“治理”理論與經典馬克思主義的國家觀

摘 要：從黨的十八提出“國家治理”以來，有關“治理”問題的研究逐漸增多，并形成了熱點話題。興起于當代西方的“治理”理論雖有其特定的社會現實背景，但其所倡導的多元主體共同參與國家及社會治理的主旨要義卻值得我們深思和借鑒。治理主體的多元化并不否認黨的執政地位和政府的主導作用，也不等同于“多元政治”。從理論上講，治理理論的要義符合經典馬克思主義國家發展觀的精神實質。

關 鍵 詞：“治理”理論；經典馬克思主義；國家觀

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）02-0021-08

收稿日期：2015-11-18

作者簡介：董金柱（1975—），男，復旦大學馬克思主義學院思想政治教育專業2014級博士研究生，河南牧業經濟學院思想政治理論課教學部講師，研究方向為政治學、馬克思主義理論及思想政治理論。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》[1]（以下簡稱《決定》）中明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。黨的十八屆四中全會審議和通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》[2]中又指出：“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”，為推進國家治理現代化建設指明了方向。基于此，學界圍繞“國家治理現代化”問題展開了爭論。

爭論的熱點話題之一，即黨提出的“國家治理”與西方的“治理”理論之間的關系。有學者認為，自黨提出“國家治理”理論以來，一些學者便以此去盲目地比附于當代西方政治學界提出的“治理”理論，混淆了二者之間的區別。如清華大學的胡鞍鋼教授在《國家治理現代化不是西方化》[3]一文中提到：“自黨的十八屆三中全會首次提出‘國家治理體系和治理能力現代化’以來，學術界和實務界針對這一命題各抒己見，雖精彩紛呈，卻莫衷一是。甚至有學者認為，國家治理的概念來自西方，那么中國國家治理現代化就等同于西方化，還津津樂道于用西方治理理論或話語來進行解讀，不自覺地被‘捕獲’，成為西方學術的‘俘虜’‘傳聲筒’‘留聲機’。”胡鞍鋼教授隨即強調，“現代化決不等于西方化；同樣，國家治理現代化也不等于西方化”，并對中國特色的“國家治理”與西方的“治理”作了五個向度的詳細甄別。但對于此問題，也有學者提出：“黨的十八屆三中全會以來，‘推進國家治理體系和治理能力現代化’漸成社會科學界研究的熱點，但境外與國內部分學者將政治學和公共管理中的‘治理’概念不加辨析地引入到研究中，提出治理主體多元化是國家治理體系建設與治理能力提升的基本路徑，借機否定執政黨的執政地位。這種觀念并沒有基于中國治理情境，厘清現行國家治理主體的結構與功能實現機制，實質是通過‘借力打力’推進西式民主，從根本上忽視了執政黨在現行國家治理體系中的核心地位，忽視了執政黨在未來國家治理體系中的核心地位，將給國家的治理體系和治理能力建設帶來嚴重后果。”[4]這種觀點表明，在中國當下的語境中來談論西方的“治理”理論是試圖要“借機否定執政黨的執政地位”“是通過‘借力打力’推進西式民主”。這將導致西方的“治理”理論成為不可觸碰的禁區。 在此，筆者認為，要正確看待這一問題，首先有必要對西方的“治理”理論做一番梳理并對其要義進行辨別。

一、“治理”理論

（一）“治理”理論及其要義

一般認為，“國內最早把治理理論引入政治學的是俞可平”，[5]俞可平對西方“治理”理論的解讀也比較具有代表性。根據俞可平的介紹，治理理論是20世紀80年代末90年代初逐漸從西方興起和發展起來的，“治理”一詞首先由世界銀行等國際組織使用，然后被西方的政治學家和經濟學家所關注并賦予全新的含義，而后被廣泛接受和傳播。

對于“治理”的內涵，俞可平認為：“在不少學者眼中，區分治理與統治兩個概念甚至是正確理解治理的前提條件”。[6]而對于“治理”與“統治”的區別，俞可平認為：[7]首先，二者“最基本的、甚至可以說是本質性的”區別是權威的來源不同——“統治”的權威來源必定是政府，而“治理”的權威來源則未必是政府，它可能是政府，也可能是其他非政府的組織機構；其次，管理過程中權力運行的向度不同——“政府統治的權力運行方向總是自上而下的……對社會公共事務實行單一向度的管理”，而“治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理……它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的”。“治理”與“統治”的上述區別都根源于二者的主體不同：統治的主體只是政府，而治理的主體是政府和其他的一些非政府的組織機構乃至個人。因此，全球治理委員會對“治理”所做的具有“代表性和權威性”的定義是：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[8]

