論區域法律治理中的地方自主權

摘要：區域合作中的地方自主權涉及中央和地方的事權分工，是我國區域法律治理中不容忽視的重大憲法問題。從區域治理的歷史變遷和區域合作協議的文本考察來看，地方政府擁有的自主權呈現出不斷擴張的趨勢。地方政府自由行使區域合作中的自主權是法律的常態，而中央政府對區域合作行使批準權則是法律的例外。而這種地方自主權主要來自于憲法的規定和中央的授權。只有影響中央和地方的政治平衡的區域合作協議才需得到中央的批準，包括可能涉及中央最終決定權的區域合作協議，可能影響中央控制力的區域合作協議，以及可能影響協議非成員方利益的區域合作協議。基于合作單一制理論，中央對區域合作的充分參與是地方自主權的法律支撐。

關鍵詞：地方自主權;區域法律治理;區域合作協議;功能性中央權威標準;政治平衡

中圖分類號：DF2

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.05

隨著全球化與大數據時代的到來，特別是國際自由貿易的興盛，以領土為界限的中央與地方之間的傳統支應關系不復存在，地方政府不可避免地直接面臨著全球性競爭，抱團取暖式區域合作和區域經濟一體化也成為地方政府必然的選擇。而在我國單一制背景下，一個不能回避的問題是區域法律治理中的中央與地方的關系，主要表現為省級政府在區域合作事務中的地方自主權。

以三峽電站的稅收為例，由于1994年以來的分稅制改革并沒有涉及地方之間橫向分配機制問題，中央政府決定按照《長江三峽工程建設移民條例》確定的三峽淹沒土地比例來分配留給地方的稅收

《長江三峽工程建設移民條例》（2001年國務院299號令）第46條規定：“三峽電站投產后繳納的稅收依法留給地方的部分，分配給湖北省和重慶市人民政府，用于支持三峽庫區建設和生態環境保護，并規定具體的辦法由財政部會同有關部門制定，報國務院批準后實施。”，但湖北省認為三峽電站稅收與稅源嚴重背離，要求國家調整三峽電站稅收分配政策;而重慶市則認為兩地應當分享稅收收益權，并進行合理的分配[1]。在三峽電站的水資源費問題上，中央政府決定還是按照三峽淹沒土地比例來分配留給湖北和重慶的水資源費

按照《關于三峽電站水資源費征收使用管理有關問題的通知》的規定，三峽電站水資源費收入的10%上繳中央國庫，其余90%按比例（湖北省16.67%、重慶市83.33%）在湖北省和重慶市之間進行分配。，但湖北卻認為分配比例不能以中央的行政決定為依據，而應當根據《水法》及《取水許可和水資源費征收管理條例》等規定，除中央部分外，全部留在湖北[2]。不難看出，這種由中央政府單方來決定地方政府間橫向利益配置的模式在合法性和合理性方面都遭到了質疑和挑戰。那么，湖北省和重慶市這兩個省級政府在現行法律框架下是否擁有足夠的自主權，能否自行通過締結區域合作協議的形式來協商分配地方稅收和水資源費等橫向利益？此類區域合作協議到底是否需要得到中央政府的批準呢？

事實上，我國區域法律治理的實踐并不是市場的自發秩序，而是國家通過公權力強力推進的結果，具體表現為國家與社會的關系以及公權力相互間的關系[3]。因此，我國的公法學有必要關注區域法律治理機制的合憲（法）性，尤其是中央和地方的事權劃分

參見《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》第3條第1款：“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。”，具體表現為地方自主權和中央領導權

主要依據是《憲法》第3條第3款“民主集中條款”規定的“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”及《憲法》第89條第4款“國務院領導條款”規定的“統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。相關條款還包括《憲法》第89條第6款規定的“領導和管理經濟工作和城鄉建設”，《憲法》第89條第7款規定的“領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”以及《憲法》第89條第8款規定的“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”。的法律邊界。該問題的解決將有助于界定我國省級政府在區域法律治理中處理跨區域事務的自主權范圍，也有助于為國務院在中央和省級政府權限劃分中如何為保障地方自主權提供理論支撐，從而最終促進我國區域合作的順利開展以及區域經濟一體化的有序實現。

一、中央監管下的地方自主權——基于實踐的考察

（一）歷史階段的劃分

我國區域法律治理的歷史變遷，大致可以分為三個階段：

第一，中央指令、地方服從階段（1949-1993年）。這個階段大致從建國之初到1993年《憲法修正案》確立市場經濟為止，其主要時代特征是弱規范性下的強制性區域政策變遷。這

一階段中央通過合并、兼并及聯盟等改變現有行政區劃的方式，以單一、全功能、有力的、普及性的整體大政府取代區域內所有或大部分小政府[4]，從而實現向地方實施區域政策的目的。無論是建國初期的大區行政體制改革（1949—1954年）[5]，還是向西平衡發展階段（1949-1978年），抑或是向東傾斜的非均衡發展階段（1979-1990年）[6]無不體現了上述特征。這與我國當時實施的計劃經濟體制是完全契合的，即強調跨區域事務應當由中央政府統一安排，按計劃行事，省級政府基本上沒有裁量余地，強調中央的領導權，對于地方的自主權和主觀能動力有所忽略。

但由于轄區本位主義帶來的改變行政區劃的不易性，法律依據的不足導致促進機制的缺乏性，這一階段的區域治理總體而言成效并不顯著。上海經濟區就是其中的一個例證，中央政府通過成立國務院上海經濟區規劃辦公室的方式來解決“長三角”地區條塊矛盾，試圖創造出一條依靠中心城市發展經濟的路子，從而推進長三角的區域一體化，結果“經濟區理想遭遇行政利益”[7]。

第二，中央規劃、地方執行階段（1993-2014年）。這一階段以1993年《憲法修正案》確定市場經濟為開端，以1994年開始的分稅制改革為標志，以2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的出臺為高峰。這一階段的主要時代特征是弱規范性下的區域政策變遷，即在強調中央領導權的前提下，通過分稅制改革賦予地方自主權而產生自發力量，這種地方主觀能動力制度設計實際推動了中央規劃的區域政策在地方的執行，最終滿足區域內公民的多元與多樣化的需求。在這一階段，區域法律治理主要解決的是由都市化和城鎮化帶來的區域經濟一體化的功能整合問題，即通過分稅制授予地方一定的自主權來進一步提升地方政府的行為能力，實現地方政府間的合作共贏。這與公共選擇理論主張的最能響應公民需求的多中心或多核心的政治體系是一致的[4]。

