太湖流域水環境保護目標責任考核機制研究

譚東烜，周元春，2*，李慧鵬，畢軍，2（ .南京大學環境學院，南京 20023；2.南京大學政府管理學院，南京 20023 ）

太湖流域水環境保護目標責任考核機制研究

譚東烜1，周元春1，2*，李慧鵬1，畢軍1，2
（ 1.南京大學環境學院，南京 210023；2.南京大學政府管理學院，南京 210023 ）

建立科學規范的環境保護目標責任考核機制是實現我國環境保護目標的重要手段之一。作為一個自上而下的制度典范，基層環境保護管理部門是環境管理目標的落實者也是被考核的對象。本研究以太湖流域水環境保護基層管理部門面臨的水環境保護目標責任考核機制為研究對象，從水環境保護考核指標的設定、考核評價的實施以及考核結果的應用三個方面分析太湖流域水環境保護目標考核機制的實施現狀。結果表明，現階段的考核體系存在考核指標設置不合理、考核過程實施過程成本較高，以及考核結果缺乏對管理部門的激勵性等問題。最后，本文從提高現階段太湖流域水環境保護考核指標設定的科學性、協調不同部門之間的關系以及加強考核結果的公開與合理應用方面對太湖流域水環境保護目標責任考核機制提出了政策建議。

水環境保護目標；責任考核機制；基層環保部門

1　環境保護目標責任考核機制是我國環境管理的必然趨勢

環境保護目標責任制和考核評價制度是我國通過增加行政部門環境保護的壓力和動力，提高環境管理水平的一項重要制度手段。雖然直到2014年我國新修訂的《中華人民共和國環境保護法》才從法律層面明確規定國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度，但是與環境管理相關的各類責任考核機制自20世紀90年代開始就已經在我國環境管理工作中發揮了重要作用。特別是2005年以來，涉及節能減排、水和大氣污染防治、水環境保護等多個方面的政策文件不斷涌現。可以預計，隨著我國環境管理工作的不斷推進和完善，相應的目標責任考核機制也會逐步細化和完善［1］。

基于“目標管理”（management by objectives）方法建立的環境保護目標責任考核機制，首先要求明確最終的環境管理目標，并對其進行有效分解，轉變成各個部門以及個人的分目標，管理者根據分目標的完成情況對下級進行考核、評價和獎懲。責任分配過程就是識別相關責任主體，并明確其對于確定的目標所應承擔的責任。在這一過程中，所有的責任部門被識別出來，以及它們在工作中所應承擔的責任被劃定，而這些責任部門的工作表現則可以通過一套指標評價體系進行績效考核［2，3］。因此，考核體系是實現環境管理目標的重要保障，而明確部門責任以及構建科學合理的考核體系則是考核機制發揮作用的前提。

現有的研究從制度的理論基礎、環境保護責任目標的設定、責任主體的界定、責任考核指標體系的構建、考核結果的運用等角度對我國目前相關的環境保護目標責任考核機制等方面進行了分析和總結［1，4-6］。可以看出，政府環境保護責任考核機制對于推進政府部門的環保績效，落實科學發展觀具有重要意義。目標責任考核機制是通過一定程度上對“人”的控制與激勵，實質地影響官員在排列行政任務時的偏好。對于政府官員來講，環境保護責任考核結果直接與其升遷相關，則會大大提高其工作的重視度以及積極性。特別是我國的環境行政管制實行分級負責制，環境管理的有效性取決于地方政府、基層政府的環境監管動機和能力。因此，考核指標體系的設置以及考核結果的使用對地方政府的價值取向與利益導向會起到“指揮棒”的作用［7-9］。對全國86個重點城市的面板數據已經證明，環境質量的改善對于地方官員的晉升概率已經具有一定的正向作用，即環境保護目標責任考核的結果對于官員的晉升有一定的影響［10］。此外，環境保護目標責任考核還會在一定程度上促進不同管理部門之間的合作，提高環境綜合管理能力［11］。