關于治理理論的緣起，俞可平認為，[9]一是因為學者們“在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”，試圖以治理來“彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足”，因為“治理”嘗試把國家和市場聯合起來發揮協同作用；二是人們的民主意識不斷增強，社會要求分享政府的管理權力或接管一些過去一直由政府代管的社會公共管理職能；三是全球化的進程中，對一些國際事務的處理，不是哪一個國家的政府用“統治”手段所能解決的，需要國際間的協同“治理”才能解決。由此可見，治理理論的興起是社會發展的需要和必然趨勢。

綜上所述，筆者認為，“治理”的最核心要義是：社會要分享政府的公共權力，要參與到國家和社會公共事務的管理或治理中，從而結束政府一元主體壟斷公共權力進行“統治”或“管理”的時代。

（二）正確區分“治理主體的多元化”與“多元政治”

如前所述，“治理”的要義是各種社會公、私組織及團體甚至個人等都積極行動起來，與政府一起，通過協商達成共識，從而共同致力于公共事務的解決。由此可見，“治理”理論的確要求“治理主體多元化”。但筆者認為，提出“治理主體多元化”并沒有“從根本上忽視執政黨在現行國家治理體系中的核心地位，忽視執政黨在未來國家治理體系中的核心地位”和“借機否定執政黨的執政地位”，應正確地看待“治理主體多元化”并正確區分“治理主體多元化”和“多元政治”。

對于“治理主體多元化”問題的理解。正如俞可平所分析的，“治理”理論的由來就內部原因來看，一是因為學者們“在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效”，試圖以治理來“彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足”，因為“治理”嘗試把國家和市場聯合起來發揮協同作用；二是人們的民主意識不斷增強，社會要求分享政府的管理權力或接管一些過去一直由政府代管的社會公共管理職能。上述原因恰恰與我國當前的實際情況相符，這可能也是當前國內學者們熱議和引薦“治理”理論的緣由之所在。由此可見，我國學者們熱議的“治理”理論并非是“沒有基于中國治理情境”的。另外，“治理”理論雖然提出“治理主體多元化”，但并不意味著要忽視執政黨在國家治理體系中的核心地位。這是因為：首先，治理主體的多元化，并不意味著多元的主體都享有均等的治理權力或權威，其只是強調要改變之前政府單一主體的模式而要求有更多的社會主體參與到“治理”中來，以彌補政府一元主體“管理”或“統治”的不足；其次，對早期“治理”理論進行修正的“元治理”理論更是明確地強調了政府在“治理”中的主導性作用——“‘元治理’與‘治理’理論相比，最大的區別是在堅持治理理論基本理念的同時，強調國家（政府）在社會治理中的重要作用”。[10]這是因為，“‘元治理’理論認為，與市場失靈和政府失靈一樣，治理也同樣會失敗”，所以，“國家（政府）要承擔起‘元治理’的角色，因為其是保證社會機制完整的責任承擔者”。“‘元治理’的本質是在政府的良好安排和指導下，形成良好的社會管理機制。”[11]由此可見，“治理”理論尋求治理主體的多元化并不是要弱化政府或執政黨的地位，而只是希望通過引進更多的參與主體以獲取來自社會各方的力量，并在政府的主導下更好地治理國家和社會，最終達成“善治”的目的。在這一過程中，政府或執政黨的地位只會因治理能力的增強和威望的提升而愈加鞏固。