在這一階段，我國的區域法律治理取得長足進展。初步發展了具有中國特色的區域合作協議、區域性組織、區域協作立法、區域行政規劃和區域行政指導等五種區域法律治理機制[3]，形成了南部“珠三角”，東部“長三角”，北部“東三省”，西部“新疆烏昌”、“長株潭城市圈”、“武漢城市圈”、“成渝城市圈”和河南“中原經濟”區以及“長江經濟帶”等諸多經濟圈。但由于地方自主權的缺乏帶來地方政府能力的有限性，弱規范性導致的區域合作法律依據和合作協議法律效力的缺失性，區域法律治理遭遇了“表面熱鬧，內在迷失”的窘迫境界。以長三角為例，除了旅游、產權交易等少數領域已取得進展外，絕大多數領域仍處于舉步維艱的困境[8]。

第三，地方自主、中央監管階段（2015年開始）。這一階段屬于未來的理想階段，以2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的出臺為起點。隨著世界銀行提出“治理危機”的概念，各國政府開始運用“治理”新理念來推進機構改革，政府職能移轉出現三個典型特征：向上移轉，出現了國際組織;向下移轉，出現了地域、地方與社區;向外移轉，則出現了NGO、公司化與民營化[9]。中國的情況也是如此，在這種全球化、區域化和社會化的趨勢之下中央政府賦予地方政府更多的自主權，地方政府將成為區域法律治理的主力軍，而中央政府則處于法律監管的地位。這使得地方政府之間有能力按照新區域主義理論的要求“在區域內地方政府、社區組織、企業組織及非營利組織間建構分工合作關系，形成地方法律治理等策略性的伙伴關系” [4]。

區域法律治理的歷史變遷表明，中央政府授予地方政府的區域合作自主權將越來越大。這不僅是全球化和區域一體化的客觀要求，而且也是中央政府的重大區域戰略之舉，與世界各國的地方分權趨勢也是完全吻合的。

（二）區域合作協議的文本考察

區域合作協議機制最早起源于行政區域邊界糾紛的處理，20世紀90年代開始運用于中央與地方共建高等院校，21世紀初廣泛運用于“長三角”區域經濟一體化進程中的政府間合作，后被“珠三角”、“京津冀”及“東三省”等區域紛紛效仿。事實上，區域合作協議機制已成為我國區域合作實踐中運用最為廣泛的一種區域法律治理機制[3]。通過對現有的125個區域合作協議的文本分析[10]，以中央政府的作用為標準，我們作如下分類：

第一類，經過中央政府或上級政府批準的區域合作協議。這類區域合作協議通常以附款的形式主動尋求中央政府的批準，共有6個，占總數的4.8%。其中包括經過中央政府及其部門批準的區域合作協議，如《泛珠三角區域外經貿合作備忘錄》在締結之前取得了國務院港澳事務辦公室的批準;《泛珠三角九省（區）海關積極參與和推動區域合作的十項措施》獲得了海關總署的批準

參見《泛珠三角九省（區）海關積極參與參與和推動區域合作的十項措施》導言，“為使海關更好地參與、支持和推動泛珠三角區域合作，確保貨暢其流，守法便利，經泛珠三角九省（區）海關共同研究并報海關總署批準”。。還包括經過上級政府批準的區域合作協議《滬蘇浙共同推進長三角創新體系建設協議》在締結之前主動尋求兩省一市政府的批準

參見《滬蘇浙共同推進長三角創新體系建設協議》第9條第2款規定：“本協議先由兩省一市科技行政管理部門草簽，報兩省一市政府批準后正式簽約。”;《粵港科技合作協議》的生效條件則是經由上級主管部門批準

參見《粵港科技合作協議》第7條第2款規定：“本《科技合作協議》于二OO四年五月十二日在澳門特別行政區簽署，共兩份，分別報上級主管部門審批。批準后即生效。”。

第二類，經過中央政府或上級政府備案的區域合作協議。這類區域合作協議在實踐中并不多見，只有1個，僅占總數的0.8%。如《泛珠三角經濟圈九省區暨重慶市道路運輸一體化合作發展2003議定書》以附件的形式主動尋求交通部的監督，而監督形式為備案

參見《泛珠三角經濟圈九省區暨重慶市道路運輸一體化合作發展2003議定書》第8條規定：“本協定書一式十一份，十方各執一份，報交通部一份，各方簽字后生效。”。在實踐中，區域合作協議的批準和備案的法律界限是模糊不清的，缺乏明確的法律標準和適用規則，大都屬于地方政府的自主性選擇。

第三類，經過中央政府或上級政府參與的區域合作協議。這類區域合作協議在前言、附款或新聞報道中體現中央政府或上級政府參與，共有11個，占總數的 8.8%。參與的形式主要包括：其一，中央政府及其部門作為區域合作協議締約主體的參與。如中央政府與香港締結了《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》

據“新華網”2012年6月25日報道，中華人民共和國商務部安民副部長代表中央政府，與香港特別行政區財政司梁錦松司長，共同簽署了《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》文本以及有關磋商紀要。（參見http：//news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-06/30/content_944590.htm， 2015-2-12.），教育部與上海市政府締結了《關于繼續重點共建復旦大學、上海交通大學、同濟大學的決定》

參見《關于繼續重點共建復旦大學、上海交通大學、同濟大學的決定》導言部分，“教育部和上海市人民政府（以下簡稱上海市）經協商，決定在1999年雙方簽訂重點共建復旦大學、上海交通大學和2002年簽訂重點共建同濟大學的協議基礎上，繼續重點共建復旦大學、上海交通大學、同濟大學”。。其二，中央政府或上級政府對區域合作協議締結過程的參與。如科技部和八省區主管科技的省領導對《泛珠三角區域科技創新合作框架協議》的指導和支持

參見《泛珠三角區域科技創新合作框架協議》導言部分，“在科技部的指導和支持下，經過充分討論，達成如下框架協議”。該協議的附款部分，“各省區科技部門應主動向主管省領導匯報，建議由廣東省政府邀請八省區主管科技的省領導，于11月底共同簽訂本協議”。，水利部珠江水利委員會牽頭組織簽訂了《泛珠三角區域水利發展協作倡議書》

