PPP模式在我國推廣運用中存在的問題及建議

高蕾

摘要：在市政建設中，采用PPP模式對于拓寬融資渠道、增強地方政府融資透明度、為民間資本開辟穩定的投資途徑具有重要意義，但在我國的推廣運用中，存在缺少財政預算限制、缺乏科學的內部定價機制、建設運營透明度低、多頭管理等問題。應將PPP項目中的政府償債責任納入預算，加強“一行三會”和地方政府的協調合作，防控金融風險；應建立科學的定價和績效評價機制，實現政府、私營部門和社會公眾利益共享；應定期公布披露PPP項目詳細信息，保證建設和運營公開透明。

關鍵詞：PPP模式；風險防范；監管體系；定價和績效評價機制

中圖分類號：F830.592 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3544（2015）04-0038-04

PPP模式（Public-Private-Partnership）是政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎建立的合作經營方式，具體方式包括BOT、TOT、DBFO等。十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）提出要“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，國務院、財政部多次發文鼓勵開展PPP模式試點，各地陸續公布了擬采用PPP模式的項目名錄，并作為重點項目推進，進一步調動了社會資本的投資積極性。但是，在我國PPP模式的推廣探索過程中，也存在諸多問題，突出表現在缺少財政預算限制、缺乏科學的內部定價機制、建設運營透明度低、多頭管理等方面，亟需構建科學有效的風險防范和監管體系。

一、PPP模式在我國的運用情況

1.PPP模式涉及的主要行業。據世界銀行統計，1992-2014年期間，我國PPP項目總投資額為1251.24億美元，涉及能源、通信、交通運輸、供水及污水處理等幾個部門，其中交通運輸、能源項目分別占總投資的42.4%、37.9%；水處理項目數量較多，但單個項目的投資額較小，在總投資中占比不大（見圖1）。

2.PPP項目的類型。PPP項目通常采用特許經營權授予、完全或部分出讓、綠地項目、管理或租賃等方式，其中綠地項目投資占總投資的58.3%，特許經營權轉讓項目占10.2%，以全額出讓或部分出讓方式籌建的項目占30.1%，以租賃方式籌建的項目占1.4%（見圖2）。

3.PPP模式涉及的主要區域分布。從全國PPP項目投資的分省投資規模來看（見圖3），廣東省以209.72億美元總投資額位列全國之首，位列第二、三位的是浙江和北京，其投資額分別為90.67億美元和90.11億美元。值得關注的是我國中西部一些地區，如新疆、青海、甘肅等，雖然PPP項目開展基礎薄弱、起步相對較晚，但在2013年后實現了較快的增長，集中采用PPP模式啟動了一批能源開發項目。

二、PPP模式在我國運用中存在的主要問題

1.部分地方政府將PPP異化為支撐其投資沖動的融資工具。為控制地方性債務風險，國務院和財政部連續發文規范地方政府舉債行為，傳統的融資方式難以為繼。財預[2014]351號文中規定地方政府負有償還責任的存量債務能“通過PPP模式轉化為企業債務的，不納入政府債務”，此舉進一步激發了地方政府申請PPP項目的熱情。2014年下半年以來，各省陸續公布了PPP項目清單，涵蓋眾多領域，投資額動輒幾億乃至上百億元不等。通過對江蘇省發改委公布的擬采用PPP模式的110個項目進行調查和梳理，筆者發現部分項目沒有經過前期論證，也沒有基本的交易結構設計，只是將原有的項目改頭換面而成。地方政府希望通過PPP模式規避基礎設施投資支出的財政限制，為其投資需求提供融資支撐，這些蜂擁上馬的PPP項目從長期來看都存在較為嚴重的風險隱患。另外，PPP項目雖然沒有地方政府的顯性背書，但其涉及的大部分是基礎設施建設，具有“準公益”特征，與公眾利益緊密相關，一旦經營失敗最終還是要由政府承擔其社會成本，即PPP模式會增加地方政府的或有負債，缺乏有效監管會形成地方性債務的新敞口。

