區(qū)域土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展關系研究
——以山東省為例

蔡 瀟，劉衛(wèi)東，范 輝，2，呂添貴，王向東

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310029； 2.信陽師范學院城市與環(huán)境科學學院，河南 信陽 464000；3.江西財經(jīng)大學旅游與城市管理學院，江西 南昌 330013； 4.蘭州大學管理學院，甘肅 蘭州 730000）

區(qū)域土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展關系研究
——以山東省為例

蔡 瀟1，劉衛(wèi)東1，范 輝1，2，呂添貴3，王向東4

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310029； 2.信陽師范學院城市與環(huán)境科學學院，河南 信陽 464000；3.江西財經(jīng)大學旅游與城市管理學院，江西 南昌 330013； 4.蘭州大學管理學院，甘肅 蘭州 730000）

研究目的：評價土地財政與城鎮(zhèn)化之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關系，為促進城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。研究方法：在闡述地方土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展關系的基礎上，利用系統(tǒng)學思想構(gòu)建二者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展度模型，并以山東省為例，分析土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的時空分布。研究結(jié)果：（1）土地財政與城鎮(zhèn)化之間存在高度正相關性，其相互關系的擬合曲線分別適用于線性和S型；（2）從時間上看，山東省土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展關系呈現(xiàn)從失調(diào)衰退向協(xié)調(diào)發(fā)展的演變趨勢；（3）從空間分布上看，山東省17地市土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展關系具有明顯的地域差異性，東部半島城市的協(xié)調(diào)發(fā)展度普遍大于西部內(nèi)陸城市，并與經(jīng)濟發(fā)展水平存在顯著的空間對應性。研究結(jié)論：盲目擴大城鎮(zhèn)規(guī)模追求土地財政收入增長的模式具有不可持續(xù)性，各地應著力于發(fā)展經(jīng)濟，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，才能從根本上促進土地財政與城鎮(zhèn)化系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

土地評價；城鎮(zhèn)化；協(xié)調(diào)發(fā)展度模型；山東省

近年來，在中國城鎮(zhèn)化進程中因稅制改革、土地制度的結(jié)構(gòu)性缺陷和政府職能界定模糊等因素，催生出地方政府通過低價征地、高價賣地快速獲取財政收入的模式，即現(xiàn)行的土地財政模式。土地財政為地方政府擴大地方財政收入、為基礎設施建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了土地和資金，同時地方政府過度追求土地財政導致城鎮(zhèn)土地粗放利用、房價非理性上漲和累計金融風險等弊端，使城鎮(zhèn)化發(fā)展誤入歧途［1-4］。因此，土地財政的發(fā)展必須基于中國城鎮(zhèn)化的進程和階段特征，只有正確理解現(xiàn)階段土地財政與城鎮(zhèn)化之間的關系，才能充分發(fā)揮土地財政的積極作用，為城鎮(zhèn)化發(fā)展服務，為土地財政的管理和轉(zhuǎn)型提供現(xiàn)實依據(jù)。從系統(tǒng)科學的視角來看［5］，土地財政和城鎮(zhèn)化分別構(gòu)成了城鎮(zhèn)發(fā)展的兩個子系統(tǒng)，子系統(tǒng)之間是否協(xié)調(diào)影響著城鎮(zhèn)發(fā)展水平。學術(shù)界關于土地財政對城鎮(zhèn)化的效應研究取得了一定的成果［6-8］，與此對比，關于現(xiàn)階段土地財政與城鎮(zhèn)化之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關系的研究沒有給予重視。本文從區(qū)域土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的視角研究二者之間的關系，評價土地財政和城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性與發(fā)展度，以期為地方政府管理土地財政、合理推進城鎮(zhèn)化提供理論支撐和現(xiàn)實依據(jù)。