參見《泛珠三角區域水利發展協作倡議書》導言部分，“由廣東省水利廳倡議，水利部珠江水利委員會牽頭組織，……得到水利部、廣東省委、省政府的高度重視和支持”。。其三，中央政策對區域合作協議的指導性參與。如國家工商總局的工作部署對《泛珠三角區域工商行政管理機關推進社會主義新農村建設合作協議》的指導

參見《泛珠三角區域工商行政管理機關推進社會主義新農村建設合作協議》導言部分，“圍繞國家工商總局提出的‘發揮工商行政管理職能，推進社會主義新農村建議’”。。國家領導人的重要指示和理論對《泛珠三角區域合作發展規劃綱要（2006-2020年）》的指導

參見《泛珠三角區域合作發展規劃綱要（2006-2020年）》導言部分，“有利于落實中央提出的科學發展觀，……根據胡錦濤總書記關于做好泛珠三角區域發展戰略規劃的重要指示精神……特制定泛珠三角區域合作發展規劃綱要”。。

第四類，完全地方自主的區域合作協議。這類區域合作協議共有107個，占總數的85.6%。它們涉及交通、能源、貿易、農業、投資、旅游、就業服務、科教文化、環境保護、信息合作、水利發展、法律服務、體育交流、行政界線管理、價格協作、食品藥品監管、工商質監執法及公共衛生等諸多領域[10]。不難看出，我國實踐中的絕大多數區域合作協議系地方政府自主簽訂，并沒有出現中央政府的全程主導、事中參與或事后監督等現象。

由此看來，我國區域合作主要是地方政府的自主權，體現的是地方對中央法律和政策的主動回應和執行。后來才有了特定條件下的中央政府的參與，包括作為締結主體的參與、接受批準和備案的參與以及觀摩式參與[3]。而中央政府在區域合作中的主要作用是法定條件下的事前、事中的程序性參與以及事后的法律監管，體現的是《憲法》第3條規定的民主基礎上的中央“集中”和《憲法》第89條規定的中央“領導權”。而目前導致我國區域合作停滯不前的重要原因是地方政府不知道是否有權自主進行區域合作，也不知道未經中央批準的區域合作協議是否具有法律效力。這些問題的解決有待于明確界定區域合作中的地方自主權的法律屬性以及地方自主權和中央領導權的法律界限。

二、地方自主權的法律屬性——基于二分法的中央授權理論

我國憲法沒有具體界定區域法律治理中的中央權力和地方權力的法律邊界，國務院組織法、地方人大和地方政府組織法并沒有涉及具體的中央和地方事權分工，我國也未曾制定過《地方自主法》或《中央與地方關系法》來明確闡述區域法律治理中的中央領導權和地方自主權。但《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第38條規定：“屬于全國性和跨省（自治區、直轄市）的事務，由中央管理，……屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，……屬于中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。”

而《憲法》第107條規定，地方政府管理的僅僅是“本行政區域內”的事務

《憲法》第107條規定，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員”。。《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》第3條則規定，強化省級政府統籌推進“區域內”基本公共服務均等化職責。跨省（自治區、直轄市）的區域合作事務似乎僅僅是中央的事權。但已有研究卻表明，中央政府對跨省區域合作沒有進行指導，而對一個省級行政區之內的區域合作卻進行了領導[3]。由此看來，單純的“跨區域性”因素并不是決定中央和省級政府事權分工的唯一標準，甚至還不是決定中央是否對地方政府實施領導權的唯一標準，需要綜合判斷。

（一）非“跨區域性”的地方自主權

1.協議的非自動履行理論

國際法上的“條約必須轉化才能履行”原則得到很多國家的支持，理由主要是意大利的國際法和國內法二元理論以及英國的保障國會立法權和人民權力理論[11]。同樣，由于協議條款過于原則和抽象等法律技術困境和協議法律效力相對性原則，我國實踐中的絕大多數區域合作協議，在成立和生效后，還需要成員方通過出臺相應的以實施細則為形式的規章、行政規范性文件來轉化，從而真正實現在各成員“區域內”的履行。這就是所謂的非自動履行理論[12]。按照協議成員方的意愿程度，非自動履行的區域合作協議可以進一步分為被動和主動兩類。被動“非自動履行”的區域合作協議由于客觀存在的法律技術困境等理由強制成員方對協議進行轉化。如《泛珠三角區域合作框架協議》強制性要求各成員方出臺實施性細則來補充和實施該協議

參見《泛珠三角區域合作框架協議》第5條第3條規定，“各方責成有關主管部門加強相互間的協商與銜接落實，對具體合作項目及相關事宜提出工作措施，制訂詳細的合作協議、計劃，落實本協議提出的合作事項”。。廣東省政府出臺的《關于推進泛珠三角區域合作與發展有關問題的意見》（粵府[2004]129號）和廣東省出入境檢驗檢疫局出臺的《促進泛珠三角區域合作的八項措施》正是為了具體履行該框架協議。主動“非自動履行”的區域合作協議不存在法律技術的困境，只是為了突破協議相對性原則，主動出臺實施細則來更好地履行合作協議。如杭州市政府辦公廳的《關于印發杭州市2004年接軌上海融入長三角工作要點的通知》（杭政辦函[2004]107號）就是為了主動履行《關于進一步推進滬杭經濟合作交流的協議》等一系列區域合作協議

按照《關于印發杭州市2004年接軌上海融入長三角工作要點的通知》第1條的規定，“……按照省委、省政府《關于主動接軌上海積極參與長江三角洲地區合作與交流的若干意見》（浙委[2003]6號）和市委、市政府《關于接軌上海參與長江三角洲合作與交流的若干意見》（市委[2003]11號）的總體要求，圍繞滬杭兩市政府簽署的《關于進一步推進滬杭經濟合作交流的協議》確定的目標、任務……”，浙江省政府和杭州市政府及市政府辦公廳都以通過出臺實施細則的方式來履行滬杭之間的系列協議，具體是指該《通知》第2條第5款提到的長三角15城市間簽訂的《長江三角洲旅游城市合作（杭州）宣言》和滬杭兩市旅委簽訂的《滬杭旅游合作框架協議》，以及第2條第6款提到的滬杭兩市人事局簽訂的《共同推進人才開發一體化合作協議》、蘇、浙、滬三省市人事部門簽訂的《長江三角洲人才開發一體化宣言》和滬杭兩市教育部門簽訂的《關于進一步加強教育合作交流的意向書》。。