2　太湖流域地方政府水環境保護目標責任考核制度現狀分析

2.1太湖流域水環境保護目標責任制發展歷程

太湖流域管理體制的不足決定了太湖流域水環境管理需要構建科學有效的環境保護目標責任考核機制。太湖流域地處經濟發達地區，受人類經濟活動干擾嚴重，面臨較為嚴峻的水環境保護形勢。由于管理機構設置問題，長期以來水環境管理的職能分散在各個主管部門，這些部門在太湖水生態環境保護和污染治理方面存在職責交叉和工作重疊，進而導致了管理部門責任分擔機制不明晰等問題。同時，不同區域之間、上下游之間的責任劃分等問題進一步加大了太湖流域水環境管理的難度。部門責任不清往往會造成相關的部門責任考核機制不能準確構建，最終會導致水環境管理目標難以實現。因此，構建清晰、可操作性強的水環境保護目標責任考核機制對于太湖流域的水環境管理工作具有重要意義［12］。

為了落實地方政府和各職能部門的治太職責，太湖流域的水環境保護目標責任機制不斷完善。從國家層面來看，自2011年11月1日起施行的《太湖流域管理條例》是我國第一次在江河流域保護的綜合性法規中明確提出要實行地方政府環境保護目標責任考核制，在其總則第六條明確規定了水資源保護和水污染防治目標責任年度考核制度，既包括國家對省一級的考核，也包括對省級以下層面的考核。從省級層面來看，2002年江蘇省調整擴充了省太湖委員會，省長親自擔任主任，成員由省各有關部門和有關市的主要負責人組成，并增加了省監察廳這一監督部門，同時建立和完善了目標責任制，省長與各市市長簽訂環保目標責任狀，將太湖治污任務分解落實到各市人民政府，明確污染治理責任。2004年江蘇省制定了《江蘇省市縣黨政主要領導干部環保工作實績考核暫行辦法》，將太湖水污染防治工作列入政績考核范圍。2007年太湖藍藻爆發事件大大推進了太湖水環境治理工作進程，同時也推動了江蘇省在環境保護目標責任考核機制上的革新。藍藻事件以后，地方政府面臨來自上級政府、公眾的壓力加大，特別是地方官員的績效考核體系的重構和環境問責機制的建立，環境治理完成情況成為干部考評的重要依據。江蘇省政府每年年初與流域5市政府和10個省有關部門簽訂目標責任書，把《江蘇省太湖流域水環境綜合治理實施方案》及小流域規劃相關內容納入年度任務，并進行考核。對15條主要入湖河流實行“雙河長制”，每條河流明確由省政府、省有關部門主要領導擔任省級河長，地方主要負責人擔任地方河長；市、縣政府針對重點斷面，擴大推行“河長制”、“斷面長制”、“浜長制”、“片長制”，進一步落實了治污責任。

可以看到，太湖流域的基層管理部門日常環境管理工作中面臨著從中央到省級到地方不同層級的考核體系。本研究主要采取了專家訪談的方式，對省環保廳、省和市太湖辦、太湖流域市環保部門、水利部門、發改部門的相關官員進行調研，分析了現階段太湖流域水環境保護目標考核機制的現狀以及存在的問題，為太湖流域環境責任考核機制的完善提供建議。

2.2太湖流域水環境保護責任考核機制分析

2.2.1考核現狀

從考核的對象來看，地方環境主管部門一方面面臨上級部門的考核，包括國家和省內的相關考核以及省級管理部門對國家考核任務的分解；另一方面還受到市級的相關考核。從考核的內容來看，主要包括城市環境綜合整治定量考核、總量減排考核、江蘇省太湖治理工作督查考核、水資源保護與水污染治理考核、江蘇省基本實現現代化指標體系考核、江蘇省生態文明建設工程考核、最嚴格水資源管理制度考核等。具體的考核指標涉及總量減排、水環境質量、主要污染物排放強度、水質達標率等。從考核的組織形式來看，當考核牽涉到多個部門時，由規定的牽頭部門組織，其余相關的責任部門配合考核工作，主要是提供數據支持。當環保部門作為牽頭部門時，負責協調相關部門完成考核工作；或者配合其他部門牽頭的考核工作。如果在考核過程中存在溝通協調問題，則需要市政府出面協調。此外，市級環保局還會對區縣的環保部門實行考核，包括上級部門考核任務的分解和市級部門設計的考核，如河長制考核。