1 土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的理論分析

協(xié)調(diào)是兩種或兩種以上系統(tǒng)或系統(tǒng)要素之間一種良性的相互關聯(lián)，是系統(tǒng)之間或系統(tǒng)內(nèi)要素之間配合得當、和諧一致、良性循環(huán)的關系，是多個系統(tǒng)或要素保持健康發(fā)展的保障。發(fā)展是指系統(tǒng)或系統(tǒng)組成要素本身從小到大、從低級到高級、從簡單到復雜、從無序到有序的變化過程。發(fā)展是系統(tǒng)本身的一種深化過程，而協(xié)調(diào)則是系統(tǒng)之間的一種良好的關聯(lián)。所以，協(xié)調(diào)發(fā)展是“協(xié)調(diào)”與“發(fā)展”概念的交集，是系統(tǒng)或系統(tǒng)內(nèi)要素之間在和諧一致、配合得當、良性循環(huán)的基礎上，由低級到高級、由簡單到復雜、由無序到有序的總體深化過程。也就是說，協(xié)調(diào)發(fā)展不是單個系統(tǒng)或要素的“增長”，而是一種強調(diào)整體性、內(nèi)生性和綜合性的發(fā)展聚合，是多系統(tǒng)或要素在協(xié)調(diào)這一有益的約束和規(guī)定下的綜合發(fā)展［9］。

根據(jù)已有的研究成果和對城鎮(zhèn)發(fā)展的觀察發(fā)現(xiàn)，土地財政和城鎮(zhèn)化之間應該是相互影響、相互作用的，存在著相互關聯(lián)的協(xié)調(diào)發(fā)展關系。這種關系主要表現(xiàn)在：一方面，城鎮(zhèn)化通過人口集聚、經(jīng)濟發(fā)展、空間擴張為土地財政提供了動力源泉，同時城鎮(zhèn)增長邊界的限制和城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的提高對土地財政形成制約；另一方面，土地財政通過人口驅(qū)逐、土地供給、資金融通、政策干預為城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展空間，同時土地的稀缺性對城鎮(zhèn)擴張產(chǎn)生制約。值得注意的是，土地財政與城鎮(zhèn)化的相互協(xié)調(diào)時序不一定相同，如果地方政府為了土地財政使土地供給速度過快，而與城鎮(zhèn)化的人口增長速度不相匹配，將會造成資源和資金的浪費，城鎮(zhèn)化將缺乏發(fā)展后勁；如果城鎮(zhèn)化發(fā)展過快，城鎮(zhèn)人口急劇增長，超出地方政府財政承受能力，導致以土地為依托的地方政府融資急劇增長，對土地財政的依賴增強，一旦城鎮(zhèn)化放緩，將加劇地方政府的債務風險。

2 研究區(qū)域與研究方法

2.1 研究區(qū)域

山東省地處中國東部沿海，西部連接內(nèi)陸，自北向南分別與河北、河南、安徽、江蘇4省接壤，轄濱州、德州、聊城、泰安、萊蕪、濟寧、臨沂、棗莊、菏澤9個西部內(nèi)陸城市及濟南、青島、威海、煙臺、東營、淄博、濰坊、日照8個東部半島城市。山東省地形地貌復雜多樣，西北西南低洼平坦，平原廣闊，中部山地突起，東部緩丘起伏；不同的地形地貌決定了山東省不同地區(qū)土地利用狀況以及土地收益的空間差異性。山東省是中國的人口和經(jīng)濟大省，2014年，全省總?cè)丝诰尤珖诙貐^(qū)生產(chǎn)總值居全國第三，但全省17地市人口分布和經(jīng)濟發(fā)展極不均衡，總體表現(xiàn)為東部半島與西部內(nèi)陸差距較大。2014年，山東半島城市群地區(qū)生產(chǎn)總值占全省GDP的62.45%，常住人口占全省的45.72%；西部內(nèi)陸腹地人口占全省人口的54.27%，但只創(chuàng)造了全省生產(chǎn)總值的37.55%。山東省17地市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量也極不均衡，空間差異顯著，總體表現(xiàn)為東部沿海城市優(yōu)于西部內(nèi)陸城市，北部地區(qū)優(yōu)于南部地區(qū)［10-11］。山東省在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)展模式仍比較粗放，較多依賴土地、礦產(chǎn)、水等資源的直接投入，全省17地市土地財政空間分異明顯［12］。由此可見，以山東省為例研究區(qū)域土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展關系能最大限度地反映其時空差異性，具有典型性與代表性。

2.2 研究方法

為探索不同發(fā)展階段地方土地財政與城鎮(zhèn)化交互作用的和諧程度及發(fā)展水平，本文以山東省為例，分析土地財政與城鎮(zhèn)化之間的相互關系，并構(gòu)建二者的協(xié)調(diào)發(fā)展度模型，分別從全省和市級層面對土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展狀況進行定量評價和比較。土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展度模型由功效函數(shù)、母子系統(tǒng)評價函數(shù)、協(xié)調(diào)度與協(xié)調(diào)發(fā)展度函數(shù)、土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展指標體系4部分組成。