由此看來，實踐中的絕大多數區域合作協議遵循“協議必須轉化才能履行”的原則，并不能對協議成員“區域內”的行政相對人產生直接的法律效力，更談不上協議的“跨區域”效力的問題。即使對于那些可能在成員“區域內”直接產生法律效力的協議，其內容雖然在兩個或兩個以上的行政區域同時得到實現，但對于具體的單個協議成員而言，作為雙邊或多邊的協議只是在各自的“區域內”實現，并沒有出現《憲法》第107條所反對的單個成員行為的“跨區域性”法律效力問題

《憲法》第107條規定了地方政府在地理范圍上的管轄權，防止地方政府之間在職權行使上發生沖突，是一種防御性或消極性的法規范。（參見：徐鍵.行政協議的法律淵源[J].廣東行政學院學報，2009（2）.）。

2.“區域內”的地方自主權

我國《憲法》涉及地方自主權的條款主要有兩類：第一類是一般地方的自主權條款。如第95、96條規定了地方基本問題，第105條明確了地方政府的法律地位，第107條規定了地方政府的權力。第二類是特殊的地方自治權條款。如第4條第3款規定了民族區域自治制度，第112-122條規定了民族自治地方的自治權，第31條規定了特別行政區的自治權[13]。不難看出，我國現行憲法授予了地方政府一定的自主權、民族自治地方和特別行政區廣泛的自治權。從法學理論上看，地方締結區域合作協議的權力實際上并沒有突破現行憲法、法律授予的僅在“區域內”生效的地方權力，而只是地方自主權或地方自治權在“區域內”的自然衍生、重述及應有之義。“我國現行憲法實際上暗示或間接授予了地方締約權，只要在憲法和法律規定的管理權限內，地方政府之間就有權締結協議”[14]。“沿著解釋的路徑，最終找到……區域行政協議和區域協作立法的法律依據即《憲法》第3條、第15條、第30條、第33條、第89條等以及《立法法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》上的相關規定” [3]。

（二）合法承繼的地方自主權

關于地方自治權的來源，西方主要有“固有權說”、“承認說”、“制度保障說”以及“人民主權說”等學說[15]。對于區域合作中地方自主權的來源，

筆者傾向于“制度保障說”。即中央通過憲法、憲法性文件、法律及行政法規等形式授予地方廣泛的區域合作自主權，這是中央和地方事權重新定位分工的過程。同時，基于法律穩定性和授權行為的確定性理由，中央授權本質上屬于一種權力的讓渡，授權行為一旦作出，中央與地方事權分工得到正式確立。

1.中央授權的理由

“環境保護及經濟可持續發展等跨域問題，需要得到地方政府間協力處理;區域經濟發展失衡，有待于地方政府間合力解決失業和貧窮等社會問題;全球化迫使地方政府間必須通過資源和行動的整合來提升地方競爭力”[16]，而“相鄰的地方政府在處理跨區域地方議題的時候，是最有效率的機制”[17]，因此，中央政府必須充分發揮地方政府在區域治理中的不可替代的地位。“要有最低限度的集權和最高限度的分權”[18]，中央在區域法律治理中必須充分尊重地方的差異性和地方的特色，授予地方政府廣泛的自主權，允許地方政府之間建立伙伴關系，促進地方政府間合作并實現區域經濟一體化。在我國的實踐中，區域合作中地方自主權的不斷擴張也是一種發展趨勢。

2. 中央授權的形式

“當履行某種職責必須幾個地方行政區協作配合時，法律可以允許其中的一個行政區，或者它們中的一個團體，出面組織安排它們的共同行動”[19]。“這種法律的地方化的趨勢不僅出現在聯邦制國家中，而且也出現在像法國這樣的單一制國家中”[20]。類似的現象在我國也存在，“單一制國家的地方行政區是中央根據管理的需要劃分建立的，地方享有的權力，不是本身固有的，是中央授予的。”[21]基于憲法和組織法的相關規定，中央主要以兩種方式授予地方廣泛的區域合作自主權：其一，通過法律的授權。根據《憲法》第5條的規定，全國人大及其常委會通過單行法律的方式授予地方政府區域合作自主權。葉必豐教授的最新研究成果表明，“在現行有效的法律中，有關區域合作的至少有15部法律，以“合作”、“協作”或“協商”來表達，它們集中在自然資源和環境保護領域”，如《旅游法》、《突發事件應對法》、《環境保護法》、《水法》、《就業促進法》及《礦產資源法》等[22]。其二，通過行政法規和行政行為的授權。根據《憲法》第89條的規定，國務院在具體決定中央和地方職權劃分時，通過行政法規或行政規范性文件的方式授予地方政府區域合作自主權。與有關區域合作的法律比較，行政法規和國務院的行政規范性文件的數量應當更多和更廣，有待于進一步統計分析。通過以上兩種授權形式，中央與地方之間事實上就區域法律治理形成了新的事權分工。

3. 中央授權的內容

基于領導權和實施權的二分法，對于涉及區域法律治理的權力大致可以分為

參見《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》第3條第1款的規定，“強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。”：一類是領導性權力，主要包括區域合作法律制度的設定權、宏觀區域政策的決策權、區域政策的規劃權、區域政策的指導權、事后的法律監督權以及區域法律治理的直接參與權等。另一類是實施性權力，主要包括區域法律及區域政策的落實權和回應權等。

區域法律治理中的所有權力，不管是領導性權力還是實施性權力，原本都歸屬于中央，不存在中央和地方的分權和剩余權問題[23]。但基于經濟全球化和區域一體化的現實需要，中央

