基于資源稟賦和經濟發展區域分異的中國新增建設用地指標分配研究

郭 杰，包 倩，歐名豪

（1.南京農業大學土地管理學院，江蘇 南京 210095；2.統籌城鄉發展與土地管理創新研究基地，江蘇南京 210095； 3.農村土地資源利用與整治國家地方聯合工程研究中心，江蘇 南京 210095）

基于資源稟賦和經濟發展區域分異的中國新增建設用地指標分配研究

郭 杰1，2，3，包 倩1，歐名豪1，2，3

（1.南京農業大學土地管理學院，江蘇 南京 210095；2.統籌城鄉發展與土地管理創新研究基地，江蘇南京 210095； 3.農村土地資源利用與整治國家地方聯合工程研究中心，江蘇 南京 210095）

研究目的：新增建設用地指標合理分配是實現建設用地總量控制和減量化，建立節約集約用地激勵和約束機制的重要途徑之一。本文考慮資源稟賦和經濟發展區域分異，構建包括人口、二三產增加值、固定資產投資、耕地保有量、建設用地可拓展空間的新增建設用地計劃下達指標分配體系，并結合區域建設用地經濟增長貢獻率分配城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標，為全國新增建設用地指標分配提供方法參考。研究方法：綜合評價法、經濟計量法和對比分析法。研究結果：（1）基于經濟發展階段和資源稟賦差異構建新增建設用地計劃下達指標分配體系，既考慮社會經濟發展的用地需求，又兼顧區域資源稟賦的供給約束，評價體系更為全面；（2）考慮不同區域建設用地對經濟增長的貢獻，分配城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標，優化了新增建設用地供給結構，能夠兼顧資源配置的效率。研究結論：本文為新增建設用地指標分配提供了更為科學的方法。

土地管理；新增建設用地；資源稟賦；經濟社會發展；建設用地貢獻率

土地資源優化配置是促進土地資源合理利用的重要途徑，現有研究多探索區域土地資源如何在各部門間、各用途間的合理分配，而研究區域間合理配置的較少。規劃期內新增建設用地分配是土地利用總體規劃的主要任務之一，其合理分配是實現建設用地總量控制和促進節約集約利用的重要途徑［1］。中國對新增建設用地指標分配的管控，通過土地利用總體規劃和土地利用年度計劃來實現［2］，新增建設用地指標通常依據省域GDP、固定資產投資等反映經濟發展水平的指標進行分解下達。

然而隨著城鎮化和工業化快速推進，中國部分城市建設用地規模接近極限，而建設用地布局分散、結構不合理、用地效率不高等問題較為普遍，以犧牲資源環境為代價換取經濟增長的發展模式已廣受詬病。2014年，國土資源部出臺《節約集約利用土地規定》和《關于推進土地節約集約利用的指導意見》，提出“實施建設用地總量控制和減量化戰略”。2015年，中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》明確提出“完善資源總量管理和全面節約制度”，明確“實施建設用地總量控制和減量化管理”，建設用地減量化管理上升為國家戰略舉措。轉方式、調結構，更加重視生態和資源環境承載力逐步成為中國經濟發展的新方向［3］。目前新增建設用地指標分配，僅僅考慮社會經濟發展水平，而不考慮資源稟賦的區域差異［4-5］，致使經濟發達地區往往獲得過高的新增建設用地計劃指標，挖潛存量的動力不足，延緩了產業結構的優化升級；經濟欠發達地區分配的新增建設用地指標相對不足，經濟發展必要的土地代價性損失難以保障［6］。

中國國土幅員遼闊，區域差異明顯，應根據區域經濟社會發展階段和資源稟賦狀況，同時考慮區域土地投入對經濟增長的邊際貢獻率［7-10］，合理分配新增建設用地指標，形成建設用地集約利用的指標管控機制［11-13］。鑒于此，本研究基于全國31個省級行政單元（臺灣、香港和澳門除外）資源稟賦和經濟發展水平的區域差異，構建新增建設用地計劃下達指標體系，測算省域新增建設用地計劃下達指標分配結果；然后運用全國經濟發展與生產要素投入的面板數據，計算區域建設用地的經濟增長貢獻率，并據此測算城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標分配結果，從而得到省域新增建設用地指標分配總額，為中國新增建設用地指標合理分配提供參考。