2.2.1 功效函數(shù)及權(quán)重計算 為了使選擇的指標數(shù)據(jù)具有可比性，要對不同單位、不同量綱的指標進行標準化處理，本文采用極差標準化方法對指標數(shù)據(jù)標準化處理。在進行指標標準化時，需要確定指標的正負功效。對整個系統(tǒng)來說，正功效指標為屬性值越大越優(yōu)的指標，負功效指標為屬性值越小越優(yōu)的指標，其功效函數(shù)及權(quán)重計算如下：

式（1）中，Xij為處理前因子指標的原始值，X′ij為處理后因子指標的值，Xi，max、Xi，min為系統(tǒng)穩(wěn)定臨界點上指標的上下限值，0≤X′ij≤1。

利用變異系數(shù)法求各個驅(qū)動因子的權(quán)重Wj，計算步驟如下：

計算第j個驅(qū)動因子的變異系數(shù)δj：

計算第j個驅(qū)動因子的權(quán)重Wj：

其中，

式（2）—式（5）中，δj為第j個驅(qū)動因子的變異系數(shù)；Sj為第j個驅(qū)動因子特征值的均方差；為第j個驅(qū)動因子特征值的均值。

2.2.2 母子系統(tǒng)評價函數(shù) 根據(jù)系統(tǒng)科學理論，系統(tǒng)具有層次性，在不同的層次上，系統(tǒng)的功能和表現(xiàn)形式是有所差異的，同時，系統(tǒng)是由要素構(gòu)成的，當系統(tǒng)的要素很多且彼此之間的差異不能被忽略時，系統(tǒng)可以且應該進行細分，即形成若干子系統(tǒng)。子系統(tǒng)的劃分需要滿足兩個條件［13］：（1）Si是S的一部分（子集合），即Si?S；（2）Si本身是一個系統(tǒng)，基本滿足系統(tǒng)的要求。這里S指系統(tǒng)，Si指子系統(tǒng)，子系統(tǒng)具有相對獨立性。土地財政和城鎮(zhèn)化都是城鎮(zhèn)發(fā)展的重要組成部分，可以看作是城鎮(zhèn)發(fā)展這個系統(tǒng)的兩個子系統(tǒng)，而且土地財政和城鎮(zhèn)化均符合子系統(tǒng)劃分的要求。土地財政和城鎮(zhèn)化兩個子系統(tǒng)對整個城鎮(zhèn)發(fā)展母系統(tǒng)的效益指數(shù)可以通過以下函數(shù)表達：

式（6）—式（7）中，WjXij′為各項指標得分；ui為子系統(tǒng)得分即子系統(tǒng)對母系統(tǒng)的貢獻，0≤ui≤1；T為土地財政—城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展度即總系統(tǒng)的綜合得分，其取值介于0—1之間，反映土地財政與城鎮(zhèn)化的整體效益或發(fā)展水平。u1代表城鎮(zhèn)化系統(tǒng)得分即城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù)，u2代表土地財政系統(tǒng)得分即土地財政發(fā)展評價指數(shù)，考慮土地財政與城鎮(zhèn)化兩者在互相作用過程中是平等的關系，因此在計算土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)關系時，取a= b= 0.5。

2.2.3 協(xié)調(diào)度和協(xié)調(diào)發(fā)展度函數(shù) 協(xié)調(diào)度是度量系統(tǒng)或要素之間協(xié)調(diào)狀況好壞程度的定量指標。協(xié)調(diào)發(fā)展度則是度量系統(tǒng)發(fā)展水平及協(xié)調(diào)效應的綜合狀態(tài)。根據(jù)中國土地財政和城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀，并借鑒相關研究成果，可以用以下函數(shù)模型來度量土地財政和城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展狀況［9］：