采取措施授予地方廣泛的自主權，但這種授權以中央保留領導性權力為前提。這些權力的保留，除了基于國家統一利益的內在要求和中央的權威性外，也顯示了中央政府對區域法律治理所應承擔的法律責任[24]。領導性權力的保留既是中央對區域治理直接參與的合法性依據，也是必要情況下對地方自主權進行“法定監督”的理論基礎。因此，中央授予地方的只是實施性權力，而不包括領導性權力。顯然，地方政府基于中央授予的自主權進行的區域法律治理，并沒有否認中央的領導權，而是對中央法律和政策的一種回應或執行。中央領導權具體表現為中央擁有區域治理中的地方自主權的設定權以及在特定條件下中央對地方區域合作行為進行法律審查的權力。[24]。

我國區域治理中的地方權力可以分為憲法規定的地方自主權和中央授予的地方自主權，對這兩種地方自主權適用不同的法律規則。由此，地方政府通過締結區域合作協議等方式行使地方自主權并處理涉及“區域內”經濟社會事務的行為具有了憲法和法律上的依據。

三、地方自主權的法律邊界——雙重功能性中央權威標準的建構

為了實現區域經濟一體化，我國地方政府間締結了區域合作協議。有些僅涉及“區域內事務”的合作協議以附款的形式主動尋求中央政府或上級政府的批準，有些涉及中央和地方重大關系的區域合作協議卻未經中央政府的批準。對此，我國現行憲法和法律并未作出統一、明確的規定。因此，有必要從法學理論上凝練出中央領導權介入區域治理的實質性標準。

（一）美國的經驗

“從參照系功能與所需要解決任務的一致性、參照系環境的相同性……來說，我們應當選擇美國的州際法治協調為參照系，這一參照系以尊重現行憲政框架，通過法解釋挖掘法律資源為核心，是我們研究區域經濟一體化中法制問題的首選方案”[25]。美國《憲法》第1條第10款第3項規定，“任何一州，未經國會同意，……不得與它州或外國締結協定或聯盟。”美國最高法院通過眾多判例，闡釋了該“協定條款”中的“國會同意”，從而為厘清我國地方自主權和中央領導權的法律邊界提供了一個可供借鑒的參照標準。

美國最高法院對憲法“協定條款”的觀點最早可以從1893年的“弗吉尼亞州訴田納西州案”中找到。菲爾德法官認為，完全禁止締結協定勢必會給各州帶來永久性的合作困境，“協定條款”并不能也沒有必要適用于所有的州際協定

148 U.S. 518 （1893）.。只有那些“試圖通過州際聯盟的形式來增加州的政治權力或影響力，并可能侵犯或者干涉美國聯邦的最高權力”

148 U.S.519（1893）.的州際協定才需要得到國會的批準。該案構建了憲法“協定條款”的適用標準，即著名的功能性“聯邦權威”標準。該標準在1976年的“新罕布什爾州訴緬因州案”中得到重申。美國最高法院認為，只有“侵犯或干預了美國聯邦至上權力”的州際協定才需要得到國會的批準

426 U.S. 369-370 （1976）.。而該標準在1978年的“美國鋼鐵公司訴州際稅收委員會案”得到細化和補充。美國最高法院認為，當一個州際協定試圖“通過增加州的權力而損害甚至取代聯邦政府的權力”

434 U.S. 473（1978）.時，它是違憲的。在此基礎上，美國最高法院開始注意辨別實際上的或名義上的州際協定，并總結了州際協定的四大特征：州際聯合組織或實體的建立;一個州與其他成員州的聯合行動情形的出現;成員州單方修改或廢除自己州法律的權力受到了協定的限制;成員州的規章制度受到其他成員州的制約

472 U.S 159， 175 （1985）.。而名義上的州際協定自然不需要得到美國國會的批準。

鑒于美國最高法院從嚴從緊地解釋“實際侵犯聯邦至上權力”，在法學理論上，很少有州際協定需要得到國會的同意;在法律實踐中，美國的法院未曾認定過任何一個州際協定因侵犯聯邦至上權力而需要得到國會的批準，也未曾因此否定過任何一個州際協定的法律效力。相反，一些已經獲得國會批準的州際協定，也被法院認定為沒有必要

434 U.S. 471（1978）. 。

（二）中國的實踐

在我國的實踐中，地方主動尋求中央的批準

這里的批準是廣義的概念，包括批準和備案兩種情況。大致基于以下理由：其一，法律和行政法規的強行性規定。其二，試圖把地方規劃上升到國家戰略，從而獲得中央的全方位支持和肯定。其中后面這種理由占了絕大多數，但并不涉及實質意義上的法律標準。這反映了我國區域法律治理中地方自主權的法律邊界并不明晰。

法律和行政法規規定須經中央批準才能產生法律效力的區域合作協議，目前主要是指根據《行政區域邊界爭議處理條例》第16條的規定而需要上報國務院備案的省、自治區、直轄市之間及自治州、自治縣之間的區域邊界協議

如《重慶市、貴州省行政區域界線管理協定》第5條第1款規定，“兩省市行政區域界線確需變更的，由兩省市人民政府協商一致簽訂協議書和附圖后共同呈報國務院批準”。而主要法律依據則是《行政區域邊界爭議處理條例》第16條的規定，“地方人民政府處理的邊界爭議，必須履行備案手續。爭議雙方人民政府達成的邊界協議，由雙方人民政府聯合上報備案。其中，省、自治區、直轄市之間的邊界協議，上報國務院備案;自治州、自治縣的邊界協議，逐級上報國務院備案……”。。此類邊界協議涉及到《憲法》第89條第15項規定的國務院行政區域管理權，具體包括省級區域劃分批準權和自治州、自治縣的建置和區域劃分批準權

《憲法》第89條第15項的規定，國務院“批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分”。。從立憲背景上看，我國憲法試圖找到的一種平衡的法律方案，保護單一制國家的完整和國家整體利益，又能實現區域合作的，并解決一些客觀存在的區際邊界爭端。美國的情況也大致如此，美國憲法的“協定條款”起源于殖民地時期通過協定解決邊界爭端的法律傳統，美國的在立憲過程中最害怕的也正是各州之間通過締結邊界協定或政治盟約而脫離聯邦[26]。由此看來，區域邊界協議約定的是區域劃分的變更，這涉及到憲法規定的中央政府的至上權力，并最終可能會影響中央政府的控制力。這是邊界協議需要獲得中央批準的法律理由。