考核的指標主要采用定性和定量相結合的方式。定量的考核指標包括水污染物總量減排量、水質達標率、主要水污染物達標率、污水處理率等可以通過數據直接評價的指標。定性的考核指標主要包括一些用詞具有不確定性的指標，如根據完成情況給予相應分值。太湖流域的市級環保局往往在省級考核指標的基礎上，進一步完善考核指標體系，根據地方的具體情況制定合適的考核機制。通過這一自上而下的指標分解過程，由下一級承擔和需要落實的指標數量增多，指標體系的復雜性也逐漸增大。不同地區對于省級考核指標的分解方式也存在差異。以河長制考核為例，無錫市是由無錫市水利局牽頭負責整個河長制考核，而常州市是水利局和環保局各設一套河長制考核體系，水利局的河長制考核側重水資源的長效管理考核，而環保局的河長制考核側重水質考核。

考核結果主要被應用于三個方面：①將考核結果與財政分配相結合。如江蘇省太湖治理工作督查考核辦法明確規定考核結果作為省級太湖水環境綜合治理專項資金分配的重要依據。對太湖治理工作成效顯著的市、縣，在下一年度的省級專項資金安排上，增加補助資金作為獎勵；對工作不力、造成嚴重后果的，扣減補助資金。②將考核結果與個人獎勵相結合。如常州市的河長制考核規定對考核結果成績好的個人直接現金獎勵。③將考核結果與行政問責掛鉤，作為干部政績評定、選拔任用的依據之一。對考核結果較差的單位及主要責任人給予通報批評，并責成限期整改，追究相關的責任。懲罰方式包含約談、提限期整改措施、限制審批、取消榮譽、追究相關人員責任等形式。

總體看來，近年來太湖流域對于水環境保護的考核機制有以下幾個發展趨勢：考核的責任主體多元化，從最初的環保部門逐步拓展到地方的行政負責人以及相關的責任部門。考核的指標體系也不斷細化和規范化，越來越多定量的、沒有商量余地的指標被納入考核指標體系中。考核的結果應用也越來越具有激勵性，即與地方管理部門或個人的利益相關性越來越強。但是，仍然有許多方面需要進一步完善。

2.2.2考核指標的科學性有待完善

考核的指標體系與水環境管理工作的匹配程度不高。無論是法律法規條例還是規劃方案都以條文形式規定了治理太湖流域水污染要以水質改善為目標。現有的考核指標體系，較好地對應了現有的環境管理目標，考核太湖湖體、飲用水水源地、主要入湖河流和流域重點斷面水質改善目標；督察實行重點水污染物排放總量控制制度的完成情況；對太湖流域水環境省部級聯席會議要求實施的政策措施、省太湖水污染防治委員會全體（擴大）會議要求實施的政策措施的完成情況進行評估。但是，從基層環保工作者的角度來看，他們日常工作中面臨的太湖流域水環境保護考核體系凌亂分散，對制度執行情況進行監督、糾偏方面有欠缺，大部分考核指標并不對應明確的政策，與具體的環境管理工作之間的相關性不強。從基層環保工作者的日常管理工作到完成水質改善目標等考核指標之間存在著復雜的、非線性的關系，即管理部門可能并不能很確定地知道該如何努力才能達到考核的要求。同時，有些考核指標要求不明晰，給基層以操作空間。以最嚴格水資源管理制度考核為例，雖然規定了考核水功能區水質達標率，但是并沒有配套的細則說明怎么考核這一指標，如考核斷面和計算方法。基層環保部門在配合水利局的工作提供監測數據時，往往會提供一些較好的監測數據以提高考核得分。