2.存在金融風險隱患。PPP項目投資規模大，僅僅依靠財政資金和私人部門自有資金難以滿足需求，必然要求通過銀行貸款、發行債券、私募基金等方式籌集建設資金，存在一定的金融風險隱患。一是集中償付風險，在中央的推廣下，地方政府集中上馬了大批PPP項目，各個項目的時間跨度長、還款周期相似，到了集中償還期，項目公司無力償付，地方財政不能對風險兜底，金融機構的壞賬會大幅增加，財政風險向金融風險轉移。二是貸款項目錯配風險。PPP項目涉及的關聯方多，在建設和運營過程中多存在貸款挪用現象。以某市展覽館建設項目為例，項目計劃投資8.74億元，其資金來源主要有三部分：由某集團總公司借款，占資金總額的60%左右；分包企業自籌，占20%左右；項目經理等個人自籌，占20%左右。公開資料顯示，該項目沒有銀行貸款，但項目的3家承建公司在項目建設期（2010-2013年）累計向銀行貸款225億元、保理7.57億元、貼現25.29億元、銀行承兌匯票51.18億元、保函55.2億元、信用證16.21億元、貿易融資10.05億元。由于沒有建立專門的統計制度，這些外部融資中有多少運用到展覽館建設項目中難以掌握。三是期限錯配風險。PPP項目經營周期長，據調查，江蘇省PPP項目的特許經營期一般在15～30年之間，而以銀行貸款為主的外源融資期限普遍在10年以內，存在“貸短用長”的期限錯配現象。四是追索權風險。PPP項目通常缺少傳統意義上的抵押物，外部融資一般采用未來的現金流收入（收費權、財政補貼等）作為擔保，政府只承擔特許經營權給予、合理定價等責任，不承擔償債責任。商業銀行對項目資產以外的其他資產無追索權或有限追索權，對商業銀行傳統的風險緩釋措施和控制方法提出了挑戰。

3.項目審批存在多頭管理，效率低下。目前，還沒有確定PPP項目的歸口監管部門，這就導致審批復雜、責任不明確、項目碎片化管理。發改委、建設規劃、土地、環保、水務等政府部門對相關領域的PPP項目都有審批權。多頭管理使項目決策和實施效率低下，企業往返于各個行政部門。這客觀上增加了項目的財務成本，降低了公共服務效率。有些優質PPP項目甚至因為審批過程冗長而最終“流產”。以江蘇省某市污水處理收購及升級項目為例。2010年，項目擬以2.67億元收購污水管理系統，并用3年時間將農村和城市的污水處理廠和管道系統整合成—個完整的系統，提高運營效率。但該項目的立項審批權限在發改委，規劃選址由規劃局審批，項目建設由建設局管理，用地審批權限在土地局，建成以后的使用、管理由水利局負責，涉及眾多的部門，遲遲未獲得動工許可。2011年9月，公司最終沒能完成有關污水管網所有權的法定轉移手續，終止了收購計劃。這個曾被稱為“中國第一個城鄉一體化污水處理示范項目”未能完成。

4.缺乏科學的定價機制，無法確保各利益相關方的合理權益。一是運營階段的定價機制不健全。表現為政府對項目真實運作情況測算不準，給予社會資本過多承諾，甚至完全承擔了市場風險。以北京地鐵4號線為例，為了吸引社會資本，在項目簽訂特許經營協議時，政府承諾每年對京港地鐵公司補貼6～7億元，以保證公司的合理收益。但由于預測出現嚴重偏差，4號線運營后，客流量迅速上升，遠超預測客流，京港公司得到了超額的投資回報。二是動態調價機制缺失。PPP項目的建設和運營周期較長，市場環境的變化必然會導致運行成本的波動，這就需要引入動態調價機制以保證項目正常的盈利，但江蘇省目前已投入運營PPP項目很多并沒有建立動態調價機制。以連云港東海西湖污水處理廠為例，該廠收益全部來自于縣財政根據污水處理量給予的污水處理費，污水處理費自2004年建廠以來0.86元，噸的標準一直沒有調整，而行業的一般處理費在1.2元/噸左右，隨著員工工資福利、固定資產維修費用、電費等成本費用的不斷上漲，目前的生產成本已達到0.85元/噸，項目處于微利運營狀態。

5.PPP項目建設、運營的各個環節缺乏透明度。PPP項目主要是公用事業領域，其服務對象多為社會公眾，因此，項目受到社會公眾的廣泛關注，這就要求項目信息必須及時公開。但現有PPP項目大部分缺乏透明度，主要表現在：決策階段，沒有征求、聽取公眾意見和建議，造成公眾對環評、安全、監管等各個環節的不信任；招投標階段，招投標主體和招投標文件不規范，存在著暗箱操作的可能與風險；在建設階段，無法做到定期公布項目建設進展及竣工驗收情況，公眾對項目建設的知情權得不到保障；在運營階段，公眾無法了解項目相關數據和信息，易對項目產生抵觸情緒，最終導致項目流產。如蘇州“平望垃圾焚燒發電廠”項目，該項目獲得了發改委和環保總局的批復，于2008年5月動工建設。但是，由于周圍群眾擔心其難以有效降解二惡英（一級致癌物），進而導致太湖的生態環境進一步惡化，通過游行等方式極力反對該項目的立項運營。最后，政府迫于公眾壓力，宣布項目停工。

