城中村改造的多元監管機制建設

潘秦保

城中村改造的多元監管機制建設

潘秦保

城市建成區內的城中村，區別于傳統的“城市中的鄉村”，大多已是街道辦事處、居委會城鎮管理，沒有農民戶口和農業用地，沒有集體財產和宅基地產權，實際上等同于城市的危舊房改造區。虹口區的虹鎮老街，從產生之初就是大型棚戶區。1945年-1950年之間，大量失去土地的農民從江蘇等地遷入，依溝壕、小河和荒地搭建棚戶棲息而住，經過多年發展，此地人口迅速增加，老街兩側違章建筑比比皆是，一度成為上海市中心城區有名的外來務工人員集中居住的棚戶區。虹鎮老街面積約90公頃，居住環境惡劣，老街居民都希望通過動拆遷來改善生活條件，改變環境面貌。早在上世紀90年代中期，虹鎮老街舊區改造工作就已經啟動，但由于舊改效率不高再加上同期房價快速上漲等疊加效應，導致舊改矛盾突出、舊改難度加大。

城中村改造是我國城市轉型發展的必經途徑，其本質是對社會、公共資源的一種優化與再分配。城中村改造過程中涉及到的土地征收、拆遷補償以及居民安置等內容均牽涉到居民的切身利益。在改造中充分尊重居民意見，維護其根本利益才能獲得居民的理解與支持。但是由于過去動遷政策中存在的種種不合理因素，導致舊改遲遲難以推進。動遷新政實施之前，舊改政策可以形象化的稱為“數人頭又數磚頭”，即房屋征收款的數額不僅根據房屋面積計算，還與戶籍人口多寡有關，動遷居民往往是遷戶口、搭違章、練“屏功”，再加之動拆遷中暗箱操作、安置信息不公開，致使早遷得益少、晚遷得益多，遵紀守法的老實人吃虧。最終，動拆遷陷入了惡性循環，不僅阻礙了舊區改造，還激化了社會矛盾，損害了政府公信力。

2009年，隨著動遷新政的實施，相關的監管工作也開始從幕后走向了前臺，多元化的動拆遷監管機制逐步建立。由虹鎮老街3號地塊為試點開啟的動遷新政，其核心就是“數磚頭”加兩輪征詢，改變了過去“數人頭”為主的政策，以“數磚頭”加上套型保底，建立起較為科學合理的動遷制度，也為動拆遷監管工作創造了條件。按照新的動遷政策，有關部門在制定動遷方案時需要經過詳細的測評，而且所有的動遷居民都能參與進來，讓他們共同參與方案的設計，做到政策法規、居民信息、安置結果全方位的透明。

一、虹鎮老街的動遷新政

1.以制度建設加強監管的規范性

城中村改造過程中涉及到的土地征收、拆遷補償以及居民安置等內容關系到相關居民的切身利益，如果沒有完善的制度規范體系加以保障，居民的利益訴求無法通過制度化的渠道進行表達，動拆遷就很難得到相關居民的信任和支持。因此，以監管制度建設規范城中村改造應當成為多元監管機制建立和完善的首選路徑。

虹鎮老街在改造過程中通過加強制度建設，建立健全動拆遷監督管理的規范，使動拆遷監管工作真正能“有規定可依、有制度可循、有記錄可查”。一是制定《虹鎮老街舊區改造地塊動拆遷監管工作辦法》，進一步明確動拆遷監管工作的職與責，規范相應的工作內容和業務流程；二是實行《虹鎮老街舊區改造地塊動拆遷評議監督工作實施細則》，要求相關機構主動配合接受相關評議監督，進一步推進“陽光動遷”；三是制定《虹鎮老街舊區改造地塊動拆遷查詢投訴指南》，從保障被動遷居民的合法權益出發，明確舉報內容、舉報時間、舉報地點、舉報電話以及受理程序，方便動拆遷居民的查詢和投訴。特別明確在拆遷范圍內，被動遷居民可以申請對同一動遷地塊中任何被拆除房屋的補償安置情況進行查詢。

2.以電子監督強化監管的科學性

建立電子監督系統強化信息公開，推動動拆遷全過程的公平、公開、公正。一是建立“虹口區動拆遷信息公開電子查詢系統”。在區內實施新政的各動遷地塊公示大廳內安置電子觸摸顯示屏，公開地塊的動遷政策、安置補償方案、簽約動態、選房情況、特殊困難認定情況、合同簽署等情況，進一步增強了權力行使的透明度和公開度，更加便于動遷居民的監督與制約；二是建立“虹口區動拆遷業務管理系統”，實現動拆遷工作業務操作和項目管理的電子化。該系統包括動遷信息錄入處理、數據管理、安置合同生成等動遷業務，使動拆遷安置的每一項操作都在網絡上留下了痕跡，更加有利于監管部門的監督，從而進一步規范了動遷行為；三是建立“虹口區動拆遷后臺監管系統”。該系統及時、真實地記錄了各地塊動遷安置中的每項操作和進展，由監管部門使用，對動拆遷工作開展監控和預警，轉變以往監管工作僅僅依靠群眾舉報投訴的單一性，全面提高動拆遷監管工作的完整性、時效性和準確性。