不同考核體系之間的考核指標協調性差。主要體現在不同考核體系之間的指標交叉重復、考核數據來源不一致以及數據要求混亂。不同的指標體系之間相對獨立，缺乏對制度的整體設計和平衡，造成了不同考核制度之間、各部門之間的重復性考核。例如，對于減排目標的考核，國家總量減排考核、江蘇省基本實現現代化指標體系和江蘇省生態文明建設工程考核都有涉及。但是，由于這些考核體系是由不同的主管部門牽頭，因此，在具體的數據要求方面也存在差異。例如，同樣的水質目標的考核，江蘇省生態文明建設工程考核要求的是省控重點監測斷面水質好于Ⅲ類比例，而基本實現現代化指標體系考核則要求的是地表水好于三類水的比例。這往往會造成不同指標體系所要求的監測斷面不一致，甚至計算方法不一致，加大了基層的工作量。一方面造成了基層的綜合協調性缺失，另一方面造成了數出多門、數據的來源不一致、不同體系的指標沒有可比性等問題。例如，對于河流水質的考核，環保部門主管的考核往往采用的是環保部門的監測數據，而水利部門主管的考核往往采用水文部門的監測數據。

2.2.3考核需要協調不同部門之間的關系

組織開展太湖流域水環境考核的主體是人民政府部門和相關管理部門。考核的具體工作由地方政府、環保部門、水利部門及其他職能部門互相配合、共同參與。由考核體系的組織形式不難看出，不同考核體系的主管和牽頭部門不一致，需要不同部門之間的協調配合。以節能減排考核為例，每次現場考核工作匯報都需要相關職能部門的人員全部到場。但是，實踐工作中牽頭部門往往對于其他部門缺乏相應的協調能力。以江蘇省太湖辦的考核為例。由于機構設置的問題，常州市的太湖辦分屬于市環保局，沒有參考省太湖辦設置為單列部門。因此，在進行太湖治理工作督查考核時，常州市太湖辦面臨著很難協調市環保局以及相關職能部門的局面。此外，在信息交流方面也需要部門之間的協調。多個部門同時開展水質監測，重復建設系統平臺等現象非常嚴重，不僅導致資源浪費，且不同部門，如環保部門和水利部門對水質監測公布的數據常常不相吻合，使人們對監測標準和方式的科學性、規范性產生懷疑，進而對政府的考核結果失去信任。有些考核指標由于沒有對應的責任部門，導致考核無法落實，如農業面源污染的考核指標在環保部門和農業部門責任不清的前提下，部門之間出現互相推諉責任的情況，最終需要市政府出面協調具體操作方法和負責部門完成考核任務。

太湖流域水環境保護相關考核的組織形式如圖1所示。

2.2.4被考核部門的成本投入較高

雖然從中央層面到地方層面都對太湖流域投入了大量的財力進行水環境管理，但是基層環保人員的監管能力仍然不能滿足當前的管理需求。以常州市為例，環保系統的人員編制數量只有法院和檢察院的1/2、公安的1/10左右。而這些基層的環保工作人員擔負著太多繁雜的環保職責，做不完，疲于應付已經是常態［13］。隨著公眾環境意識的提升，一些與群眾切身利益相關的水污染、大氣污染等環境問題成為公眾投訴的熱點，也成為媒體關注的焦點問題［14］。這就對環保部門的監管范圍提出了新的要求，即將更加分散的小污染源納入日常的監管范圍之內，這也進一步加大了監管的任務。而在這樣的人員配置下，環保部門還需要應付年度和季度的考核檢查和不定期的日常抽查、突擊暗訪等督察，明顯感覺壓力較大。調研顯示，市級環保部門每年應對基本的環境考核，需要專門的人員花費近兩個月的時間，具體工作包括將上級的任務分解并下發給下一級部門，收集數據，整理數據，提交結果以及相關的結果應用。環境管理技術、力量的缺失和環保部門面臨的任務的繁重，致使太湖流域現有的考核機制難以得到充分的落實。

