農村土地承包經營權抵押貸款思考

□文/曹　瑾　郭素芳

（天津師范大學經濟學院　天津）

農村土地承包經營權抵押貸款思考

□文/曹瑾郭素芳

（天津師范大學經濟學院天津）

［提要］ 農村土地承包經營權作為農戶的不動資產是解決農戶抵押貸款的有效抵押物。本文運用博弈模型，以江蘇新沂市為例探討農村土地經營權抵押貸款中各方主體的利益及其關系，分析農村土地經營權抵押貸款存在的問題，并提出相關的解決路徑。

農村土地承包經營權；抵押貸款；博弈模型

原標題：博弈視角下農村土地承包經營權抵押的實踐與思考——以江蘇新沂市為例

收錄日期：2016年6月27日

一、新沂市土地承包經營權抵押貸款情況

（一）新沂市基本概況。新沂市地處江蘇省北部，是農村土地承包經營權抵押貸款試點地區，全市耕地總面積為121.70萬畝，土地規模經營面積為67.23萬畝，約占耕地面積的55％，現有農業合作社1，200個，種植大戶23家。全市共有銀行類金融機構32家，2015年存款總額為310萬元，貸款總額為260萬元，其中土地承包經營權抵押貸款共180萬元。

（二）新沂市土地承包經營權抵押貸款模式。一是直接的土地承包經營權抵押貸款。農戶直接以一定年限的土地經營權向銀行抵押，銀行根據新沂市農村土地流轉交易中心做出的土地價值認定，確定土地的價格，并以地價的70％或土地未來經營收益的70％投放貸款。直接的土地承包經營權抵押貸款適用于大規模經營的農戶，如農戶到期時不能償還貸款本息，銀行可以在農村土地流轉交易中心宣告轉讓該農戶一定年限的土地經營權或是將抵押物變現；二是農地承包經營權+聯合擔保抵押貸款。農戶以一定年限的土地經營權向銀行抵押，并以政府財政部門成立的風險基金或是其他農戶的土地經營權作為擔保，政府財政部門和其他農戶成為抵押貸款農戶的擔保人，如果出現了違約現象，政府部門和其他農戶承擔連帶責任，必要的情況下，政府部門代其償還抵押貸款的80％。

（三）新沂市土地承包經營權抵押貸款流程。新沂市土地承包經營權抵押貸款流程分為以下步驟：第一步由農戶向金融機構提出貸款申請；第二步由當地村委會進行貸款初審；第三步農村土地流轉交易中心對貸款復審，并辦理抵押登記和土地價值認定；最后由金融機構再次審核并決定是否發放貸款。同時，還成立了財政部、農工部和法院，財政部負責為金融機構提供貸款資金1％的補貼，并按1∶7的比例成立風險基金；農工部負責處理日常的糾紛與矛盾；法院負責處理訴訟受理、司法調解。

（四）新沂市土地承包經營權抵押貸款開展情況。近些年來，新沂市土地承包經營權抵押貸款開展順利，解決了農村貸款難的問題。2014年，全市共提供貸款1，856筆，抵押土地面積3.78萬畝，共計24，856萬元；2015年，共提供貸款2，078筆，抵押土地面積4.79萬畝，共計29，465萬元，同比貸款額度增長了18.6％，其中60％農戶附加其他擔保方式，40％的農戶采取直接的農地經營權抵押貸款。

二、農村土地承包經營權抵押博弈關系

表1　政府不參與的博弈關系

農村土地承包經營權抵押的現狀、問題和障礙是博弈關系和博弈結果的重要影響因素，具體分析江蘇新沂市農村土地承包經營權抵押過程中的博弈情況如表1所示。（表1）

農村土地承包經營權抵押博弈關系的主體是參與農村土地承包經營權抵押的主體，即政府、農戶和金融機構，三者存在相互的辯證關系，關系的不同主要在于政府的介入程度不同。

在政府不參與的時候，農戶與金融機構都處于完全自由化的狀態，農村金融支持完全市場化，a、b、c、d分別為博弈主體的收益大小，其中農戶和金融機構都參與所獲得的收益分別是a、b，農戶與金融機構都不參與所獲得的收益分別是c、d，可以看出，只有當a＞c，b＞d時，農戶與金融機構才會合作，否則不合作。新沂市主要采取直接的土地經營權抵押、農地經營權+聯合擔保抵押貸款這兩種模式，新沂市的這兩種模式的實施就是依靠政府作為非利益主體的間接參與，其政策的制定會影響雙方的利益和選擇，具有導向作用和指向作用。在未制定政策之前，由于新沂市外出務工的農民占其總人口的50％左右，造成大部分的農田荒蕪，顯然選擇合作，農戶的收益更高，因此農戶收益情況可表示為a＞c。而農業投資具有高風險、周期長的特點，農戶與金融機構之間還存在嚴重的信息不對稱，選擇參與獲得利益較低，此時金融機構的收益情況為b＜d，因此選擇不合作，農戶很難從金融機構貸到款，金融機構也不愿介入農村土地承包經營權抵押貸款。為了推進農村土地經營權抵押貸款融資的進行，新沂市政府根據具體情況采取了單向鼓勵金融機構的方式，并估計金融機構選擇參與所獲得的利益將高于不參與所獲得的利益，具體成立農村土地流轉交易中心和村委會，由政府部門出面協調，解決金融機構和農戶之間信息不對稱的問題和抵押貸款過程中逆向選擇的問題，降低了交易成本，并致力于完善農村土地確權工作，同時成立了財政部門負責對金融機構提供補貼資金并設立風險基金，降低金融機構的風險，提高其收益，使得b＞d，鼓勵金融機構的介入。