式（8）—式（10）中，C、D、E分別為協(xié)調(diào)度、協(xié)調(diào)發(fā)展度、相對發(fā)展度。協(xié)調(diào)度C為反映土地財政與城鎮(zhèn)化相互協(xié)調(diào)的重要指標，其取值在0—1之間，C值越大，土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性越好，C值越小，土地財政與城鎮(zhèn)化越失調(diào)，但在有些情況下很難反映二者的整體功能或綜合發(fā)展水平。協(xié)調(diào)發(fā)展度D用于衡量土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展水平的高低，其數(shù)值介于0—1之間，其模型綜合了土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)狀況C及二者所處的發(fā)展水平T，可用于定量評價和比較土地財政與城鎮(zhèn)化在同一區(qū)域的不同時期或不同區(qū)域的相同時期的綜合發(fā)展水平。本文設定協(xié)調(diào)度的等級及其劃分標準見表1。相對發(fā)展度E為土地財政發(fā)展評價指數(shù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù)的比值，反映二者的相對發(fā)展關系。

表1 土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)等級與協(xié)調(diào)度劃分Tab.1 The level and degree of coordination between land finance and urbanization

2.2.4 土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展指標體系及其上下限確定 根據(jù)代表性、層次性、綜合性、可比性、可操作性原則，分別對城鎮(zhèn)化系統(tǒng)和土地財政系統(tǒng)的指標予以篩選，建立指標體系。依據(jù)城鎮(zhèn)化含義，城鎮(zhèn)化包括人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟城鎮(zhèn)化、社會城鎮(zhèn)化4個方面，只有當這4個方面協(xié)調(diào)發(fā)展時其城鎮(zhèn)化進程才是協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的［14-17］，因此，從這4個方面選擇城鎮(zhèn)化指標。依據(jù)中國土地財政的現(xiàn)狀，從土地供應和土地收益兩個方面選擇指標構(gòu)建土地財政評價體系（表2）。

表2 土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展評價指標體系Tab.2 Index system of assessing coordination development between land finance and urbanization

確定土地財政—城鎮(zhèn)化系統(tǒng)的指標上下限，可以參考以下原則［18］：（1）凡已有國家標準或國際標準的，優(yōu)先采用規(guī)定的標準；（2）沒有相應標準的，參考國內(nèi)或國際發(fā)達城鎮(zhèn)或地區(qū)的現(xiàn)狀值作趨勢外推確定標準值；（3）對目前統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整但在指標體系中很重要的指標，用類似指標標準替代。

2.2.5 協(xié)調(diào)發(fā)展階段類型劃分 根據(jù)中國土地財政與城鎮(zhèn)化關系的實際情況，本文將兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展度劃分為2個階段，分別為失調(diào)衰退階段和協(xié)調(diào)發(fā)展階段，并進一步劃分為6大類。結(jié)合土地財政發(fā)展評價指數(shù)和城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù)的相對比較關系，細分為18個具體類型（表3）。

2.3 數(shù)據(jù)來源

在省級層面和市級層面的土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展關系研究中，城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒（2000—2013）》、《山東統(tǒng)計年鑒（2000—2013）》、《中國城市建設統(tǒng)計年鑒（2000—2013）》，土地財政相關數(shù)據(jù)來自《中國國土資源年鑒（2000—2013）》，在確定指標上下限時，還參考了《上海統(tǒng)計年鑒（2014）》。

3 山東省土地財政與城鎮(zhèn)化相關性分析及曲線估計

為了檢驗土地財政與城鎮(zhèn)化之間的相互關系，本文首先對其進行相關性檢驗和回歸分析。通過繪制1999—2012年山東省土地財政與城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù)的散點圖，發(fā)現(xiàn)在觀測時間段內(nèi)，土地財政與城鎮(zhèn)化之間具有明顯的相關性。采用SPSS軟件，計算兩者的Spearman相關系數(shù)為0.982，大于0.80，屬于高度相關，并通過雙側(cè)檢驗，在0.01水平上顯著，說明土地財政與城鎮(zhèn)化之間存在高度正相關性。

為進一步驗證土地財政與城鎮(zhèn)化的相關關系，分別以土地財政和城鎮(zhèn)化互為自變量和因變量進行曲線擬合估計，可以看出當土地財政發(fā)展評價指數(shù)為自變量，城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù)為因變量時，城鎮(zhèn)化與土地財政之間的關系更適用于線性關系（圖1），其擬合函數(shù)為模型（a）；當城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù)為自變量，土地財政發(fā)展評價指數(shù)為因變量時，土地財政與城鎮(zhèn)化之間的擬合曲線適用于S型曲線（圖2），其擬合函數(shù)為模型（b）。曲線估計結(jié)果見表4。

表3 土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展階段類型劃分Tab.3 Stage classification for coordination development between land finance and urbanization

