中國保障房建設融資模式探索

□文/彭　莉

（安徽財經大學　安徽·蚌埠）

中國保障房建設融資模式探索

□文/彭莉

（安徽財經大學安徽·蚌埠）

［提要］ 保障性住房建設主要服務于經濟收入處于中低階層的家庭，地方政府通過投資保障房建設來解決沒有能力購買高價住房人群的住房問題。中國現在的收入結構類似于“沙漏型”，貧富差距較大，中低收入階層的人群占絕大部分，因此對保障性住房的需求量也是處于一種“只增不減”的狀態。而我國現有的融資方式和融資渠道難以滿足日益增長的保障房建設資金需求，所以中國現在的保障房建設亟須一種創新的融資機制對其進行正確的引導。本文從中國保障房建設的融資特點和資金來源分析當前融資機制所遇到的挑戰，并提出完善保障性住房融資模式的建議。

保障房建設；運行機制；融資

收錄日期：2016年7月2日

一、中國保障房建設的融資特點

（一）資金占用期限長。相關資料顯示，保障房的開發周期比商品房長1～3年，而且保障房與商品房的運作機制不同，使得保障房資金的占用時間較長。普通商品住宅最先是墊付資金拿地，之后用拿到的土地向銀行抵押借款，然后用貸款作為項目投資的前期資金，再通過房屋的預售回籠資金，償還銀行的貸款。開發商選擇這種運作機制能夠迅速地收回資金，大大降低了資金的使用成本。但是，保障房中除了經濟適用房和兩限商品房可以采取這種運作機制，廉租房和公共租賃房只能通過低于市場價格的租金獲取回報，這就使得回款時間長，進而拉長了融資期限，最長達到15年。

（二）前期投資量大。2011年2月，溫家寶代表政府講話過程提出“計劃在五年內新建保障性住房3，600萬套”的目標，其目的是為了實實在在地解決中低收入階層住房難的問題，滿足其最基本的住房需求，因此國家采用的是出租與出售并行的模式來配置建成的保障房。畢竟中低收入階層處于沙漏的底部，人數龐大，他們對于保障房的需求也是處于供不應求的狀態，這就加重了我國當前的保障房建設任務，需要大量的資金作支持。

（三）項目收益率低。保障房可以按能否出售分成兩類：經濟適用房和兩限商品房是可以出售的，因此資金回收的比較快，但是按照目前的國家政策，這類保障房的銷售價格是被政府限定的，因此銷售價格會比普通商品住宅低。廉租房和公共租賃房的租金由政府核定，產權歸政府所有，低收入家庭可按政府核定的租金承租，資金的回收只能依靠微乎其微的租金，但是這些租金連支付房屋的維護費用和管理費用都存在一定的問題，由這些可以基本看出保障房的項目收益率低。

二、中國保障房建設資金流現有結構

目前，我國保障性住房的建設資金主要由政府方面的財政資金、地方的投融資平臺、銀行方面的信用貸款、保障房出租回籠的資金這四部分組成，雖然融資方式比較多，但是融資的規模和資金的可持續性都不能得到保證。（表1）

表1　全國保障性住房資金分配表

（一）財政資金為主的融資模式。按照目前的情況，我國保障房的建設與管理主要依靠中央財政預算資金和地方上的配套資金共同支持。2015年全國各級財政總共撥款3，602.28億元用于保障性安居工程的建設，其中用于保障房建設的資金就占到總支出的一半以上。中央政府對經濟適用性住房、公共租賃住房建設運營減免城鎮土地使用稅、印花稅、增值稅等相關稅收，對經濟適用性住房和公共租賃住房的建設用地一律免除土地出讓收入。

（二）地方投融資平臺融資模式。投融資平臺是以企業化運營方式為主的一種專門服務于有融資需求的對象的專業服務機構，該機構能夠很好地組織保障房運營并規范相關管理事項。投融資平臺在我國的基礎設施建設方面發揮了很大的作用，我國很多城市都陸陸續續采用了這一融資模式。地方投融資平臺主要由城投公司、城建開發公司和城建資產管理公司等組成，這些公司負責在保障房開發建設過程中統籌管理相關工作，這樣不僅能夠充分發揮市場這只“看不見的手”的積極作用，還能吸引那些愿意參與保障房建設的機構注入資金。

（三）銀行信貸。銀行信貸是中國保障房建設最重要的融資渠道之一，在資金方面支持保障房建設的銀行主要是國家開發銀行，因此保障房融資主要以國開行的銀行貸款為主。截至2015年6月，過去一年內國開行新增保障性安居工程貸款1，166億元，同業占比達六成左右，連續兩年新增貸款超過千億元，占銀行業該項貸款的半壁江山。國開行對保障性安居工程發放的貸款約涉及8.6億平方米的建筑面積，惠及居民近875萬戶，成為支持保障性安居工程建設的主要銀行。

（四）保障房出租出售回籠的資金。保障性住房以遠遠低于市場的價格向低收入家庭出租，出租價格一般為市場價格的30％～70％，雖然用這種方式回收初期投入的資金比較緩慢，但是在一定程度上也緩解了資金占用的壓力。還有一種就是出售部分閑置保障房，從而加快資金的回收速度，將因拖欠租金而產生的催繳成本降到最低，平衡資金的使用情況。