1 研究方法

結合中國土地管理實際，新增建設用地指標可分為新增計劃下達和城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標?！敖ㄔO用地總量控制和減量化管理”戰略實施下，新增建設用地指標分配不僅需要考慮經濟發展需求，同時也需要兼顧生態和資源環境承載力約束，因此，新增建設用地計劃下達指標可由經濟發展需求和資源稟賦供給約束決定。地方政府從中央取得的新增建設用地計劃配額實際上就是中國特色的土地開發權，在農地非農化開發指令性配額管理體制下，現行法律法規規定還可以通過“土地整理折抵指標”的途徑追加新增建設用地配額［14-15］，而城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標就是這種指標獎勵，其分配應由區域經濟發展階段、經濟發展對土地的依賴、政府存量建設用地挖潛動力等因素確定，因此，其分配可由不同區域建設用地貢獻率來決定。新增建設用地計劃下達指標和城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標二者之和即為區域新增建設用地指標分配總額。

1.1 新增建設用地計劃下達指標分配

1.1.1 分配指標體系構建 影響新增建設用地指標分配的因素很多，應綜合選取與新增建設用地指標分配最緊密、最直接的影響因素。不同地區資源稟賦和經濟社會發展階段的差異，是制定差別化土地調控政策的原由［16-18］，因此，本文遵循目的性、綜合性、層次性、可操作性和系統協調性等原則，從社會經濟發展水平和資源稟賦兩方面構建全國新增建設用地分配指標體系。

（1）社會經濟發展水平。工業化、城鎮化快速推進，社會經濟迅速發展，生活、生產等活動增加，推動了建設用地需求量的剛性增長。經濟發展包括經濟規模的擴大和產業結構的變化，前者將引起建設用地需求的增長，后者則導致建設用地需求結構的變化；人口的增長需要更多的工業產品、商業服務等，也將推動建設用地規模的擴張。本文選取常住人口、二三產增加值、固定資產投資三項指標，衡量區域社會經濟發展對新增建設用地的需求。鑒于社會經濟發展指標內涵的明確性，本文重點闡述資源稟賦指標的內涵及其選擇的必要性。

（2）資源稟賦。資源稟賦反映區域土地生態系統維持經濟發展、糧食安全和生態保護的資源供給能力，其豐沛程度將決定建設用地擴張的極限約束。本文選取耕地保有量和建設用地可拓展空間，反映制約建設用地規模的資源稟賦因素。

耕地保有量。1978—1989年，中國年均建設占用耕地數量為15.8×104hm2，1990—1999年，年均建設占用耕地數量為16.8×104hm2，2000—2006年，年均建設占用耕地數量為21.7×104hm2［5］。耕地資源的加速占用威脅國家糧食安全和社會穩定。中國實施的“城鄉建設用地增減掛鉤”試點實行農村居民點整理折抵指標與新增耕地面積掛鉤，而折抵指標的區際分配不僅引導資本從發達地區流向落后地區，而且有利于平衡耕地保護和建設開發之間的利益關系［2］。既然農村居民點整理折抵建設用地指標可以與新增耕地面積掛鉤，同理，全國中長期新增建設用地指標的分配也應可以與耕地保有量掛鉤。另外，從公平、合理的視角，犧牲發展機會保護更多耕地的區域，對改善生態環境和維護國家糧食安全做出貢獻，理應從新增建設用地配額中得到合理的補償［5］。

建設用地可拓展空間。指可被作為人口集聚、產業布局和城鎮發展的后備適宜建設用地，由后備適宜建設用地的數量、質量和空間分布狀況三要素構成。建設用地可拓展空間可評價不同區域潛在的建設用地適宜空間，其反映該區域對人口集聚、工業化和城鎮化發展的承載能力［19］。建設用地總量控制目標的實現，通過合理的新增建設用地分配和存量建設用地挖潛來實現，因此將反映潛在利用空間的建設用地可拓展空間納入新增建設用地分配指標體系十分必要。建設用地可拓展空間較大的區域可適當增加新增建設用地指標，而較小的區域應更注重建設用地的存量挖潛，提高集約利用水平。

表1 全國新增建設用地分配指標體系Tab.1 Indicators of incremental construction land quotas allocation

1.1.2 指標標準化及權重確定 采用極值標準化，對指標值進行無量綱化［20］。

式（1）中，Ci為標準化指標值，根據指標與新增建設用地分配的正負相關性（表1），當第i項指標正相關時，ai= 1 且Xj= Xmin；當第i項指標負相關時，ai=-1且Xj= Xmax；Xi為指標值，Xmin為該項指標的最小值，Xmax為該項指標的最大值。為降低確定指標權重的主觀性，采用變異系數法確定［21］，其權重定義為：