“治理主體多元化”不是“多元政治”。“多元政治”是指在西方的兩黨制或多黨制條件下，具有不同政治理念的各政黨之間相互角逐、競爭和輪替上臺執政的一種政治制度。這種政治中的“元”主要表現為擁有不同政治理念和政治綱領的各個政黨，各“元”或政黨之間的關系往往是敵對的、不相容的。因此，每一個“元”（政黨）執掌政權的時候，其他的“元”（政黨）往往采取與之對立、不合作或拆臺、挖墻角的做法。而“治理主體多元化”則是指在政府或政黨主導下，為了彌補政府單一主體治理的不足或缺陷而引進社會各方力量，讓社會中的各種主體參與到國家社會治理中來，并發揮其作用，協助政府（政黨）更好地進行治理，以求實現“善治”的目的。在這一過程中，各主體之間是一種相互配合、協作的關系。此外，二者還有一個明顯的區別，即多主體的“治理”關注的是在一個穩定的政權下治理的實施過程，它希望通過治理的順利實施、“善治”的達成來實現國家和社會的穩定、政權得以保持和延續的目的；而“多元政治”關注的焦點往往是政權的輪替、更換問題，即在多元的競爭中，各主體如何能夠有效地擊敗對手從而掌控政權，這種多元主體之間的爭奪往往使得政權呈現出一種非延續性。由此可見，學習、借鑒西方的“治理”理論并推行多元主體共同參與的“國家治理”在當下是可行的，但需把“治理主體多元化”與“多元政治”嚴格區別開來，二者決不能混為一談，同時我們也要堅決抵制西方“多元政治”的理論。

不可否認，“治理”理論是一個來自西方的理論，有其產生的特殊的政治社會環境，因此我們不能完全地照抄照搬。但“治理”理論中試圖尋求社會多方面主體共同參與國家社會治理的主旨要義是值得我們學習和借鑒的，并且，這一要義從理論上來講也符合經典馬克思主義國家發展觀的精神實質。

二、經典馬克思主義的國家觀

本文中所述的經典馬克思主義是指最源頭的馬克思和恩格斯兩人所闡述的馬克思主義。筆者認為，經典馬克思主義的國家觀主要表現為以下三個方面：

首先，關于國家的緣起和性質。恩格斯說：“國家是社會在一定發展階段上的產物；國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家。”[12]即國家是階級斗爭不可調和的產物。隨后，恩格斯又說：“由于國家是從控制階級對立的需要中產生的，由于它同時又是在這些階級的沖突中產生的，所以，它照例是最強大的、在經濟上占統治地位的階級的國家，這個階級借助于國家而在政治上也成為占統治地位的階級，因而獲得了鎮壓和剝削被壓迫階級的新手段。”[13]這是對國家本質的揭示，即國家是階級壓迫和階級統治的工具，是統治階級借以“鎮壓和剝削被壓迫階級的新手段”。馬克思也說：“國家機器與議會制只是統治階級進行統治的有組織的總機構”。[14]

其次，關于國家的命運。恩格斯說：“國家并不是從來就有的。曾經有過不需要國家、而且根本不知國家和國家權力為何物的社會。在經濟發展到一定階段而必然使社會分裂為階級時，國家就由于這種分裂而成為必要了。”[15]由于國家是階級矛盾不可調和的產物，是階級社會的伴生物，所以，它也必然隨著階級和階級社會的消亡而消亡——“階級不可避免地要消失，正如它們從前不可避免地產生一樣。隨著階級的消失，國家也不可避免地要消失。在生產者自由平等的聯合體的基礎上按新方式來組織生產的社會，將把全部國家機器放到它應該去的地方，即放到古物陳列館去，同紡車和青銅斧陳列在一起。”[16]恩格斯在這里深刻地闡釋了國家興起和消亡的歷史命運及其根源。

再次，關于社會主義國家的歷史地位和發展趨勢。在馬克思和恩格斯的著作中，沒有明確的關于社會主義這么一個階段的論述，但是有一個大致可以與之相對應的階段的描述，即馬克思在《哥達綱領批判》中所說的“是剛剛從資本主義社會中產生出來的，因此它在各方面，在經濟、道德和精神方面都還帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡”的“這樣的共產主義社會”。[17]而這樣的現實社會，在馬克思所處的時代只有過一個短暫的嘗試，即是巴黎公社。

