城中村改造模式探討

□文/郭亞茹

（湖南師范大學資源與環境科學學院　湖南·長沙）

城中村改造模式探討

□文/郭亞茹

（湖南師范大學資源與環境科學學院湖南·長沙）

［提要］ 城中村是我國城市化發展過程中所特有的形式，又被稱為“都市里的村莊”，城中村的形成有著特殊的制度因素，同時也是人們主觀選擇的結果，城中村的存在已經嚴重影響了我國的城市化進程。本文通過資料搜索，針對城中村的問題，對比分析五種典型的城中村改造模式，以期探索出城中村改造新模式，為相關部門提供城中村改造的參考意見。

城中村；城市化；城中村改造；改造模式

收錄日期：2016年7月11日

一、城中村改造模式分析

（一）五種典型的城中村改造模式。城中村改造的十多年間形成了五種比較典型的模式：廣州模式、珠海模式、深圳模式、杭州模式、鄭州模式。城中村改造的主要內容是：改造主體、政府作用、改造方法、拆遷補償方式、改建房屋類型、土地權屬變更以及管理體制變更等，而不同的要素加以組合就形成了各具特色的改造模式。（表1）

（二）城中村改造模式異同點分析。通過對表1進行分析，可以清晰地看出五種城中村改造模式的主要內容方面存在相似之處，但更多的則是不同做法。

1、改造模式中的類似做法

（1）土地權屬變更方面。縱觀我國城中村改造的諸多案例，涉及土地權屬問題的改制，其做法完全一致，“原有的村集體土地性質都變更為國有土地”，但是具體操作方法有細微差別：杭州市將城中村的集體農用地統一收購以做儲備，而廣州則是將原村集體土地轉為國有土地之后，由原承包經營人繼續承包經營；深圳市則采取的是國有土地使用權出讓給原來的使用者或房地產商的方式。

（2）管理權屬變更方面。各地區的城中村改造，都采取的是撤掉原來的村委建設新的居委會，村民轉為市民，戶籍“農轉非”，可以享有城市居民同等的社會保障、社會福利待遇等。

2、改造模式中的不同做法

（1）改造主體不同。通過分析以上五種典型改造模式，可以總結出三種改造主體：一是政府主導城中村改造，政府直接作為改造主體（如杭州市）；二是以房地產開發商作為城中村改造的實施主體（如珠海市）；三是村集體和村民自行改造，不允許開發商介入（如廣州市）。

（2）政府作用略有不同。在城中村改造中，不同地區的市政府所起的作用多是引導，制定改造政策，出臺扶持和優惠措施，然而在杭州模式中，政府則直接進行城中村改造，這與杭州市風景秀美的全國旅游城市不無關系。

加大力度對水質進行管理，通過換水、加水、機械增加氧等措施，能保證水質，也能在很大程度上滿足具體的工作需求。營養調控，保證養殖中的魚類自身免疫能力得以提升。對苗種、食場等進行消毒，達到藥物的定期預防。也要將池魚盡早放入，保證其生長期更合理，促使其抗病能力的提升。加強清潔管理工作和巡查工作，當發現問題的時候及時解決。加強有效的防汛、防旱工作等。

表1　五種典型的城中村改造模式

（3）改造方式不同。城中村的改造方式包括三類：徹底重建，局部重建和綜合整治。在各地區的城中村改造中，各市政府根據自身城市規劃、城市功能定位、城市形象、當地的經濟實力選擇最適合該市城中村的改造方式。珠海市走的是拆掉舊村、徹底重建的道路，而廣州、深圳則采取的是重建、改建和綜合整治相結合的方式。

（4）拆遷補償方式不同。拆遷補償問題是城中村改造所有問題里最為復雜、最易引起糾紛的問題，處理不好會引起村民的反對，阻礙城中村改造的進程，因此盡管各城市的城中村拆遷補償具體做法不同，但政府必須介入協調各方利益，以確保拆遷工作順利進行。補償方式分為兩類：一類是實物補償和貨幣補償相結合（如鄭州），這類方式是全國多數地區普遍采取的；另一類是“政府直接改造，根據住戶原有的住房面積市場估價直接補償一定面積住房”（如杭州）。