區域合作協議有專項性協議和框架性協議的區分。專項性協議只涉及區域合作進程中的某一方面或某個行業

如《長江三角洲人才開發一體化共同宣言》涉及的是人才開發，《泛珠三角區域農業合作協議》涉及的是農業合作，《京津科技合作協議》涉及的是科技合作，《武漢城市圈知識產權協作宣言》涉及的是知識產權協作，《國家歷史文化名城旅游合作協議》涉及的是旅游合作。。這些協議并沒有授予地方政府新的權力，協議各成員方只是行使著該協定締結之前既有的法定權力，同時依然保留著隨時退出協議的權利。從這個角度看，對于專項性協議的中央批準不是必須的。框架性協議則全方位涉及區域內的經濟和社會發展等重大事項，在調整對象和具體內容上幾乎覆蓋了區域合作的方方面面

如“長三角”締結的《長江三角洲城市經濟協調會章程》和《長江三角洲地區城市合作協議》，“泛珠三角”締結的《泛珠三角區域合作框架協議》以及在“環渤海”締結的《環渤海區域合作框架協議》等。。框架性協議的內容可能會涉及中央政府的最終權力，而中央政府對這些權力完全有能力獨立行使;并且地方政府如果通過締結框架性協議的方式增加其法律權力或者免除法律責任，這些未經批準的框架性協議可能影響到中央政府的法律權威和實質控制力，其合法性是值得商榷的。

區域合作協議還有非政治性協議和政治性協議的區分。目前我國實踐中出現的區域合作協議都是非政治性協議，這些協議大都涉及區域產業規劃、區域產業結構升級、區域資源開發利用以及區域公共服務的協作等內容，這些協議只是具體明確了之前已經存在的地方政府權力，既沒有增加地方政府的權力，也沒有威脅到中央政府的至上權力，更不會影響到單一制體系內的區域平衡。從這個角度看，對于非政治性協議的中央批準不是必須的。但未來的實踐中還可能出現政治性協議，地方政府計劃政治性協議有可能改變單一制的國家組織結構，改變上下級的領導結構，改變橫向府際關系，從而影響了中央與地方的政治平衡，而解決這一問題的關鍵在于中央的批準權，即在授權地方政府締結區域合作協議的同時，規定特定條件下的區域合作協議必須事先得到中央的批準才能產生法律效力。

（三）雙重“功能性中央權威”標準的建構

基于域外的經驗和我國的實踐，我們并不主張中央政府對所有的區域合作協議進行法律監管。這既有行政成本過高及中央批準權實施難度過大的擔憂，更有保障區域合作中地方自主權的考量。基于此，我們試圖建構雙重“功能性中央權威”法律標準來界定地方自主權和中央批準權的法律界限，具體闡述如下：

第一層次，形式標準。即排除那些明顯不需要中央批準的區域合作協議，主要包括以下三類：

第一類，不符合協議本質特征的名義上的域合作協議。從理論上看，一個真正的區域合作協議應當符合“區域性”、“行政性”以及“契約性”等三個基本特征[28]。“區域性”強調國內對等的地方行政機關之間的跨區域行政合作，因而中央政府和地方政府之間的協議不屬于

區域合作協議，如《內地和香港關于建立更緊密經貿關系的安排》[27]28-31。在這些協議中，中央政府本身就是締約主體，“中央同意”是應有之意。“行政性”強調的是締約主體的行政機關屬性以及行政權的實際使用。因而，行政機關與行政相對人之間的行政合同、行政機關與非行政機關之間的協議、各級黨組織之間的協議都不屬于區域合作協議，如《成都市城市管理行政執法局與西南交通大學合作協議》和《四川省人民政府與中國科學院科技合作協議書》[27]31-33。“契約性”強調的是對等締約主體之間的協商一致。因而，有合作協議之名但實質上是地方政府的單方行為（如政府批文或工作建議、會議報告等），這些行為也屬于名義上的區域合作協議，如由廣東省政府制定的《關于推進泛珠三角區域合作與發展有關問題的意見》[27]33-35。這些名義上的區域合作協議，有著不同于區域合作協議的特征。

第二類，僅涉及地方性事務的區域合作協議。實踐中，地方政府之間締結的絕大多數區域合作協議僅涉及“地方性事務”

比較典型的有《長江三角洲人才開發一體化共同宣言》、《泛珠三角區域漁業經濟合作框架協議》、《環渤海信息產業合作框架協議》、《湖北省旅游局、重慶市旅游局關于加強長江三峽區域旅游合作協議》以及《西-咸價格交流與協作協議》等。。“地方性事務是與全國性的事務相對應的，地方性事務是指具有地方特色事務，一般來說，不需要由全國制定法律、行政法規來作出統一規定”[28]。由于“地方性事務”在法律上的邊界模糊，我們應當根據不相抵觸原則和法律保留原則來綜合判斷哪些屬于“地方性事務”[29]。對于憲法和法律賦予的地方自主權權限范圍內的事務，都應當認定為“地方性事務”。地方政府在上述范圍內締結的區域合作協議，不需要獲得中央政府的批準。

第三類，僅提供區域合作平臺或合作機制的區域合作協議。地方政府締結此類區域合作協議的法律目的僅僅是建構行政首長聯席制度及相應的銜接落實制度，涉及的僅僅是跨區域行政合作的工作制度，沒有授予協議各成員新的權力或免除成員的已有的法律責任。對于此類區域合作協議，中央的批準并不是必需的。比較典型的有“泛珠三角”地區的《泛珠三角區與合作行政首長聯席制度》、《泛珠三角區域合作行政首長聯席會議秘書處工作制度》、《泛珠三角區域合作政府秘書長協調制度》及《泛珠三角區域合作部門銜接落實制度》等。

第二層次，實質標準。即判斷區域合作協議是否涉及中央政府的權限范圍。對此，一方面，該法律標準強調“功能性”。即根據區域合作協議的締結目的來綜合判斷中央政府批準權的必要性，而區域合作協議文本并不是唯一的依據。另一方面，該法律標準強調中央權威。需得到中央人民政府批準的區域合作協議僅僅包括三類：

