治理視角下我國公共政策執行過程調適研究

戴鐵城 劉林龍 和永昌

【摘要】政策執行是政府管理社會的“最后一公里”，如何在國家治理體系和治理能力現代化背景下提高政策執行的效率和有效性是政府必須面對和考慮的問題。隨著我國法治進程的不斷加快，個人和社會組織對參與政策執行有了更高的利益訴求，如何建設會強化政策執行的多方治理模式是本文思考的重要問題。

【關鍵詞】治理；政策執行；調試

“調試”一詞源于林德布洛姆對政策決策的漸進研究，其研究主體是政策本身的制定和演變，根據社會環境的變化，在不同階段對政策進行微調對社會訴求回應以滿足社會對政策變化的需要。為了避免政策執行過程調整引發的歧義，本文借用“調試”一詞研究政策執行過程和方式對社會環境變化的回應和需要，是對政策執行主體的微調。隨著我國治理體系和治理能力現代化的不斷推進，對政府公共政策執行過程提出了更高的要求，公共政策作為政府治理最有力的工具，應當結合政策環境發展的要求和民主法治現狀對公共政策執行過程進行調試。目前政策環境的變化正是“調試”的漸進拐點。

20世紀90年代興起的治理理論是以促進公共利益為出發點和歸宿，政府部門和非政府部門等公共行動主體共同分享公共權力，共同管理社會事務的過程。推進治理體系的進程中，需要對政府部門和非政府部門的關系進行調整。公共政策作為治理的主要工具，其政策參與機制也需要進行調整。本文以治理視角對我國公共政策執行過程調試進行研究。

一、公共政策執行過程調試的必要性

（一）計劃經濟式的政策執行方式需轉變

我國長期處于計劃經濟體制，雖然目前我國市場化改革不斷發展，但公共政策執行的單一主體可能導致政策結果的偏差，政府作為理性的經濟人也可能侵害公共利益。在政策執行方面，政府計劃經濟時代的思維方式和政策執行手段也難以滿足轉型時期社會對公共政策的需求。

（二）法治發展的社會訴求需滿足

我國法制進程不斷加快，法治社會的關鍵和重心就是法治政府。目前我國政策執行還存在一些問題，如：替代執行、選擇執行、附加執行等這些都與我國法治進程相違背，但如果僅依靠政府自身的自覺、黨紀委和上級的監督難以面面俱到。加大社會主體對政策執行過程中的監督作用，強化政策執行效果反饋，對政策執行過程調試將在一定程度上緩解政策主體和政策對象在政策執行過程中的差異化理解和政策執行偏差的情況。

（三）社會力量參與應準入

在計劃向市場經濟轉型的過程中，我國社會組織不斷發育，根據民政部發布2014年社會服務發展統計公報，截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個，比上年增長10.8%。在政策執行方面，社會組織具有更貼近社會底層的天然優勢，在政策執行中出現的負面效果或衍生問題具有配合解決的能力。加大社會組織參與執行階段的力度，拓寬互動渠道和頻率對政策執行的阻滯具有減緩作用

二、公共政策執行過程調適途徑

（一）政策執行配合

在多中心治理體系下，政府作為公共政策執行的絕對主體，但社會組織這一中心也發揮著越來越重要的作用。公共政策執行的強制性決定著政府作為政策執行主體的地位不能動搖，社會組織在政策治理中要發揮其不可替代的配合作用。社會組織在政策執行過程中是最好的宣傳器，社會組織的公共屬性和專業性與廣泛性為政策對象對政策的了解提供了較好的路徑。其次，部分政策對象的局限性導致未能照顧到一些對象的利益訴求，社會組織在此過程中可進行介入，疏導社會情緒或提供一些準公共服務等，還可以對政策衍生問題進行深入研究形成政策議題供政府參考。

（二）政策執行監督

在政策執行過程中，我國公民都享有監督權。但是個人的監督相對來說較為薄弱和分散，地方政府作為“運動員”和“裁判員”也缺失政策監督的內在動力。專業的社會組織作為政策監督的主體，基于自身的專業素養能夠在一定程度上進行合法、有效的監督，尤其是作為獨立的第三方監督機構能夠在最大范圍內進行民意收集。由于個人監督的有限性和非專業性，專業的社會組織在個人和政府之間架起了監督反饋的橋梁。例如，處于基層的群眾，可能本身對政策的理解程度有限，對于政府政策執行過程中出現的違背政策意圖的行為沒有專業的判斷，以及傳統文化下的“民不與官斗”思想束縛從而導致出現問題也不敢反饋，最終將會對政策執行的效果產生負面影響。

（三）政策執行效果溝通

政策執行效果的評價是評判出臺的政策和執行政策是否是對社會訴求進行了有效應對的重要指標。目前我國的政策評估主要是以政府自身為主，例如：上級政府視察巡視、下級政府報道等形式。這種形式的政策評價導致政策評價的“一致趨好”和 “走過場”，對政策反饋和政策反思難以起到實質性的作用。政策執行效果的評價以獨立的第三方作為評估機構，依托其科學專業的評估工具和手段。在政策對象和政策制定和執行主體間形成溝通對話。

基于治理理論，政策執行過程調適模型如下：

公共政策調適是依據社會公民意識的覺醒和社會組織發育下，社會對政策參與程度不斷增加，計劃經濟體制和全能型政府的逐步瓦解以及“大政府”下的政府、市場轉型的整體環境的轉變下，針對目前我國政策的科學性和有效性對政策執行過程進行調適以期符合社會發展和轉型的需要。公共政策執行過程調適不是否定現有的政策執行過程，而是在治理體系下對政策的參與執行做出漸進過程拐點的調整。

參考文獻

[1]查爾斯·林德布洛姆.決策過程[M].上海譯文出版社，1988.

[2]寧騷.公共政策學[M].高等教育出版社，2003.

[3]王國紅.試論我國政策執行主體的新變化 [J].廣西社會科學，2007.