二、不同改造主體主導模式優缺點分析

分析表1的改造主體一欄，可以得出城中村改造的分類模式，即按照改造主體的不同，城中村改造可分為政府主導型模式、開發商主導型模式、村集體主導型模式三種。

（一）政府主導型模式。就是指政府作為城中村改造的主體，統籌協調各個方面和改造全過程，典型的政府主導型模式是杭州模式。政府主導型模式有其自身的優點也有其缺點。優點為：政府作為改造主體，可以統一籌劃，把握全局，減小改造的阻力，有效避免流血事件發生；政府會綜合考慮本城市的經濟效益、社會效益、生態效益，更加全面、集約、高效地利用土地；政府堅持“以民為本”的執政理念，會始終心系人民群眾的利益。缺點為：政府資金短缺，難以支撐起整個城中村改造的重擔；政府直接干預改造過程，不免會使群眾產生抵觸心理；某些官員難抵金錢誘惑，易滋生貪污受賄等腐敗現象，損害廣大村民的利益。

（二）開發商主導型模式。又稱為“市場化改造模式”，它是指開發商根據市政府所做的城中村改造方案，憑借自身的雄厚資金實力，獨自完成城中村改造工作。采取開發商為主導模式的城市有珠海、鄭州、昆明等。該種模式既有優點也有不足。優點為：開發商資金雄厚、經驗豐富，可解決城中村改造總的資金短缺問題，提高工作效率；市場化運作符合我國社會主義市場經濟規律，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。缺點為：開發商主導改造目的是追逐自身的利益最大化，可能會損害村民的利益；某些城中村地理位置優越，可能會刺激開發商盲目增加建筑密度和建筑容積率，而減少配備基礎設施；開發商可能會出現半路撤資或卷款出逃的現象，使得改造陷入進退兩難的境地。

（三）村集體主導型模式。村集體主導型模式中，市政府起引導作用，制定城中村改造規劃，出臺優惠措施，改造所需資金在村集體經濟的基礎上由村集體引資開發，后續工作都由村集體自行完成。這種模式的典型代表有廣州、深圳等。該種模式既有優點也有不足。優點為：村集體主導可以充分按照村民意愿進行改造，有利于調動村民參與改造的積極性，同時也可以最大限度地保護村民利益。不足為：村集體成立的改造開發建設公司缺乏相關的開發經驗；文化素質較低，可能其主導的改造與城市總體規劃有所出入；村民內部因補償標準的不一致會引起矛盾；加上資金短缺的問題，會阻礙城中村改造的進行。

對這三種城中村改造模式的優缺點進行分析，可以知利弊，揚長避短，探索出更加合理的城中村改造新模式，為我國的城中村改造工作提供借鑒，進而加速我國的城市化進程。

三、城中村改造新模式探索

城中村改造模式眾多，但每一模式都有自身難以規避的不足，探索出城中村改造的新模式，揚長避短，使上述模式中的優勢得以充分發揮，其中的不足得到有效規避。我們可以建構這樣一種新的城中村改造模式：政府主導+村民提議+開發商融資，這一模式可以取三方之長處，更好地實現政府、開發商、村民三方各自的利益。

在這一新模式中，政府引導、協調改造工作，公開征詢改造方案，聽取村民、開發商的意見來進行修改，不直接參與改造工作，可以防止政府官員腐敗行為的發生；開發商在新模式中是籌資的主要部分，也是改造的主力，擔任改造中的大部分工作，此時的開發商是政府和村民共同商定確認的，有利于實現三方共贏；村民在該模式中是城中村改造的積極參與者，村民代表由村委會選出負責向政府和開發商提出村民的意見，發出村民的利益訴求，這樣做可以提高村民參與城中村改造的積極性，同時可以規避村集體主導的弊端。

城中村改造模式不是從來就有的，也不是固化不變的，是我國各大城市“摸著石頭過河”的經驗總結，舊的模式在不斷消失，新的模式層出不窮，沒有最完美的模式，只有更符合客觀實際，更能滿足人民群眾利益的模式。

主要參考文獻：

［1］羅歡，陳暉，周各峰等.我國城中村改造的現狀及對策——以珠海市為例［R］.珠海：暨南大學珠海學院，2008.

［2］袁偉.我國城中村改造模式研究［J］.華東經濟管理，2010.24.1.

［3］段懷玉.我國城市化進程中城中村改造模式研究［J］.社會研究，2014.12.

F299.2

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