式（2）中，Si為指標權重，δi為第i項指標的標準差；xi為第i項指標的平均數。

1.1.3 新增建設用地計劃指標分配 基于指標標準化值及權重，測算全國省級單元新增建設用地計劃指標分配量，公式為：

式（3）—式（4）中，Aj為j省綜合分值，Qj（plan）為j項省新增建設用地計劃下達指標分配額，Q為規劃下達全國新增建設用地指標，θ為年度計劃下達指標占年度新增建設用地指標的比例，參考2011—2014年各省區實際增加的建設用地指標和增減掛指標數據確定θ。

1.2 城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標分配

不同區域建設用地對經濟增長的貢獻存在明顯的區域差異。因此，需在基于經濟發展需求和資源稟賦供給約束分配新增建設用地計劃下達指標的基礎上，考慮資源配置的效率因素，依據建設用地對經濟增長的貢獻率，確定城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標配額，修正新增建設用地指標分配方案［22］。

1.2.1 建設用地對經濟增長貢獻率測算 不同要素產出彈性的大小反映要素投入對經濟增長的邊際影響與貢獻，體現不同區域經濟增長方式的差別［23］，建立經濟產出與資本、勞動力、建設用地等生產要素的函數關系：

式（5）中，G表示GDP，K、L、CL分別表示資本存量、勞動力和建設用地投入量，t表示時期；α、β、γ分別表示資本、勞動力和建設用地的產出彈性；λ為技術進步率。式（5）兩邊取對數，得到：

通過參數估計不同要素的產出彈性，依據參數估計值大小及顯著性，分析推動經濟增長的主要因素。一定時期內經濟產出的增長率可以分解為：

建設用地擴張對經濟增長的貢獻率C為：

1.2.2 新增建設用地指標分配修正思路 城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標，根據建設用地對經濟增長貢獻的區域差異分解。建設用地對經濟增長貢獻較低的區域，表明其經濟增長更多的依賴結構優化調整，用地需求更多的依賴存量建設用地挖潛，需分配較多的掛鉤指標，以激勵其盤活存量。據此，確定公式為：

式（9）中，Qj（plus）為j省城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標分配額，Cj為j省建設用地增長對經濟增長的貢獻率。

1.3 新增建設用地指標分配總額

新增建設用地計劃下達指標和城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標，求和即得省級行政單元的新增建設用地指標分配總額。

2 數據來源及處理

2.1 數據來源

為對比本文與土地利用總體規劃（以下簡稱“規劃”）方案的新增建設用地指標分配結果，選擇規劃的近期目標年（2010年）作為本文的基期年，2020年為規劃目標年。社會經濟發展數據來源于2011年《中國統計年鑒》，并進行可比價折算［24］；土地利用數據均來自于歷年《土地利用現狀分類統計年報》 和 《國土資源統計年鑒》。

2.2 數據處理

（1）建設用地可拓展空間測算。根據可利用土地資源評價方法［25］，測算建設用地可拓展空間，公式為：

式（10）—式（11）中，SCL_expansion表示建設用地可拓展空間，SCL、SCL0、SBasic_farmaland分別表示適宜建設用地面積、已有建設用地面積和基本農田面積；Sslope、Sheight和Swater、Sforest、Sdesert分別表示地形坡度適宜面積、海拔高度適宜面積和水域面積、林草地面積和沙漠戈壁面積。

（2）固定資本存量測算。固定資本存量使用永續盤存法［26］估算，得到1999—2010年全國各省（自治區、直轄市）的固定資本存量，以此反映地區投資水平，公式為：

式（12）中，Kit為i區域第t年的資本存量；I為全社會固定資本形成總額（用固定資產投資價格指數轉換為1998年可比價）；δ為經濟折舊率。

折舊率釆用張軍的研究成果［26］，即在相對效率呈幾何遞減的模式下，求得各?。ㄗ灾螀^、直轄市）固定資本形成總額的經濟折舊率為9.6%。

基期資本存量測算公式為：

式（13）中，g99- 04指1999—2004年的固定資產投資I的幾何平均增長率。

3 結果分析

3.1 新增建設用地計劃下達指標分配結果

按照上述方法，結合省級行政單元經濟發展和資源稟賦狀況，計算省域新增建設用地計劃下達指標分配綜合得分；再根據中國近年來年度計劃下達指標占年度新增建設用地指標的比例，得到全國新增建設用地計劃指標；最后，依據綜合得分和全國新增建設用地計劃指標，計算省級行政單元新增建設用地計劃下達指標分配結果（表2）。