假設金融機構、農戶和政府都是理性的，對于金融機構來說，無論政策如何，都有自己的評價標準，選擇合作或是不合作，并由此產生兩種不同的博弈結果，對于新沂市政府來說，在政策制定后，如果金融機構根據政策來決定選擇，那么政策效果就會達到100％，如果金融機構考慮政府政策實施的可能性，那么政策效果就會低于100％。最終由于缺乏專業的土地評估機構、統一的參照標準以及后續的補貼資金和相關配套政策未落實等因素，金融機構的積極性不高，只傾向給種植大戶和銀行已有的優質客戶提供抵押貸款，政策效果低于100％。

三、促進土地經營權抵押貸款路徑分析

（一）在政府方面。雖然政府部門一直都致力于積極推進土地經營權抵押貸款，但地方政府工作做得有所欠缺，土地經營權抵押貸款還處于發展初期，政府可以從以下幾個方面來完善政府功能：第一，弱化政府主導職能，向政府引導轉化。地方政府的鼓勵政策只具有短期效應，在土地經營權抵押初期階段，政府處于主導地位會有比較好的效果，但從長遠的角度來看，缺乏可持續性，對金融機構的實際效果將會減弱，政府應當從最初的主導地位逐漸向引導地位轉變；第二，完善風險補償機制，引入保險、擔保機制。農業本身具有弱質性的特點，金融機構會出于對風險的考慮，避免介入其中，政府部門可以建立專業擔保公司聯合擔保的機制，并向保險公司投保，為農村土地經營權抵押貸款提供更多的保障。同時，政府部門也要做好對金融機構的風險補償，例如對抵押貸款進行貼息；第三，建立專業的評估機構和統一的參考標準。新沂市由農村土地交易中心負責對農村土地價值進行評估，實際是由農民全權決定土地的價值，主觀意愿大，缺乏專業的評估機構和統一的參考標準，農地的價值會出現被高估或低估的現象，而其實際的價值沒有體現，金融機構會避免介入其中，因此建立專業的評估機構對發展農村金融市場是十分重要的；第四，建立完善的社會保障制度。長久以來，農民都將土地作為生存之本，但隨著社會和農村城鎮化的發展，農村出現大量的“空心村”現象，農村土地荒蕪并且以“家庭聯產承包責任制”的農村土地碎片化經營已經不適于當今的發展，因此政府部門應當建立完善的社會保障制度，降低農戶對土地的依賴性，增強農戶土地流轉意愿，從而達到活躍農村金融市場的目的。

（二）在金融機構方面。第一，建立現代銀行體系，擴大農村商業銀行的規模。新沂市的涉農貸款主要是新沂市農村商業銀行發放的，農村商業銀行具有機制靈活、豐富的農村信貸業務運行經驗等優勢，但由于自身規模的限制，能夠提供的土地貸款抵押資金有限，因此建立以農村商業銀行為主導，各農業金融組織為輔的現代農業銀行體系，并對農村商業銀行進行改制和重組，擴大其規模，使農村商業銀行的運行趨向于市場化和制度化，發揮農村商業銀行的優勢；第二，加大對農村商業銀行的生產性補貼。隨著近幾年的發展，中國農業銀行逐步淡出了農村金融市場，各金融機構也出于風險的考慮，避免介入到農村金融市場。農村商業銀行作為農村金融市場的唯一支撐，在農村土地承包經營權抵押貸款的發展初期，應當加大對農村商業銀行的生產性補貼，支持農村商業銀行的發展，盡可能使更多的資金留在農村，活躍農村金融市場。

（三）在農戶方面。第一，鼓勵農戶自發組織建立多元的抵押模式。新沂市的直接土地抵押融資模式只適用于大規模經營的農戶，不能為金融機構提供有效的資金保障，存在高風險等因素，農戶的貸款難問題仍不能得到有效解決，且過于單一的抵押模式也無法滿足農戶多樣化的需求。因此，農戶可以根據自身的具體情況，自發地成立農村土地合作社或是土地抵押協會，采取農地+第三方擔保抵押、農村合作社入股抵押、農戶土地聯合抵押這三種模式，活躍農村土地金融市場；第二，加強對農戶的思想教育，掌握相關法律知識。農地經營權抵押貸款涉及到權屬關系的變更，過程相對比較繁瑣，只有加強農戶對土地承包經營權抵押貸款的教育和認識，并教授相關的法律知識，農戶才能降低對土地承包經營權的抵觸，提高相關的認識，并在遇到矛盾和糾紛時，才能學會用法律的渠道來維護自身的正當權益。

主要參考文獻：

［1］明道江.農村土地經營權抵押貸款研究［D］.華中師范大學，2014.

［2］黃惠春，曹青，曲福田.農村土地承包經營權可抵押性及其約束條件分析——以湖北與江蘇的試點為例［J］.中國土地科學，2014.6.

［3］楊軍輝.博弈論視角下的村鎮銀行可持續發展對策研究［D］.中南林業科技大學，2013.

［4］惠獻波.農村土地經營權抵押貸款雙方博弈行為研究［J］.唐山學院學報，2013.5.

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