我國行政事業單位內部控制淺議

□文/黃　毅鄧志英潘　艷

（1.湖南工程學院管理學院；2.湖南工程學院經濟學院　湖南·湘潭）

我國行政事業單位內部控制淺議

□文/黃毅1鄧志英1，2潘艷1

（1.湖南工程學院管理學院；2.湖南工程學院經濟學院湖南·湘潭）

［提要］ 作為我國市場經濟中一個特殊的會計主體，行政事業單位對社會發展的方向起著引領性的作用。本文就我國行政事業單位內部控制提出對策建議。

行政事業單位；內部控制；財務管理

收錄日期：2016年7月14日

一、我國行政事業單位內部控制現狀

（一）現階段內部控制體系薄弱。十八大以來，隨著中央反腐力度的空前加強，截至2015年3月，全國已有99名副部級以上官員和軍級以上的軍官落馬，涉及重慶、山西、廣東、四川、山東、新疆等多個省市（自治區）。身上戴著多樣名貴飾品以及家中與私人場所藏有多塊名表、大量現金和存款的“表哥”楊達、被爆出全家擁有20多套房產的廣州市城管綜合執法局番禺分局政委“房叔”蔡彬更是引發熱議。這讓國民看到了新一屆領導人對治理腐敗問題的堅定決心和滿滿的信心的同時，更是暴露出了我國行政事業單位內部控制建設體系的薄弱。主要表現為職能劃分模糊、管理效率低下、行政成本偏高、內外監督失效、貪污腐敗現象頻出等。這些問題受到社會各界的廣泛關注，有些甚至引起了人民群眾的不滿，引發了社會矛盾。

（二）現階段內部監管機構效率缺乏。內部控制是建立、執行、評價、反饋的動態循環過程，任何一個環節都不能缺少，只有建立有效的監督機制，才能保障內部控制制度的有效運行。進行內部審計是內部控制最有效的反饋方式，內部審計有利于內部控制的自我評價，實時監督。據調查顯示，2015年的中央部門內部審計設置情況不容樂觀，僅有25％的中央政府部門有設置獨立的內部審計機構，有高達32％的中央政府部門沒有任何部門負責內部審計。內部審計機構的設置得不到重視和獨立性不足等問題嚴重制約著內部控制的有效運行。盡管有些行政事業單位建立了內部審計機構，但內部審計人員素質較低，也難以發現審計中的問題。此外，內部審計的負責人通常就是單位的領導，部門同級的關系使內審人員地位尷尬，不僅常常得不到理解，還擔心受到排擠，使其不愿意對其他部門進行審計，行政事業單位的內部監督機構往往無法真正發揮其應有的作用。為了達到加強監管的目的，內部監督和企業外部監管系統聯合組成的監督體系已慢慢在我國形成，盡管如此，耗費了如此大的精力去建立這么龐大的監督體系，在對企業起到監督效果的部分卻微乎其微。（表1）

（三）現階段會計基礎工作不扎實。2015年9月，臨邑縣財政局和縣監察局等部門開展了“白條抵庫”集中整治行動。縣審計、財政等監督部門采取“自查——自糾——稽查”的流程對各鄉鎮（街道）、縣直各部門開展督導檢查，共查處20個行政事業單位存在“白條抵庫”問題。“白條抵庫”事件雖已被媒體曝光多次，卻屢禁不止，也是對行政事業單位會計基礎工作環節的重視程度和薄弱程度的昭示。經查實得知，出現“白條抵庫”事件的20個行政事業單位都存在這一些共性，如單位業務量不大，一個人身兼多個崗位的工作，在崗位上任職時間長，從未輪崗等。出納對于利用“白條”套取資金的解釋多是中央單位保密意識較強，只是純粹的按領導指示辦事，不敢拒絕也不敢多問。行政事業單位會計基礎工作方面存在的問題主要表現在：一是崗位和職工分工不明確，不相容職責未分離，并不能起到相互制約和監督的作用，為一些單位一把手、財務負責人濫用自己所擁有的權力，隨意截留或挪用財政預算收入和專項資金提供了可乘之機，出現了“白條抵庫”現象；二是關鍵崗位沒有實施輪崗制，員工在某一崗位的時間過長，會熟悉并且繞過相應的控制流程，加之人際關系復雜，難免會滋生腐敗；三是單位在對票據的領購、使用和核銷三大環節監管不力，造成了有的收入不入賬，票據開具不合理，從而滋生了“現金收入直接用于現金支出”和私設“小金庫”的現象，嚴重違背了資金收繳和票據開具相分離、收支兩條線的管理制度。

二、我國行政事業單位內部控制存在的問題

（一）內部控制環境有待改善。多數行政事業單位因自身問題其內部控制建設仍處于初始階段，沒有制定專門的內部控制制度。在日常工作中，有的單位仍用財務制度代替內控制度，僅規定資金使用的方向，對經濟支出分類、標準進行了限制，沒有從根本上解決資金安全的問題。部分單位雖然建立了內部控制制度，但是內部控制制度與單位經濟業務實際情況不符，也無法覆蓋單位所有經濟業務范圍，實施難度大，難以在實際工作中體現，導致內部控制制度不能發揮其該有的作用。部分單位內部控制制度缺乏相應的評價和考核機制，對于內部控制效果無法進行客觀的評價，同樣影響內部控制制度實施效果。