三、完善和推廣PPP項目的建議

1.規范PPP項目管理和運行。為維護PPP項目各方利益特別是公眾利益不受損害，必須制定一套管理辦法明確各方責任。在中央層面立法較為困難的情況下，各省應選擇市場化程度高、投資規模大、調價機制靈活、長期合同關系清晰的PPP項目進行試點，并在此基礎上先行探索各自的管理暫行辦法和操作指南。管理辦法的主要內容應包括：對PPP范圍進行清晰的界定，明確政府部門（特別是財政部門）和私營部門各自的權利和義務，并對如何保障公眾利益作出規定；保證項目承包商通過公開透明的競爭性程序確定，建立PPP合同的修訂、退出機制以及糾紛處理機制；對PPP項目運作的一些技術因素加以規范，對項目評估、合作伙伴選擇、招投標、合同訂立、投資建設、項目補貼、風險管理、績效評估等方面做出規定。操作指南則要對PPP項目承接主體的準入條件、推進PPP模式的基本流程和實施PPP模式的法律文本要點等內容進行詳細說明，以實現項目的操作規范化和流程清晰化。

2.將PPP項目中的政府償債責任納入預算，研究制定地方政府的PPP項目規模上限。為避免PPP項目成為地方性債務的新敞口，財政部門要抓緊編制地方政府資產負債表，并將符合條件的PPP項目的資產和負債計入其中。省級財政部門應建立專門的PPP項目名錄管理系統和財政補貼監測統計系統，按照《地方政府存量債務清理處置辦法》指導地市級財政部門確定合理的財政補貼。在PPP項目中確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要按性質納入相應的政府預算管理。重點做好融資平臺公司項目向PPP項目轉型的風險控制工作。網可考慮根據各地級市的具體情況設立PPP上限，具體指標包括：PPP項目總合同額/當地政府當期財政收入（或GDP）；PPP債務總額/當地政府當期財政收入（或GDP）；政府對PPP的負債、擔保/當地政府當期財政收入（或GDP），等。

3.加強“一行三會”和地方政府的協調合作，防控金融風險。一是合理安排PPP項目期限結構，避免財政風險金融化。各地財政部門要對轄內的PPP項目做出統一規劃，合理確定PPP項目債務的期限安排，避免集中到期導致償付風險。在項目前期準備開發階段，要引導項目各參與方根據區域債務期限特點安排債務期限結構，制定合理的融資規劃。在此基礎上，金融機構對項目現金流和政府的支持安排等進行分析，確定融資支持的還款方式、還款周期等關鍵要素，有效規避金融風險。二是推進確權工作，為PPP項目融資提供有效質押物。開展收費權、排污權、特許經營權、集體林權、集體土地承包經營權、宅基地使用權等的確權工作，建立產權交易市場，鼓勵金融機構開展擔保類創新貸款業務。支持銀行業金融機構發放工程供熱、供水、污水處理、發電等預期收益質押貸款，允許將相關收益作為還款來源。三是充分利用直接融資工具，滿足PPP項目長期資金需求。鼓勵PPP項目采用公司債券、項目收益債券、企業債券、中期票據等方式通過債券市場融資。在加強監管的前提下，鼓勵通過開展債權投資計劃、資產證券化、股權投資計劃等融資工具為PPP項目提供長期資金，緩解期限錯配問題。四是由金融監管部門聯合財政、發改委等部門建立專門的PPP項目統計制度，對PPP項目融資情況進行專項統計監測，將項目相關方融資及使用情況納入監測系統，避免信貸違規挪用。

4.建立科學的定價和績效評價機制，實現政府、私營部門和社會公眾利益共享。一是建立成本信息對稱機制。“成本加合理利潤”原則在確定PPP項目產品初期價格上依然有效，但關鍵是使雙方的成本信息對稱。要進一步完善招投標機制，發揮競標在價格發現方面的功能，使私人部門成本公開化。政府相關部門也要定期開展成本調查，提高成本管理水平，確保私人部門如實反映成本信息。二是建立動態調整的收費定價機制。為保持對社會資本足夠的吸引力，需要定期對價格進行調整。參考國內外PPP項目運作的成功經驗，以3-5年為周期進行調整比較合適，事先設置一個盈利的上下限，再綜合考慮服務需求量、通貨膨脹率、當地平均收入、融資成本等因素，讓社會資本盈利但不暴利。三是建立嚴格的外部績效評價機制。構建包括政府相關部門（財政、審計等）、中介機構、專家、社會公眾在內的多層次評價體系，進行事前、事中、事后的全過程評價。重點在于組建一批有專業知識和實務能力的第三方中介組織，由政府聘請，負責對項目建設等進行綜合績效評價，以確保項目運營實現預期的效果。

5.定期公布披露PPP項目詳細信息，保證建設和運營公開透明。一是定期公布PPP項目儲備，說明這些項目準備何時招標，何時開工建設，社會資本的資質要求等內容；二是定期公布進入規劃的項目情況，尤其是環評、安全等涉及到公共利益的信息；三是定期公布項目招投標情況，以及在建項目建設進展及竣工驗收情況；四是在特許經營期內，要求特許經營者定期公布其有關特許經營的財務信息；五是定期統計地方政府資產負債表的PPP項目的資產和負債，并公布信息，以有效控制PPP項目的財政風險。

（責任編輯、校對：盧艷茹）