馬克思在《法蘭西內戰》中比較了巴黎公社的革命斗爭和之前的革命斗爭：“歷次的反動和革命所起的作用都只是把這一組織起來的權力——組織起來奴役勞動的暴力——從這一手中轉到另一手中，從統治階級的這一集團轉到另一集團……這次革命是人民為著自己的利益而重新掌握自己的社會生活的行動。它不是為了把國家政權從統治階級這一集團轉給另一集團而進行的革命，它是為了粉碎這個階級統治的兇惡機器本身而進行的革命。”[18]馬克思評析說：“公社——這是社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力；這是人民群眾把國家政權重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量；這是人民群眾獲得社會解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的假托的社會力量（即被人民群眾的壓迫者所篡奪的力量）（原為人民群眾自己的力量，但被組織起來反對和打擊他們）。”[19]但是，公社還只是“社會解放的政治形式”，“只是有組織的行動手段”。[20]然而，“無產階級不能像統治階級及其互相傾軋的各黨各派在歷次勝利的時刻所做的那樣，簡單地掌握現存的國家機體并運用這個現成的工具來達到自己的目的。掌握政權的第一個條件是改造傳統的國家工作機器，把它作為階級統治的工具加以摧毀。”[21]即公社是無產階級推翻資產階級舊政權后，向實現全人類徹底解放的共產主義高級社會過渡的橋梁或中介。在這一過程中，新政權雖“還帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡”，但它已根本不同于以往的一切舊政權，因為它要“粉碎這個階級統治的兇惡機器本身（即國家——引者注）”；新政權“是社會把國家政權重新收回……人民群眾把國家政權重新收回”，它要改造傳統的國家機器，把“舊政權的純屬壓迫性質的機關予以鏟除，而舊政權的合理職能從僭越或凌駕于社會之上的當局那里奪取過來，歸還給社會的負責任的勤務員”。[22]

通過馬克思對巴黎公社運動中新政權建設思想的闡述可見，巴黎公社所代表的社會主義國家的歷史地位和作用，即：社會主義國家是連接人類歷史上最后一類剝削型的國家——資產階級國家和共產主義社會之間的橋梁。所以，社會主義革命“不是為了把國家政權從統治階級這一集團轉給另一集團而進行的革命，它是為了粉碎這個階級統治的兇惡機器本身而進行的革命”，[23]這里的“階級統治的兇惡機器”即是國家。因而，社會主義國家在人類的國家發展史上是國家走向消亡的一個過渡。它在消滅了資本主義國家之后，雖然“還帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡”，[24]即國家政權或公共權力的政治性質（政治國家）依然還存在，但已處于不斷的衰減之中，其權力必將不斷地移交給社會，社會也將逐漸承擔起越來越多的公共管理職能。這是一個政治國家不斷萎縮直至最終消亡，而社會則不斷成長壯大并分擔乃至取代國家職能的階段。它的最終趨勢是：社會完全接替國家行使的公共管理職權后，政治（國家）就徹底消亡了。正如馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》里所說的那樣，“當階級差別在發展進程中已經消失而全部生產集中在聯合起來的個人的手里的時候，公共權力就失去政治性質”，[25]即政治（國家）就消亡了。

三、“治理”理論的要義符合經典馬克思

主義國家發展觀的精神實質

當前，我國正處于社會主義初級階段，即馬克思所認為的消滅了資本主義的階級國家而走向階級和國家都將逐漸消亡的、通往共產主義的過渡征途之中，也即馬克思在《哥達綱領批判》中所講的“是剛剛從資本主義社會中產生出來的，因此它在各方面，在經濟、道德和精神方面都還帶著它脫胎出來的那個舊社會的痕跡”的“這樣的共產主義社會”。[26]

按照馬克思的構想，在這一階段，要逐步實現“社會把國家政權重新收回”。而如何把國家的政權收回社會，則是要把“舊政權的純屬壓迫性質的機關予以鏟除，而舊政權的合理職能則從僭越或凌駕于社會之上的當局那里奪取過來，歸還給社會的負責任的勤務員”。即：首先要消除國家的階級壓迫性，逐步消除國家的政治統治屬性，然后把之前由國家所掌管行使的、任何社會正常運轉都必需的公共管理職能逐步地轉交或歸還給社會。