3.2 城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標分配結果

3.2.1 不同發展階段建設用地經濟增長貢獻率

（1）經濟發展階段劃分。參照錢納里經濟增長階段劃分方法［27］，基期年處于發達經濟階段的地區包括北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、內蒙古、山東、黑龍江、遼寧11省（市、區）；處于工業化階段的地區包括重慶、湖北、湖南、安徽、河北、河南、陜西、山西、吉林、海南、新疆11?。ㄊ?、區）；處于初級產品階段的地區包括四川、江西、廣西、貴州、云南、甘肅、西藏、青海、寧夏9?。ㄊ小^）。

表2 新增建設用地計劃下達指標分配結果（2011—2020年）Tab.2 Results of incremental construction land quotas allocation（2011-2020）

（2）不同發展階段建設用地產出彈性。利用STATA進行異方差和自相關檢驗，檢驗結果表明同時存在異方差和自相關，運用Xtscc命令對回歸方程進行修正估計［28］。

表3 1999—2010年不同發展階段地區C-D生產函數參數估計結果Tab.3 Parameters of production function in different regions during 1999 and 2000

回歸擬合優度（R2）98%以上，表明固定資本存量、從業人口和建設用地投入較好地解釋GDP的變化。不同經濟發展階段的固定資本存量、勞動力對GDP的影響都在1%的水平上顯著（表3），但發達經濟階段和工業化中級階段地區，資本存量對經濟增長的拉動作用比初級產品階段地區大，而勞動力投入則相反。同時，不同發展階段地區建設用地投入對GDP的作用差異明顯：初級產品階段地區，建設用地的產出彈性系數為0.163；工業化中級階段地區，建設用地的彈性系數為0.076，發達經濟階段地區，建設用地的彈性系數為0.021，經濟增長對土地依賴度較低?？梢姡S著經濟發展水平的提升，技術進步、資本對勞動力、土地等生產要素的替代作用顯現，建設用地擴張對經濟增長的貢獻減少。

（3）不同發展階段地區建設用地擴張對經濟增長貢獻率。根據式（8）計算不同發展階段地區建設用地擴張對經濟增長貢獻率（表4）。隨著經濟的增長，經濟發展階段的變化，建設用地作為生產要素之一逐步被資本、技術等生產要素替代，其在經濟發展中的作用也呈下降趨勢。發達經濟階段、工業化中級階段和初級產品階段，建設用地擴張對經濟增長的貢獻率分別為0.089%、0.156%、0.510%。

表4 各經濟發展階段地區建設用地對經濟增長貢獻Tab.4 Contribution rate of construction land in different regions

3.2.2 基于經濟增長貢獻率差異的掛鉤折抵指標分配結果 根據不同經濟發展階段地區建設用地對經濟增長貢獻率的差異，結合式（9）計算得到全國省級行政區的城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標分配結果（表5）［29］。

3.3 全國新增建設用地指標分配方案

對新增建設用地計劃下達指標和城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標求和，得到2011—2020年全國省級行政單元新增建設用地指標分配方案，通過其與原規劃方案的比較（表5），分析新增建設用地指標分配方案的合理性。

增幅較大區域（增加35%以上）：北京、上海、黑龍江、吉林。北京、上海是全國經濟發展水平最高的區域，該區域處于發達經濟階段，建設用地對經濟增長的貢獻率低，經濟增長更多的依賴資本及技術創新驅動，促進產業結構優化調整，資源稟賦決定其建設用地可拓展空間有限，支撐經濟發展的用地需求更多的依賴存量建設用地挖潛，需分配較多的城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標，但特大城市應嚴控建設用地總量，實施建設用地減量化，通過存量建設用地挖潛使建設用地總量得到有效控制；東北振興區域（黑龍江、吉林）雖然經濟發展水平不高，但其資源稟賦狀況良好，耕地保有量大，建設用地可拓展空間充足，能夠支撐經濟發展所必須的新增建設用地需求，應分配較多的新增建設用地計劃指標，建設用地用地總量也會適當增長。

表5 全國新增建設用地分配方案與原規劃方案對比（2011—2020年）Tab.5 Comparison of new and original allocation scheme on incremental construction land quotas（2011-2020）