圖1 城鎮(zhèn)化與土地財政的擬合關系曲線Fig.1 Fitting curve of urbanization and land finance

圖2 土地財政與城鎮(zhèn)化的擬合關系曲線Fig.2 Fitting curve of land finance and urbanization

在模型（a）中，模型決定系數(shù)R2為0.947，模型總體估計的顯著性水平及常數(shù)項和系數(shù)的顯著性水平均為0.000，說明模型擬合較好。其中土地財政對城鎮(zhèn)化的效應系數(shù)為0.45，說明當土地財政發(fā)展評價指數(shù)每增加1個單位時，城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù)增加0.45個單位，土地財政的增長對城鎮(zhèn)化的發(fā)展有正向推動作用，但其對城鎮(zhèn)化的影響程度較小，可以看出完全依賴土地財政發(fā)展城鎮(zhèn)化的方式只會事倍功半。

表4 土地財政與城鎮(zhèn)化相關性曲線估計Tab.4 The curve of correlation estimation between land finance and urbanization

在模型（b）中，模型決定系數(shù)R2為0.971，顯著性水平為0.000，說明模型擬合效果及顯著性較好；同時模型自變量系數(shù)與常數(shù)項的顯著性水平也為0.000，系數(shù)顯著，模型擬合理想，其擬合曲線呈現(xiàn)S型關系。S型擬合曲線模型說明城鎮(zhèn)化對土地財政的影響呈指數(shù)變化，開始時土地財政發(fā)展隨城鎮(zhèn)化發(fā)展的提高而快速增加，而當城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段時，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的提高土地財政將趨于穩(wěn)定。可見，地方政府通過城鎮(zhèn)建設擴大城鎮(zhèn)規(guī)模以獲取土地財政收入持續(xù)增長的模式具有不可持續(xù)性。

4 山東省土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展關系時空分析

4.1 山東省土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的時序變動

采用山東省1999—2012年的相關數(shù)據(jù)，根據(jù)以上模型函數(shù)分別計算出各年份的城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù)、土地財政發(fā)展評價指數(shù)、土地財政—城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展度、協(xié)調(diào)度、協(xié)調(diào)發(fā)展度，并制成圖（圖3）。依據(jù)這些指標的時序變化判斷山東省不同時期土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的階段及其類型。

圖3 山東省土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展關系演變（1999—2012年）Fig.3 The evolution of coordination development between land finance and urbanization in Shandong Province from 1999 to 2012

（1）從土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)度的數(shù)值和變動趨勢來看，1999—2002年其協(xié)調(diào)度數(shù)值介于0.9—1.0之間處于高級協(xié)調(diào)階段。2001年之后，土地財政的發(fā)展速度明顯快于城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，隨著土地財政的快速發(fā)展，其與城鎮(zhèn)化發(fā)展的協(xié)調(diào)度開始下降，在2003—2012年間其協(xié)調(diào)度介于0.70—0.90之間，表明山東省土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)關系已由最初的高級協(xié)調(diào)下降為中級協(xié)調(diào)，但在2010年的國家房地產(chǎn)調(diào)控政策后，2010—2012年山東省土地財政發(fā)展明顯放緩，其土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)度才開始出現(xiàn)上升趨勢。

（2）從土地財政與城鎮(zhèn)化的發(fā)展評價指數(shù)及相對發(fā)展度來看，2001年后土地財政發(fā)展呈現(xiàn)快速上升趨勢，城鎮(zhèn)化的發(fā)展相對較為平穩(wěn)。從二者的相對發(fā)展關系看，土地財政呈現(xiàn)滯后—同步—超前于城鎮(zhèn)化的演變趨勢。1999—2000年，土地財政的發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化；2001年土地財政與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展；2002—2012年土地財政超前于城鎮(zhèn)化。可見，2001年是土地財政與城鎮(zhèn)化相對發(fā)展關系的拐點，這是由于2001年中國開始大力推行國有經(jīng)營性用地招標、拍賣制度，各地方政府通過對土地市場的壟斷獲取超額土地出讓收益，并投資于城鎮(zhèn)建設，加快了城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，但人的城鎮(zhèn)化速度趕不上土地城鎮(zhèn)化速度，使得城鎮(zhèn)化的發(fā)展滯后于土地財政。