2.2.5考核結果對管理部門的激勵不足

對太湖流域水環境治理情況進行考核，其主要目的是通過制定比較科學的考核指標體系，采取定量和定性相結合、分級分類的考核方法，對政府部門完成目標任務的情況做出評價，并依據考核結果實施獎懲，以此調動各級政府的積極性和創造性，推動各項水環境治理工作任務的完成。

圖1　太湖流域水環境保護相關考核的組織形式

考核結果對于管理部門的經濟激勵性較少。以江蘇省太湖水環境綜合治理專項資金為例，太湖治理工作年度考核結果作為資金分配的重要依據，對太湖治理工作成效顯著的市、縣（市），在下一年度的省級專項資金安排上，增加補助資金作為獎勵；對工作不力、造成嚴重后果的，扣減補助資金。但是這些資金往往需要地方以工程項目的形式申請，還時常需要地方政府進行1∶1的財政資金配套，反而會給地方政府帶來財政壓力。同時，對于環保和水利等相關職能部門來講，本部門既得不到這筆資金，對這筆資金的使用也沒有決定權。如配套項目審批由發改部門決定，資金的劃撥則由財政部門審批。因此，環保和水利等投入人力、物力組織考核事實上不能為本部門帶來相關的收益。同樣地，現有的考核機制針對個人的經濟獎勵太少，難以激發基層工作人員的積極性。

考核結果沒有與官員的政治利益緊密相關。理論上，太湖治理的考核結果還將作為評價所轄市區和部門領導班子工作實績的主要內容，作為干部年度考核獎懲、調整使用的重要依據。這種考核結果應用方式可以直接影響官員的政治收益從而改善其環境管理表現［15， 16］。但在太湖流域實際管理工作中通報批評等方式很少出現，干部的考核和任用也并不受太湖治理考核結果的影響，因此處罰難以起到真正的警示作用。以河長制為例，針對個人的考核結果往往只在區縣范圍內通報，很少會通報到市一級的管理部門，因而對于基層人員的約束效果大打折扣。另外，從基層工作人員的感受來看，除了一票否決這種硬性的規定，其他的處罰機制對于其日常監管工作沒有特別的影響。而公眾往往無法參與針對管理部門的考核過程，也不能夠充分獲取以及理解考核結果，從而降低了社會公眾通過考核給管理部門帶來的壓力。

3　完善太湖流域水環境保護目標責任考核機制建議

太湖流域水環境保護目標責任考核機制對太湖水環境治理工作的推進作用正隨著考核工作的不斷深化而日益顯現。堅持責任考核的根本目標，即通過考核機制明確水環境管理工作與水環境保護目標、公眾需求之間的差距，通過努力改善政府行為，提高水環境管理的績效。因此，政府有關部門要積極采取措施推動考核工作的開展，應該做好以下幾項工作的改進。

3.1建立科學合理的考核指標

針對國家、省、市政策法規不同的決策目標，制定相應的太湖流域水環境保護考核指標體系，是首要考慮的關鍵性因素。整個考核體系、考核方法、指標的設置、指標獲取的標準化應該緊密結合當前的社會、經濟、環境以及技術等現狀。要研究確定“十三五”太湖流域水環境主要評價和考核指標，突出影響生態系統和人體安全的環境指標。首先，明確考核指標的設置過程，包括指標設置所依據的理論、規范、政策等，可以給基層工作人員明確的信號，即要達到考核的要求，日常的管理工作該如何開展。其次，明確考核指標的收集和考核數據的產生過程，包括考核數據的來源、考核指標的產生，盡量統一不同考核體系之間對于同一管理目標的考核指標以及具體的監測數據來源，避免出現不同指標體系之間交叉重疊、數據來自不同監測斷面等情況。最后，要明確規定考核結果的公布方式，即考核結果在何時，多大范圍內，以何種途徑進行公布。