三、中國保障房建設遇到的挑戰

（一）保障房建設用地供應不足。2015年經濟形勢大好，不同城市的土地市場也存在云泥之別，一線城市及部分熱點二線城市的優質地塊成為房企偏愛的搶手貨，雖然部分城市由于土地庫存積壓，導致交易不夠火暴，但是在房貸新政及央行降息等利好消息頻繁曝出的情況下，土地市場仍舊是房企競爭的“主戰場”，不少企業拿地之后將土地閑置、囤積起來，待地價上漲之后再開發，以獲取更大的利潤，因此保障性住房的建設用地就會處于供不應求的狀態，根本無法得到保證。據統計，截至2015年12月，通過在全國24個省（區、市）范圍內開展房地產用地專項清理整治工作，全國已處理閑置土地85.4萬畝，這種違法違規的行為對保障性住房建設用地的有效供應造成了惡劣的影響。

（二）保障房建設的質與量無法平衡。在我國“十二五”期間頒發的文件當中給保障房的建設定下了目標任務，因此地方政府為了在“量”上達標，就不惜以保障房的“質”為代價。大多數城市的地方政府為增加財政收入更偏好于那些賣地收入高的房地產項目，比如商品房、寫字樓等，對于開發收入低甚至需倒貼部分財政收入的保障房建設項目則不愿花費太多心思，從而導致保障房建設項目的開發呈現“蝸牛爬行”之態。在中央政府向地方政府施加壓力之后，地方政府不得不將保障房的建設提到日程上來，但其中仍有部分地方政府以一種敷衍的態度應付中央的檢查。為了降低保障房的整體造價成本，有些地方將保障性住房的選址定在交通不便、缺乏基礎設施的城市邊緣地帶，建成之后的住房內部結構極不合理，根本無法正常居住。

建設保障房能夠獲得的利潤比普通商品房低得多，開發商和建筑商為了賺取更多利潤，只能從購買建筑材料過程中撈取差價，偷工減料、以次充好的手段比比皆是。由于保障房在設計、施工、監管、驗收過程中監督不嚴，很多保障房在建設中就落下了“病根”，樓板開裂、滲水漏雨等質量問題已經不是偶爾出現的特例，保障房建設使用的鋼筋規格不達標，當把這些硬度、強度都不合格的建筑材料用在房屋建設中，這些樓房在不久的將來必定變成危房。由此一來，就算是保障房的數量足以保證低收入人群的住房需求，這也只是暫時的，因為不合格的房屋就如同定時炸彈，無法給低收入家庭提供穩定的住所。

（三）不夠完善的準入退出機制。不同城市的保障性住房供給范圍的標準不同，基本上是從戶籍、可支配收入及現有住房面積等方面進行界定的，因此就會存在“騙住”、“騙購”等不良現象的頻繁發生。為了使有限的保障性住房最大限度地滿足低收入家庭的基本住房需求，保障對象和能夠享受保障性住房的條件就應該隨著市場條件的變化而進行適度的調整。目前較為常見的情況就是，隨著經濟的快速發展，一些剛開始符合條件的保障對象在一段時間后會不滿足保障性住房的申請條件，房管部門很難及時發現這一現象并要求這些不符合條件的住戶搬出原來承租的廉租住房或者停止向他們發放租房補貼，甚至有些購買到經濟適用房或享受到實物配租形式廉租房的居民認為一旦享有這種條件便是終身擁有的，從而形成“福利固化”的現象，導致退出機制難以進行，這不僅使得保障性住房的供需矛盾惡化，也違反了社會公平。

四、對保障房建設創新融資模式的思考

保障性住房的建設屬于周期較長、資金需求量較大的項目，所以中央和地方政府相關職能部門必須制定相關的優惠政策來吸引各種社會投資，而且還需通過改進保障房建設的籌資方式和運營模式來保證保障房的可持續穩定發展。

（一）政策保障與支持。現在亟須一部“保障房融資規范管理辦法”來統籌管理保障房融資全局，因此就需要制定與保障性住房建設有關的法律法規。一方面對于保障性住房融資過程要加大監管力度，盡量避免暗箱操作、潛規則等不良現象的出現，還要科學合理的制定申請條件、融資機制、準入資格等硬性條件，為保障房的建設與發展保駕護航；另一方面政府要實施優惠補貼政策，鼓勵和引導各種社會金融機構及企業積極參與保障房的投資建設。

（二）創新保障房融資機制。由于缺乏創新的多元化融資機制作指導，中國保障房的建設行走得比較艱難。因此，地方政府應為保障房的投資建設和運營挖溝開渠，將社會力量引進去為其資金籌備作支持。第一，將保險、信托、社保等長期資金打包，制定合理的融資方案并將這些資金投入到保障性住房的建設和發展中去；第二，積極推廣PPP融資模式，這不僅可以健全社會資本投入的有效機制，建立社會資本與保障房建設的連通橋梁，還可以降低融資成本，政府與私人組織之間以特許權協議為基礎的伙伴式合作關系可以保證保障房建設過程中的資金注入保持均衡狀態。這兩種都是實踐性較強、有效性能夠得到保證的融資方式，在今后的發展中定能成為建立低收入家庭住房的主要融資途徑。

（三）構建完善的退出機制。申請資格失效、“騙住”、“騙購”、閑置、違規轉讓轉租等現象的存在降低了保障房的惠民效率，針對這些情況，地方政府需要構建合理有效的動態退出機制，保證房源的合理流動，盡可能最大化地滿足低收入家庭的實際居住需求。

“信息完善，一戶一檔，即時更新”的保障房管理模式能夠很好地解決這些問題，相關部門可依據調查得來的信息積極引導經濟狀況改善且不具備保障房申請資格的住戶自然退出。在保障房的管理過程中可指定所在街道的居民委員會開展不定期的入戶巡查工作，實時登記私下轉租、轉讓、經營等違規使用行為，并采取一定的懲罰措施進而杜絕這種現象的再次發生。

主要參考文獻：

［1］華玉燕.中國保障房體系的動態優化及融資風險控制［D］.安徽財經大學，2014.9.27.

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