減幅較大區域（減少35%以上）：廣西、貴州、西藏、青海、寧夏和新疆。該區域多處于初級產品階段，經濟發展水平相對較低，對建設用地的增量需求有限，且為主體功能區中禁止建設區和限制建設區的集中分布區域，資源稟賦條件較差，耕地保有量和建設用地可拓展空間相對缺乏，難以支撐較大規模的建設用地外延擴張；但同時需要注意到，該區域建設用地對經濟增長的貢獻較高，是國家“一路一帶”戰略實施的重點區域，促進西部土地合理開發，在更大的范圍內優化生產要素配置，加快西部和邊境地區的人口集聚及城鎮發展，特別是具有廣泛對外聯系的區域性中心城市和邊境口岸中心城市的發展，使內陸沿邊地區逐漸成為國土開發的重要空間。因此，可適當安排重點產業、互聯互通的基礎設施必須的增量建設用地，造就新的經濟增長熱點區域。

其他省級單元的經濟發展需求、資源稟賦約束和經濟增長對建設用地的依賴等都較為平均，相對原有規劃方案，新增建設用地指標的調整幅度不大。

4 結論與討論

（1）基于社會經濟發展水平和資源稟賦差異，構建全國新增建設用地計劃下達指標體系。在考慮影響新增建設用地指標分配的社會經濟發展水平因素的同時，從資源稟賦視角引入耕地保有量、建設用地可拓展空間等建設用地總量約束指標，評價體系更為全面，能夠為新增建設用地指標分配提供更科學的方法。

（2）不同經濟發展階段建設用地對經濟增長貢獻率差異明顯，應依據不同發展階段地區經濟增長對建設用地的依賴程度，確定城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標配額，修正新增建設用地指標分配方案。將新增建設用地指標分為計劃下達指標（常規指標）和城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標（獎勵指標）兩部分，通過調整后方案與原規劃方案的對比分析，發現調整后規劃方案更符合其區域特征及發展需求。但城鄉建設用地增減掛鉤折抵指標分配方法及其區域交易與補償的研究，仍有待進一步探討。

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（本文責編：陳美景）

Study on Incremental Construction Land Quotas Allocation in China based on Resource Endowments and Economic Development Regional Differences

GUO Jie1，2，3， BAO Qian1， OU Ming-hao1，2，3
（1.College of Land Management， Nanjing agricultural University， Nanjing 210095， China； 2.Center of Urban-rural Joint Development and Land Management Innovation， Nanjing 210095， China； 3.State and Local Joint Engineering Research Center of Rural Land Resources Utilization and Consolidation， Nanjing 210095， China）

Reasonable incremental construction land quotas allocation is an important way to achieve regulation and reduction of the total amount of construction land， which contributes to establishing incentive and restriction mechanism for construction land intensive use.In this paper， an incremental construction land quotas allocation indicators are constructed， considering resources endowment and regional differences of economic development.It includes population， added value of second & third industry， fixedinvestment， cultivated land and potential amount of construction land.Combined with economy growth contribution rate revision，rural construction land quotas for urbanization construction are allocated.It's a suitable method to allocate regional incremental construction land quotas.Comprehensive evaluation， econometric analysis and comparison analysis are employed.The results show that： 1）It's an effective way to combine with economic development stage and resources endowment， which contributes to the indicators system with a more comprehensive assessment system.That is to say it not only considers the demand of social economic development， but also takes the supply constrained by regional resources endowment into account.2）It's also an effective way to allocate rural construction land quotas for urbanization construction by considering regional differences of construction land contribution to economic growth， which can reflect the resources allocation efficiency.This paper provides a more scientific method of incremental construction land quotas allocation.

land administration； incremental construction land quotas； resources endowment； economic and social development； contribution rate of construction land

F301.2

A

1001-8158（2016）06-0071-10

10.11994/zgtdkx.20160621.095506

2016-03-31；

2016-04-25

國家自然科學基金項目（71303119）；教育部哲學社會科學重大課題攻關項目（11JZD031）；南京農業大學人文社會科學研究基金（KJQN2014010）。

郭杰（1982-），男，湖南南縣人，副教授。主要研究方向為土地利用變化及其生態效應。E-mail： guojie@njau.edu.cn

歐名豪（1964-），男，安徽霍邱人，教授。主要研究方向為土地利用規劃與管理。E-mail： mhou@njau.edu.cn