在建立動拆遷電子監察系統的同時，還開展電子協議簽約，協議中的房屋面積、評估單價、各類補貼、獎勵標準、安置總價等全部條款均由系統自動生成，而且一經簽約，計算機即時鎖定，真正做到動遷安置前后一致不走樣，“只穿直筒褲，不穿喇叭褲”，轉變了動遷居民對動拆遷中“早走吃虧、不鬧吃虧”的觀念。在電子監督系統的設計中，實行“紅、黃、綠三色預警”機制，即一旦系統中有相關的核心信息如被動遷房屋的面積、被動遷應安置對象的人口數、被動遷應安置對象的個人信息或者電子協議發生了變更，系統將會根據不同的情況呈現三級預警狀態。

3.以社會監督增強監管的有效性

為了借助社會監督的力量，虹鎮老街在各地塊動拆遷過程中引入具有一定代表性的社會人員，“取信于群眾、謀福為群眾、工作靠群眾”，鼓勵群眾全面參與動拆遷監督和評議。一是邀請區人大代表、區政協委員、區特邀紀檢監察員、區政風行風監督員以及熟悉動遷業務的律師、被動遷地塊所在居委會干部等人員組成區動拆遷評議監督組，既具有一定的社會代表性，又兼顧了動遷的專業性；二是在動遷現場接待居民，提高受理查詢、投訴調查工作的效力；三是區紀委、監察局組織評議監督人員通過參加動遷公司的各類工作例會，向動遷經辦人員、動遷居民了解情況等途徑，全面掌握動拆遷工作的動態、現狀，及時向有關職能部門反映監督中發現的新問題、新情況，提出動拆遷工作的意見建議，切實發揮了評議監督作用；四是將“人民調解員工作機制”納入評議監督制度，在調查處理動遷居民和動遷公司矛盾的同時，及時化解動遷中的家庭內部矛盾。

二、完善城中村改造中多元監管機制的幾點思考

1.城中村改造中的矛盾主要是利益沖突

相比較傳統的城中村，城市建成區內的城中村最大的特點是構成權力合法性基礎的，不再是傳統的文化網絡和組織網絡，而是更加明晰的利益網絡。城中村改造中最突出的問題是多群體之間復雜的利益關系以及由此導致的矛盾沖突。因此，應當完善相關的利益表達機制和監管機制，促使城中村改造過程中信息對稱、政策可控、決策透明、監督到位，政府、開發商、居民等各利益相關方達到共贏。

2.政府應當成為協調各方加強監管的主體

“城中村”改造過程中，政府是動拆遷工作的主體，也是利益博弈的參與者和公共政策的制訂者。政府在平衡居民和開發商之間利益時，既要讓開發商獲得一定的利潤，又要對拆遷的居民進行合理安置，因而容易成為多種矛盾的焦點。從現實情況看，居民在得到賠償后，為獲取更多利益，往往尋求途徑參與“城中村”改造項目。當訴求無法實現時，便會采取政府上訪、阻攔施工等方式表達宣泄不滿情緒。因此，政府需要引入公眾參與機制，搭建公平博弈平臺，避免改造中信息不對稱、政策不可控、決策不透明、監督不到位等風險由居民承擔。政府部門應當增加權力行使的透明度，注重信息公開和流程公開，尤其是通過網絡技術，大力推進網上信息公開，規范權力運作的程序化，最大限度地減少人為因素干擾，維護相關制度的嚴肅性和公正性。

3.完善城中村改造中的民主監督機制

積極探索創新，進一步完善城中村改造中的社會監督機制，一是有序引導居民參與“城中村”改造和建設，變居民的被動拆遷為居民的主動建設，豐富居民參加“城中村”建設的形式，讓廣大居民在主動建設中真正感受到“城中村”建設的意義；二是暢通居民訴求表達渠道，有疏有堵，正確對待居民的合理訴求，推動舊改工作順利進行，實現互惠共贏；三是堅持群眾路線，進一步創新工作方式，對“是否實施改造”“補償方案制訂”等重大問題，拓寬征詢渠道，廣泛聽取群眾意見；四是完善人大代表、政協委員、專業律師、社區工作者等第三方公信評議制度，加強全過程監督，確保公開、公平、公正；五是堅持陽光動遷，加強隊伍建設，強化依法操作、規范操作的工作制度。

（作者單位：中共上海市虹口區委黨校、同濟大學馬克思主義學院）

（責任編輯 張 敏）