（3）從土地財政—城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展度來看，系統(tǒng)發(fā)展度呈現(xiàn)逐漸增長的趨勢，從1999年的0.10上升到2012年的0.57，年均增長14.3%，表明土地財政和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展對其綜合系統(tǒng)發(fā)展具有積極推動作用。

（4）從土地財政—城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展度來看，其協(xié)調(diào)發(fā)展度從1999年0.31上升到2012年的0.71，土地財政—城鎮(zhèn)化系統(tǒng)從失調(diào)衰退階段向協(xié)調(diào)發(fā)展階段演化，說明山東省土地財政—城鎮(zhèn)化綜合系統(tǒng)逐漸趨于優(yōu)化。 但在這期間土地財政和城鎮(zhèn)化發(fā)展總體不同步，土地財政增速明顯快于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，由于二者的快速發(fā)展掩蓋了其間協(xié)調(diào)性下降的問題，一旦土地財政與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度放緩必然會引起其系統(tǒng)的衰退，應引起重視。

4.2 山東省17地市土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的空間分布

4.2.1 土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展空間分布結(jié)果 根據(jù)上述協(xié)調(diào)發(fā)展度模型分別計算2012年山東省17地市的土地財政與城鎮(zhèn)化的評價指數(shù)u1（城鎮(zhèn)化發(fā)展評價指數(shù)）、u2（土地財政發(fā)展評價指數(shù)）及其系統(tǒng)發(fā)展度T、協(xié)調(diào)度C、協(xié)調(diào)發(fā)展度D（表5）。從表中可以看出，山東省17地市土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的空間差異十分明顯。根據(jù)協(xié)調(diào)發(fā)展度D的數(shù)值，將17地市所處的協(xié)調(diào)發(fā)展階段劃分為中級協(xié)調(diào)發(fā)展、初級協(xié)調(diào)發(fā)展、勉強協(xié)調(diào)發(fā)展、瀕臨失調(diào)衰退4大類（圖4）。

表5 2012年山東省17地市土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展指標Tab.5 Indices of coordination development between land finance and urbanization in 17 cities of Shandong Province in 2012

圖4 2012年山東省17地市土地財政—城鎮(zhèn)化系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展類型空間分布Fig.4 The spatial distribution of classification for coordination development between land finance and urbanization in 17 cities of Shandong Province in 2012

4.2.2 土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展空間分布分析

（1）從土地財政與城鎮(zhèn)化系統(tǒng)的協(xié)調(diào)度C的數(shù)值來看，2012年山東省17地市的協(xié)調(diào)度介于0.8—1.0之間。其中，日照和棗莊的協(xié)調(diào)度值小于0.9，屬于中級協(xié)調(diào)地區(qū)；其余15個地市的協(xié)調(diào)度值都大于0.9，屬于高級協(xié)調(diào)地區(qū)。可見，山東省所有城市的土地財政與城鎮(zhèn)化具有很高的協(xié)調(diào)度。

（2）從土地財政與城鎮(zhèn)化系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展度D及其階段劃分來看，山東17地市土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展的地域差異極其明顯。其中，協(xié)調(diào)發(fā)展度最高的是省會城市濟南，處于中級協(xié)調(diào)發(fā)展階段，其協(xié)調(diào)發(fā)展度為0.74，相當于排名最后的菏澤市的1.62倍；青島、威海、東營處于初級協(xié)調(diào)發(fā)展階段，這是由于這些城市具有較高的經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，并且其土地財政與城鎮(zhèn)化發(fā)展高度協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)發(fā)展度最低的是菏澤市，其經(jīng)濟發(fā)展落后于其他地市，土地財政與城鎮(zhèn)化系統(tǒng)發(fā)展度較低，處于中度失調(diào)衰退階段；其余12個地市由于相對較低的協(xié)調(diào)發(fā)展度處于輕度失調(diào)衰退階段。

（3）從土地財政—城鎮(zhèn)化系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間分布看，山東省17地市土地財政與城鎮(zhèn)化系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的地區(qū)分布與各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平存在較高的空間對應性，即經(jīng)濟發(fā)展水平較高的東部半島城市群的城市如濟南、青島、威海、東營等具有較高的協(xié)調(diào)發(fā)展度，而經(jīng)濟發(fā)展水平較低的西部內(nèi)陸城市如菏澤、臨沂、聊城、德州等具有較低的協(xié)調(diào)發(fā)展度。這進一步說明只有更好的發(fā)展地方經(jīng)濟、努力提高城鎮(zhèn)化水平和城鎮(zhèn)化質(zhì)量才能促進地方土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，而那些為了追求土地財政收入，盲目擴大城鎮(zhèn)規(guī)模的做法并不能從根本上促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展甚至會對城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到阻礙作用。