第一類，可能涉及中央最終決定權的區域合作協議[12]75。根據已有研究，這些協議大都是涉及國計民生的全國性事務，如“重大工程規劃（南水北調工程總體規劃等），重大區域規劃（長三角區域規劃等），區域重大基礎設施、區域性重大項目等建設項目（三峽工程等），國道發展規劃，城鄉規劃，大中型及限額以上建設項目，行政區劃事項，功能區劃，特定國土利用，產業政策，特定產業，特定地名，流域防洪規劃等” [27]152-153。上述事項的內容都涉及了中央的最終決定權，所以地方政府不能自主處置。自然地，如果地方政府之間試圖就上述事項締結區域合作協議時，應當事先獲得中央人民政府的批準或決定。

第二類，可能影響中央政府控制力的區域合作協議[12]76，主要包括前文談到的經濟盟約式的框架性協議和政治盟約式的政治性協議。這類區域合作協議的締結目的并不是為了具體明確憲法和法律規定的既有地方自主權，而有可能事實上增加協議成員的權力或免除協議成員的法律責任。地方政府締結此類區域合作協議時，必須事先獲得中央的批準，或者在協議條款中明確約定“獲得中央政府批準后產生法律效力” [27] 153。

第三類，可能影響協議非成員方利益的區域合作協議。目前實踐中的區域合作協議堅持市場化取向，以章程性為基本特征，強調開放性原則，并不具有經濟結盟性質，更不會威脅協議非成員方的利益[27]159-160。但已有研究表明，由于地理位置、經濟關系及政治關系上的天然依賴性，區域合作協議可能以設置權利和規定義務的方式，對作為第三方的協議非成員方產生法律效力[12]90-93。即地方政府之間可能通過締結區域合作協議，在協議區域內達成類似“超國民待遇”的優惠措施，而對協議非成員方形成了事實上的不利;地方政府之間還可能通過區域合作協議直接突破《行政許可法》第15條第2款的規定，直接限制非成員方地區的個人或者企業到協議區域內從事生產經營或提供服務，或者限制非成員方地區的商品進入協議區域內市場，從而在市場準入和同等待遇等方面形成協議式市場分割和新的區域保護主義。這些經濟盟約式區域合作協議必然會威脅協議非成員方利益從而削弱中央對地方區域法律治理的領導權。因而，可能影響協議非成員方利益的區域合作協議需要事先獲得中央政府的審批。

四、地方自主權的法律支撐——中央政府的參與

在解決區際爭端和實現區域合作的實踐中，基于中央政府在財權和人事權方面的絕對優勢地位，地方政府往往主動尋求中央政府各種形式的參與。這以“嘉興王江涇與吳江盛澤跨界水污染案”，因盛澤的嚴重污染致使正常的生產、生活秩序受到嚴重干擾，并最終引發了嘉興群眾自發筑壩攔污的事件。事發后，江蘇省政府、浙江省政府、水利部、國家環保總局共同簽訂了《關于江蘇蘇州與浙江嘉興邊界水污染和水事矛盾的協調意見》。最終，嘉興市政府和蘇州市政府在國務院和兩省政府的協調下，締結了《江蘇盛澤和浙江王江涇邊界水域水污染聯合防治方案》，從而實現區域合作并建立了信息互通、環保聯合督察、聯合辦公等三大機制。該水域水污染防治目前已經取得了階段性成效

參見浙江省環境執法稽查總隊、江蘇省環境監察局：《信息互通 聯合督察 聯合辦公 蘇浙區域聯治協調解決積年糾紛》，http：//hjj.mep.gov.cn/jlzx/dfjl/201105/t20110526_211195.htm，2014-12-12.。不難看出，上述區域合作協議獲得成功的重要原因之一是國務院對協議締結的過程性參與和指導性參與以及國家環保總局、水利部作為協議締約主體的直接參與。事實上，中央的參與不僅有利于區際爭端的解決，還有利于地方獲得中央財力和政策上的支持，使區域規劃上升為國家戰略，從而加速區域合作的進程，中央政府的參與是區域合作中地方自主權的法律支撐。

（一）中央參與原則的確立——基于合作單一制理論

高度集中單一制下的區域治理模式，強調的是中央政府控制區域經濟一體化的進程，地方政府擔當

執行者職能。其采取的機制大都是拘束性的，主要是直接或變相改變現行行政區劃，如建立統一的行政和司法機構[30]或建立跨區域管理機構（“長江三角洲經濟管理局”[31]。該方案的優勢在于維護法律的統一性。但該模式下，如果忽視地方的作用將導致動力不足，創新性不夠。而高度分權單一制下的區域治理模式，強調的是地方政府的主導性作用。其采取的機制大都是協調性的，如區域合作協議、示范法以及公共訴訟行為等。該方案的優勢在于協調性帶來的地方政府的創新性和主觀能動力，但缺乏中央的支持和參與可能導致區域保護主義。

如果說聯邦制下聯邦和各州的分權是層層相疊但彼此分開的“千層餅”

Morton Grodzins. Centralization and Decentralization in the American Federal System[G]// ?Robert A. Goldwin. A Nation of States，1963. Rand Mc Nally， 轉引自：張千帆.從二元到合作——聯邦分權模式的發展趨勢[J].環球法律評論，2010（2）.，那么單一制下中央與地方之間的事權分工就如不能分清彼此的“奶油蛋糕。”。這種“互融”狀態放大了單一制下的集權與分權的兩難困境。這時需要一種能整合“效率性、適應性及靈活性”等優點和分權優點的模式。這就是合作單一制下的區域治理模式，它充分利用了“中央控制性”與“地方自主性”之間的張力，通過尋求宏觀調控措施，確保全國一致性法律和政策的推行;地方自主則關系到地方政府的主觀能動性，保障應對跨域所衍生的公共事務與民眾需求之問題[32]。它既要考慮了全國的統一性，也考慮了地方的特殊性;不僅使地方政府以主人翁的精神推進區域協調發展，而且也使得中央政府積極主動地參與其中。

在合作單一制理論指導下，“中央與地方關系”區域治理模式逐漸形成，該模式首先強調中央享有至上權威，即保留作為前提和基礎的區域法律治理的“領導權”;同時主張中央和地方共享權力，地方是中央的合作者

，即中央把區域法律治理的“實施權”全部授予地方。“中央與地方合作關系”模式更具靈活性和多元性，對區域協調發展進程進行宏觀意義上或整體意義上的法律監管，而地方也因與中央的合作事實上獲得了更多的權力，成為了區域法律治理的主力軍。于是，地方為得到中央支持主動尋求中央對區域法律治理全方位的參與，而中央基于“合作關系”也樂于以各種形式參與到區域法律治理過程中，中央參與原則就此確立。