3.2協調不同部門之間的關系

應當從明確政府部門的責任入手，建立起自上而下的完整考核管理體系。事實上，考核政府的本質即是考核政府在多大程度上充分履行自己的使命和職責。然而在實踐中，太湖流域的綜合管理部門太湖辦沒有實權，無法有效地協調政府部門之間的治理合作，流域政府部門的職能存在交叉不明確的現象，因此遇到問題互相推諉的情況時有發生。應當明確考核活動的組織實施部門，對其規定相應的權力、義務和責任，明確配合部門的職責等。此外，太湖流域水環境保護考核的對象是各級政府、各部門的行政主要負責人，考核的內容指標又涉及城市管理、資金投入、項目課題等方方面面，因此，不管是牽頭考核或者是配合其他部門牽頭的相關考核，環保部門都應該與其他管理部門之間加強聯系，在數據共享等方面提高太湖流域水環境保護考核工作的權威性和可操作性［17］。

3.3增強考核結果的激勵性

有效實現太湖流域水環境保護目標責任考核的激勵作用，應當重視考核結果的運用，進一步具體化相應的獎懲原則、辦法、責任追究制度。首先，應結合實際，將資金以合理的方式進行分配，從而減少對地方政府的負擔，同時提高太湖辦、環保、水利等相關職能部門對于資金的分配權，完善考核的激勵制度。其次，加強考核結果與干部考核、人事任免的結合，讓地方政府切實重視太湖水環境治理的工作，確保考核制度的穩定性、權威性和有效實施。最后，應該及時做好考核工作的公開化。應該充分利用現代化手段，對于相關的考核結果及時公開，特別是水環境保護只占幾項指標的考核，如江蘇省生態文明考核體系，應該著重強調水環境考核的結果，便于社會充分了解相關的信息。

3.4引導公眾參與

不斷完善公眾參與機制，鼓勵公眾積極監督太湖流域水環境保護工作的具體落實情況，并不斷完善相應的保障措施。在考核指標體系構建過程中應該充分參考群眾的意見，并通過新聞媒體、報紙、網絡等渠道予以公布，使考核指標體系更能反映群眾的需求。對于考核結果要充分、及時地向社會公布，鼓勵公眾進行監督，特別是考核結果與公眾感知差異較大的內容，實施有獎舉報，充分調動公眾參與的積極性，保障考核機制的有效實施。

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Study on the Evaluation System of Water Resource Protection Target Responsibility in Taihu Lake Basin

TAN Dongxuan1， ZHOU Yuanchun1，2*， LI Huipeng1， BI Jun1，2
（ 1. School of the Environment， Nanjing University， Nanjing， 210023；2. School of Government， Nanjing University， Nanjing， 210023 ）

Building a scientific system to evaluate the environmental protection target responsibility is an important tool to achieve environmental protection goals in China. As the real implementer of environmental policies， the local environmental protection bureau （EPB） should be the main target of the responsibility evaluation system. This paper studied the implementation of the water resource protection target responsibility evaluation mechanisms of EPBs in the Taihu Lake basin from three aspects: the setting of evaluation indicators， the implementation of evaluation process， and the application of evaluation results. This study indicates that there were several problems in the current evaluation mechanism such as the inappropriate setting of evaluation indicators， high costs of the implementation process， and lack of incentives to the local EPBs to response to the evaluation results. This paper also provided several policy recommendations， including improving the current evaluation indicator system， coordinating the relationships of different policy implementation departments， and better application of the evaluation results.

water protection target； evaluation system of target responsibility； local environmental protection bureau

X321；D630

1674-6252（2016）04-0087-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.087

本研究得到了水體污染控制與治理科技重大專項“太湖流域水質目標管理示范效果評估與湖泊型流域技術集成推廣（2012ZX07506-008）”的支持。

譚東烜（1991—），女，南京大學環境學院研究生，主要研究領域為環境規劃與管理。

*責任作者： 周元春（1982—），女，南京大學環境學院副研究員，主要研究領域為環境規劃、環境政策等，E-mail: zhouych11@nju.edu.cn。