5 研究結(jié)論與政策建議

5.1 研究結(jié)論

（1）通過對1999—2012年山東省土地財政與城鎮(zhèn)化的相關性檢驗和曲線估計可知，土地財政與城鎮(zhèn)化呈高度正相關性，但土地財政與城鎮(zhèn)化的相互作用強度不同。土地財政對城鎮(zhèn)化的影響呈線性比例關系，比例系數(shù)為0.45，表明土地財政的增長能夠促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，但對城鎮(zhèn)化系統(tǒng)綜合水平的提高影響較小。而城鎮(zhèn)化對土地財政的影響擬合曲線呈S型，即城鎮(zhèn)化的發(fā)展能推動土地財政快速增長，但當城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度時土地財政的發(fā)展將趨于穩(wěn)定。地方政府應充分認識到這種依靠擴大城鎮(zhèn)規(guī)模帶動土地財政增長的不可持續(xù)性，應大力提高經(jīng)濟發(fā)展水平，以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶動土地財政轉(zhuǎn)型，為地方發(fā)展培育新的、可持續(xù)的財政收入來源，為城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展提供保障。

（2）1999—2012年，山東省土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展關系呈現(xiàn)從失調(diào)衰退向協(xié)調(diào)發(fā)展的演化趨勢，但在2001年后，土地財政的發(fā)展超前于城鎮(zhèn)化使二者的協(xié)調(diào)性從最初的高級協(xié)調(diào)下降到中級協(xié)調(diào)。山東省各地方政府應引起重視，適當降低土地財政發(fā)展速度，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量，維持土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）山東省17地市土地財政與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的地域差異十分明顯：①按協(xié)調(diào)發(fā)展度分為中級協(xié)調(diào)發(fā)展、初級協(xié)調(diào)發(fā)展、輕度失調(diào)衰退和中度失調(diào)衰退4類，從其數(shù)值大小來看，表現(xiàn)出東部半島城市群城市的協(xié)調(diào)發(fā)展度普遍高于西部內(nèi)陸城市的規(guī)律；②土地財政與城鎮(zhèn)化系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間分布與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平具有很強的空間對應關系，即經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)具有較高的協(xié)調(diào)發(fā)展度，而經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展度較低。可見，經(jīng)濟發(fā)展才是促進城鎮(zhèn)化全面發(fā)展的基礎，只有經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化的發(fā)展才會有持續(xù)的動力。各地政府應從盲目追求城市規(guī)模及土地財政收入轉(zhuǎn)向發(fā)展自身經(jīng)濟，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，只有其經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展才能從根本上提高土地財政與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展水平。

5.2 政策建議

當前中國城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的建設需要大量的資金投入、城鄉(xiāng)分治的二元土地制度造成城市土地供應短缺、通過壟斷土地供應市場推動地價和房價的快速上漲，這些都為土地財政的形成、發(fā)展與膨脹提供了環(huán)境和動力［19］。與此同時，地方財力無法支撐龐大的公共支出需要，財力過度向上集中，也成為地方政府利用土地資源籌集所需財力的內(nèi)在誘因。土地財政的發(fā)展，一方面為城鎮(zhèn)基礎設施建設提供了大量資金，形成了地方政府日益依賴的財政來源；另一方面，由于當前土地財政的發(fā)展速度已經(jīng)明顯快于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，過快增長的土地財政正在不斷推升著土地及商品房價格，導致城鎮(zhèn)化的成本不斷攀升，致使失地農(nóng)民及大量中低收入群體尤其是外來務工人員很難融入城市，形成“半城市化”現(xiàn)象，制約著未來城鎮(zhèn)化的全面可持續(xù)發(fā)展。此外，由土地財政過快增長所引發(fā)的社會生產(chǎn)和生活成本的攀升對中國制造業(yè)的發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生了明顯的擠出效應，直接影響著中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。未來城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展還將持續(xù)很長一段時間，城鎮(zhèn)化的發(fā)展應從當前只注重數(shù)量的城鎮(zhèn)化向數(shù)量和質(zhì)量并舉的全面城鎮(zhèn)化發(fā)展，而繼續(xù)沿用以前靠經(jīng)營土地攫取土地增值收益、通過土地財政支出及土地抵押融資帶動城鎮(zhèn)基礎設施建設的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式將難以為繼。與此同時，還應看到現(xiàn)行城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的形成有其制度根源。因此，要實現(xiàn)中國城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變主要依靠賣地財政為城鎮(zhèn)化發(fā)展融資的傳統(tǒng)發(fā)展模式，必須進行一系列制度改革。