（二）中央參與的形式

中央參與區域法律治理的形式除了前文提到的“作為締結主體的參與、接受批準和備案的參與以及觀摩式參與”以外，還包括對協議締結過程的參與，對區域協調的政策或理論的指導性參與，通過制定區域規劃的參與以及區域合作制度平臺的建設。具體舉例如下：

1.中央的法律監管

在現代社會，隨著地方自主權的不斷擴張，特別是包括締約權在內的區域合作權力的擴張，中央有必要對地方合作進行法律監管，最主要的是對區域合作協議的批準[12]16-21。其表現形式可以多樣化：其一，附條件的中央批準。中央保留的領導權是絕對權力，中央在批準區域合作協議之前附加實質性條件符合憲法和法律的規定。這些出現在中央批準文件中的“附加條件”，通常應當包括中央保留改變、修改或者撤銷區域合作協議內容等權力。其二，附期限的中央批準。中央還可以實施“附期限批準”，即中央批準區域合作協議的前提條件是該協議在一定時間范圍內（比如5年）必須具有法律效力。這意味著，未經中央同意，地方政府之間并不能自行提前終止區域合作協議的法律效力。其三，“事先行政立法形式”的中央批準。中央的批準有兩種形式，或是中央的專門批準決定書，或是區域合作協議文本中的中央與地方的聯合決議。中央還可以通過“事先批準”的行政立法形式，主動促使各地方政府在特定的主題領域締結區域合作協議。但即使以事先的立法形式批準，區域合作協議的最終版本出臺后還是需要遞交中央，以便獲得正式的批準，這是必備的程序條件。

2.直接參與

中央對區域合作協議締結和實施過程的直接參與在很大程度上可以看作是實現中央領導權的一種新的形式。在整個過程中，中央首先要保證國家整體利益和中央權威不受到區域合作協議的影響。而中央對區域合作協議的直接參與至少可以帶來兩個好處：其一，中央政府在區域合作協議的締結階段就已經積極介入，這必然會大幅提高中央同意的可能性;其二，如果區域合作協議的實施需要得到國家的幫助，那么中央對區域合作協議的直接參與將使其變得順暢。

中央對區域合作協議的直接參與表現為中央與地方之間的聯合機構的創建。主要涉及的是河流的規劃、開發和管理、防洪抗災、分配水源和控制污染，比如可以成立河流域委員會，由包括中央政府在內的上述成員方流派代表組成該委員會。這些“聯合機構”，其功能大都只是制定規劃，并不具有實際管理的職能，一旦規劃制定完畢，余下的實施工作就由中央和地方分別進行。另外，中央對區域合作的直接參與還表現為中央與地方之間的聯合協議的締結。中央與地方聯合協定往往用來解決一些大都市的區域難題，這些聯合協定既有區域合作協議的靈活性和自主性，又增強了中央政府的權威性和支持度，事情往往能夠迎刃而解，為解決或緩解大都市法律難題作出了很大的貢獻。

3.制度平臺的建設

“區域合作應當是一種制度化合作，那么就必須有一種實現合作的制度化平臺，這一制度平臺的構建……只能由中央政府來構筑和提供”[33]。區域合作中的地方自主權的制度化可供選擇的方案大致包括三種：其一，修改憲法的方案。直接修改我國現行憲法的有關條款

，出臺原則性的“協定條款”，授予地方政府區域合作中的自主權。而具體內容則以其他憲法性文件、法律或行政法規以“實施細則”的形式進一步細化。該方案的優勢在于“具有針對性、權威性、直接性，而劣勢則在于成本巨大、工作冗繁、耗時較長以及頻率過高而對憲法權威的減損”[13]。其二，解釋憲法的方案。在不改變現行憲法相關條款

的前提下，通過對我國現行《憲法》第3條“民主集中制條款”、89條國務院的“領導條款”和其他有關中央和地方事權憲法條款的憲法解釋，明確區域合作中地方自主權和中央批準權的法律界限。根據我國《憲法》第67條的規定：全國人民代表大會常務委員會的首要職權是解釋憲法，監督憲法的實施。《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》指出：“健全憲法解釋程序機制”。我國憲法解釋的基礎條件已經具備。該方案的優勢在于“以更低廉的成本解決我們所面臨的挑戰。……有助于促進憲法解釋學及法解釋學在我國的發展”[3]，而劣勢在于憲法相關條款過于抽象，“政治宣示性有余而實際操作性不足，難以充分體現實施的價值”[13]。其三，法律完善的方案。在不改變現行憲法相關條款規定的前提下，通過制定《區域合作法》等單行法律來豐富我國現行憲法相關條款的內容，確立和完善區域合作協議的中央批準權制度。該方案的優勢在于“能夠極大緩解憲法文本中央地關系條款質的缺陷” [13]，而劣勢在于法律并不能突破憲法已有的規定，局限性明顯。“不要再讓改革逾越憲法了，這應該成為我們推動改革的底線”[35]。以上三種實現方案都是可供選擇的。當然，對上述方案的詳細討論，有待后續的進一步研究。

結語

地方政府自由行使區域合作中的自主權是法律的常態，而中央政府對區域合作行使批準權則是法律的例外。從這個角度說，省級政府在現行法律框架下擁有足夠的自主權，自行通過締結區域合作協議的形式來協商分配地方稅收和水資源費等橫向利益。而在中央已經明確中央和地方的分配比例的前提下，有關地方稅收和水資源費等的區域合作協議并不會增加地方權力，也不會免除其法律責任的。因而，此類區域合作協議應當不需經中央政府的批準，它們是地方政府的自主權范圍內處理的事項。

隨著全球化和信息社會的沖擊，國家與區域皆存在于全球競爭的第一線上，國家內部的區域層級成為支撐國家與帶動地方競爭力的核心支柱[9]。中央政府只有通過不斷授予地方政府新的自主權，才能加速實現區域政府間合作和區域經濟一體化，這已經成為一種趨勢。隨著跨域合作領域的增大，多元合作議題的出現，以及多元行為者的參與，我國未來的區域法律治理也應當是多維的和開放的，中央與地方的關系、地方政府間的關系以及政府與市場關系等維度都是應當受到重視。

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