他幾種措施，在過去一年中也充分展示了其“鋼牙利爪”的作用。

新環保法第六十三條新增了“行政拘留”的行政處罰措施，將公安機關的環境保護功能從打擊環境犯罪擴大到懲治環境違法行為的領域，由此，環境保護行政機關與公安機關的銜接，從環境犯罪案件擴大到適用環境行政拘留的案件。實施一年中，全國范圍內實施移送行政拘留共2079起，移送涉嫌環境污染犯罪案件共1685件。這一措施的實施遏阻了嚴重環境違法，提升了環境執法權威。

企業守法情況趨好，但超標排放現象依然大量存在，弄虛作假在一些地方甚至還相當嚴重

立法內容的關鍵在科學，法律實施的根本在守法。報告分析認為，自去年元旦以來，在法律實施力度不斷增強的高壓態勢下，企業自律意識和守法意識增強，法律義務履行整體趨好，但仍有部分企業有令不止，嚴重違法仍難根絕。

評估小組選取了10城市100家國家重點監控、省級重點監控、市級重點監控三級排污企業為樣本。調查發現，隨著新環保法的頒布實施，無論大企業、工業園區還是中小企業，都能夠通過各種渠道來學習、宣傳和貫徹新環保法，絕大多數企業的環保意識增強了，環境守法情況趨好。相比較而言，國控企業無論是在遵守新環保法還是在守法意識上表現都是最好的，其次是省控企業。

報告認為，在主要污染物排放方面，新法實施對企業主要污染物排放量減排起到積極推動作用。無論是國控企業、省控企業還是市控企業，都在為主要污染物的減排和環境質量采取積極的行動并取得了較好的效果，主要污染物排放有明顯下降。相比之下，國控企業減排效果比其他企業要好得多。

盡管絕大多數企業遵守環保法所規定的各項義務的意識、行動都有提升，但環境違法還時有發生。雖然“未批先建”情況越來越少，超標排放現象也有較大幅度的下降，但是超標排放現象依然大量存在，偷排、排放數據弄虛作假現象在一些地方甚至還相當嚴重。

配套法規、能力建設還需加把勁，謹防經濟下行壓力導致新環保法的“鋼牙利齒”變松變軟

報告認為，新環保法也面臨著嚴峻的挑戰和問題。比如，在許多地區，環境保護與GDP增長的矛盾仍然很突出，“保護優先”和“預防為主”還沒能成為各地處理經濟發展與環境保護關系的指導原則，政府對環境質量負責，還沒有具體的追責程序規范，經濟下行的壓力可能會導致監管放松，使新環保法的“鋼牙利齒”變松變軟。

一些配套規定跟不上，也影響實施效果。比如排污許可證制度和環境監測法規，遲遲不能出臺，嚴重影響了排污總量和排污許可制度的實施以及環境監測制度的完善。另外，目前環境執法機構的執法力量嚴重不足、執法能力不強，影響了環保制度和措施的執行和遵守，也使新法實施效果大打折扣。

即使是被看作最有殺傷力的手段“按日計罰”，中國人民大學環境學院院長馬中也認為5億多元的罰款對全國來說還是太少，與非法排污者的收益仍然不對等。這需要在執行過程中進一步改進。環境公益訴訟全年案件數僅為53件，也讓一些專家對環保法針對環境訴訟主體的“苛刻”頗有微詞。報告也認為，公眾參與環境保護的途徑和方式不足，環境公益訴訟對象和范圍限制仍顯過嚴。

對新環保法實施一年存在的問題，報告給出了改善實施效果的一些建議，比如配套立法需抓緊制定和出臺，環境執法機構能力建設和不同部門執法合作機制亟須改善，環保督政問責規范需更健全，地方黨政領導環保責任要落實等。

“新環保法實施一年是合格的，在一年內想把我們制定法律實施目的都達到，這是不可能的。”正如全國政協社會和法制委員會副主任呂忠梅所言，新環保法的“鋼牙利齒”有了，還要有“咀嚼肌”配合，才會有更大的殺傷力。這需要時間，也需要各界的努力。