（1）改革現(xiàn)有的財稅體制。改革中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的分稅體系，建立財權(quán)與事權(quán)對等的基本關系，擺脫地方政府依靠賣地收益處理公共事務的局面，降低其尋找財政體制外收入的沖動。有序推進房地產(chǎn)稅制改革，建立現(xiàn)代財產(chǎn)稅制度［20］，逐步實現(xiàn)地方政府由賣地財政向稅收財政轉(zhuǎn)型，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供穩(wěn)定、可持續(xù)的資金支持。

（2）改革現(xiàn)有的以GDP為核心的政績考核制度，促進政府職能由經(jīng)營性政府向服務型政府轉(zhuǎn)型。加大財政對基本住房保障、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等公共產(chǎn)品與服務的投入，為社會創(chuàng)造良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境。

（3）改革現(xiàn)有權(quán)利不對等的城鄉(xiāng)二元土地制度。明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，賦予農(nóng)村集體建設用地與國有土地同等權(quán)能，打破政府獨家壟斷的局面，使土地供應主體多元化，降低城鎮(zhèn)化發(fā)展成本。此外，還應明晰土地征收中公共利益的具體內(nèi)涵，避免地方政府為了自身利益需要，利用公權(quán)隨意征收土地，造成公民土地財產(chǎn)權(quán)的流失。

（4）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。經(jīng)濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力，只有經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，才能推動以人為本的城鎮(zhèn)化全面可持續(xù)發(fā)展。當前地方政府以土地經(jīng)營和固定資產(chǎn)投資為動力的粗放型經(jīng)濟增長模式不僅造成土地資源配置效率低下，而且已經(jīng)威脅到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。以土地資源優(yōu)化配置促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，不僅是中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要，也是中國未來城鎮(zhèn)化全面發(fā)展的必然選擇。

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（本文責編：仲濟香）

Research on Coordination Relationship between Regional Land Finance and Urbanization: A Case Study of Shandong Province

CAI Xiao1， LIU Wei-dong1， FAN Hui1，2， LV Tian-gui3， WANG Xiang-dong4
（1.School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310029， China； 2.College of Urban and Environmental Sciences， Xinyang Normal University， Xinyang 464000， China； 3.School of Tourism and Urban Management， Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330013， China； 4.College of Management， Lanzhou University， Lanzhou 730000， China）

The purpose of this paper is to evaluate coordination development correlation of land finance and urbanization，and to promote urban sustainable development.Based on synergistic theory and correlation analysis of land finance and urbanization， the coordinated development degree model of land finance and urbanization is employed.This research takes Shandong Province as a case to explore the temporal and spatial distribution of land finance and urbanization.The results show that： 1）there is a highly positive correlation between land finance and urbanization， and the fitted curves fortheir relationship are suitable for linear and S respectively； 2）from the temporal perspective， the coordinated development correlation of land finance and urbanization experiences the tendency from disorders of recession to coordinated development； 3）from the spatial perspective， the coordination development correlations for 17 cities in Shandong Province have obvious regional differences， and the coordination development degrees of cities in Shandong Peninsula are more than that of inland cities， and there is a significant spatial correspondence with the level of economic development.The paper concludes that blindly expanding the urban scale and pursuing land revenue growth are unsustainable.We should focus on economic development and optimizing the industrial structure， in order to fundamentally promote the coordination development of land finance and urbanization system.

land assessment； urbanization； coordination development degree model； Shandong Province

F301.2

A

1001-8158（2016）06-0033-11

10.11994/zgtdkx.20160714.153133

2015-12-15；

2016-06-11

蔡瀟（1985-），女，山東濟寧人，博士研究生。主要研究方向為土地價格與土地財政。E-mail： caixiao0313@163.com

劉衛(wèi)東（1962-），男，湖北大冶人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地資源學。E-mail： weidongliu@zju.edu.cn