社會主義新中國已經消除了國家的階級壓迫性質，即馬克思所講的“舊政權的純屬壓迫性質的機關”已經被“鏟除”，而現在需要做的則是逐漸地把“僭越或凌駕于社會之上”的“舊政權的合理職能”逐步地“歸還給社會”。這種“歸還”的過程，其實質就是政府要與社會分享管理或治理國家及社會的權力。政府要逐步地讓渡權力給社會，讓社會各方更多地參與到國家的治理中來，實行多元主體共同參與的治理，讓社會擁有越來越多的自治能力和權力。這也正是當今理論界所倡導的“治理”理論的要義所在。由此可以預見，隨著參與國家治理的社會主體不斷增多及其能力的不斷提高，社會自治能力將不斷增強，國家的政治職能也將日益被社會所取代，從而國家的政治屬性必將日漸趨于萎縮而走向消亡。最終如恩格斯所言：[27]“那時，國家政權對社會關系的干預在各個領域中將先后成為多余的事情而自行停止下來”，國家也就將“自行消亡”了。綜上所述，筆者認為，“治理”理論的要義與經典馬克思主義國家發展觀的精神實質是一致的。從這點上看，當代西方的“治理”理論雖然其產生的淵源不是馬克思主義，但它卻在一定程度上反映了經典馬克思主義在一百多年前對未來國家與社會發展總趨勢的一種描繪，它提出的多元主體共同參與國家治理的要義是符合經典馬克思主義的國家發展觀的。

一個多世紀前的經典馬克思主義國家觀，從人類歷史發展的宏觀角度，在理論上預見了未來國家和社會發展的總趨勢。雖然今天世界上還存在著眾多的資本主義國家，它們并沒有被社會主義國家所取代和滅亡，但在與社會主義國家的砥礪共生中，其生存形態已發生了很多變化，它們已并非是馬克思和恩格斯所生活的那個時代的資本主義國家了，它們采借了許多社會主義的有益做法，它們的一些相關理論也因而發生著重大的變化。其“治理”理論也可視作如此。可以說，“治理”的精神在一定程度上借鑒或承襲了經典馬克思主義的國家觀，它們有著相通之處。此外，由于“治理”理論主要是基于當今的現實而生，具有一定的現實可操作性，因而不應該因“治理”理論是產生于當代西方的理論學說就對其抱有一種天然的敵意和偏見而對其包含的合理成份視而不見，我們應該秉承“洋為中用”的訓誡，用審慎的眼光去正確對待這一理論。盡管我們黨提出的“國家治理”與西方的“治理”理論有著重大的區別和不同，但它不應該妨礙我們與西方國家在“治理”的理論和實踐上進行一定程度的相互交流與借鑒。

改革開放以來，我國的經濟運行體制由計劃經濟逐步轉向市場經濟，從國家政治權力運作的宏觀角度來看，即減少了政治權力對經濟的干預，使經濟領域獲得了更大的獨立空間和自主權，打破了計劃經濟體制下政治權力支配經濟運行、經濟成為政治的附屬物、政企不分的局面，進而使得經濟領域和政治領域相區分，使其各自按其不同的內在規律運行。經濟領域從政治領域中分離出來，也邁出了政府向社會讓渡權力的最重要一步。

黨的十八屆三中全會通過的《決定》中指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用……著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題……大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”。因此，政府必須“簡政放權”——“深化行政審批制度改革，最大限度地減少中央政府對微觀事務的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”，即政治權力對經濟社會的干預減少、減弱。[28]這些精神都是對具體實施“治理”的要求。

《決定》也在社會建設方面作出了一系列政府向社會讓權、增強社會獨立自主性的改革決策。如，在教育改革方面，“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測”；[29]在社會保障制度改革方面，“加強社會保險基金投資管理和監督，推進基金市場化、多元化投資運營。制定實施免稅、延期征稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系”；[30]在醫療衛生體制改革方面，“鼓勵社會辦醫，優先支持舉辦非營利性醫療機構。社會資金可直接投向資源稀缺及滿足多元需求服務領域，多種形式參與公立醫院改制重組。允許醫師多點執業，允許民辦醫療機構納入醫保定點范圍”，[31]等等。特別是在“創新社會治理體制”方面，《決定》中明確指出：“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。[32]非政府組織在“治理”的理論與實踐中有著極其重要的地位，對此，《決定》指出：要“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發展志愿服務組織。限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”。[33]以上這些改革部署，正是在努力地實現還政于民、把管理社會的公共權力逐步交還給社會的目的。

【參考文獻】

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（責任編輯：劉 丹）