（二）財務管理制度不健全。一是會計要素不健全，往來賬目管理混亂，隨意編造虛假的會計信息，將往來科目當作萬能科目，將潛盈、潛虧以各種名目長期掛入往來科目不作處理，導致賬務嚴重不實；二是會計核算不符合制度要求，許多單位忽視《行政事業單位會計準則》和《行政事業單位會計制度》的約束，覺得想用哪個科目就用哪個科目，并隨意建立自己的一套科目體系，導致會計核算混亂不堪，提供的財務信息不真實；三是成本費用管理不嚴，物資采購管理不善，造成費用支出失控，資產流失嚴重；四是內部管理職責不清，不相容職責未分離，單位內部沒有建立決算、執行、監督三權分立、互相制約的機制，造成一部分領導和財務經理濫用自己所擁有的權力，隨意截留財政預算收入、挪用或占用專項資金；單位對票據的領購、使用和核銷環節沒有控制，造成了有的收入不入賬，滋生了“坐收坐支”和私設“小金庫”的現象，嚴重違背了“票款分開管理”和“收支分線管理”。

（三）風險評估體系不完善。與企業管理的績效評估強調經濟利益不一樣，大多行政事業單位認為自身很少從事生產經營活動，主要是偏向于社會效益，使其誤以為自身不存在任何風險，忽視了其在履行社會公共管理和服務過程中以及所處的外部環境要面臨的其他風險，導致了行政事業單位對存在的風險識別能力弱，不能及時進行風險評估并做好風險防范。首先，忽視自身行為合法性的風險。由于當前我國法律法規不夠完善，存在一些漏洞，讓一些官員鋌而走險，濫用手中的權力違法操作、滋生了各種貪污犯罪現象；其次，忽略了公信力喪失的風險。行政事業單位工作過程中出現的信息高度不對稱、不透明、各部門職責不明確、工作效率低下、行政審批遲緩、行政處罰雜亂的問題，嚴重影響著自身的公信力；最后，忽視發展和變化帶來的新風險。世界的格局每時每刻都在變動之中，行政事業單位所處的政治、經濟和監管環境也在不斷地變化，單位缺乏一種機制來應對環境變化產生的風險并做出應對。

（四）內部控制活動不到位，外部監督失效。首先，我國政府采購預算編制不夠細致，公用支出項目未從政府采購目標出發，有些單位甚至無部門采購預算，出現隨意采購、臨時采購的行為，這不僅使財政部門很難把握政府采購資金額度，還給采購工作帶來了一定的盲目性；其次，一些政府采購程序過于繁瑣復雜，特別是采購資金從申請到下撥，需要歷經層層審批，辦理所需要的時間長，嚴重影響了整個政府采購效率和項目的執行效率；最后，政府采購程序不夠規范，表現在招標信息發布不規范、公告環節監督不到位。在“招投標環節”中，一些地方的招標程序流于形式，甚至對外沒有發布招標信息；一些地方政府采購人則事先內定投標人，甚至出現政府采購被一些企業長期壟斷的現象。除了內部控制活動不到位，外部監督是否有效在很大程度上決定了行政事業單位內部控制的實施效果。目前，我國行政事業單位外部審計監督體系主要包括政府審計、社會審計和公眾審計，而政府審計則是在三者中扮演者主角角色。外部監督的主要機構是政府審計部門，由于其在工作中各行其是，溝通不足，無法發揮綜合監督的作用。而社會機構或組織在外部監督體系中的地位雖然在逐步提升，但是面對行政事業單位一些關乎國家政治經濟命運或是涉及到國家保密性質等相關不能完全透明地對外披露信息的監督也是無能為力的，這些因素在一定程度上制約著外部監督力量的充分發揮。

三、行政事業單位內部控制對策建議

（一）營造良好的內部控制環境，提高經營管理效率。營造良好的內部控制環境主要從以下幾個方面著手：一是應建立健全內部控制制度體系，結合新的法律法規要求，確立與單位實際相符的內部控制目標。在建設內部控制制度體系時，應考慮覆蓋單位全部經濟業務，強化單位財務管理職能，提高資金使用效率，促進增收節支；二是要通過對財政部等部門發布的內部控制法規及相關規范的講解和宣傳，增強事業單位負責人對內部控制制度建設重要性的認識，以取得他們的肯定和支持，從而帶動單位整體共同創造一個良好的內部控制環境；三是建立良性的員工激勵機制，完善考評體系。在人力資源政策方面，事業單位應該定期對人才進行專業技能和道德水平等多方面的考察，采取自評、同級評與領導評相結合的方法來進行員工的選拔和聘用。同時，明確部門和員工職權，將具體的內部控制責任落到明確的部門和人身上，使執行者做好分內事，不越職權，確保內部控制有條不紊地進行；四是調整組織結構、精簡部門，通過部門之間的重組，增強部門協調性和合作能力，提高經營管理效率。

表1　2015年中央政府部門內部審計設置情況統計表

表2　風險評估方法論

（二）加強會計基礎工作，強化財務系統控制作用。只有重視單位的會計基礎工作，強化財務系統控制作用，才能使行政事業單位內部建設效果更佳。一是加強對行政事業單位財務人員會計基礎工作的職業道德培訓、技能培訓、知識更新，尤其是會計電算化方面的學習。隨著時代的發展進步，會計電算化已逐漸取代傳統的手工做賬；二是強化會計核算，依據法律法規和會計準則來制定適合本單位的財務會計制度，正確執行企業會計政策，設置職責及權限對應表，嚴格按照該表來執行，將會計憑證的填制、審核以及出納簽字的相應權限區分開來，并規范單據的填寫，方便審查；三是要結合政府部門預算與統一采購制度，完善本單位的相關工作流程。可以根據以往的一些數據結合現實情況制定采購預算，合理安排資金；四是明確崗位職責及分工，加強內部牽制制度。對于某些容易滋生腐敗的工作環節和工作崗位，實施定期輪崗制度，變一人負責為多人、多崗位、多部門交叉負責，如負責現金收支的出納與負責賬務處理的會計相分離、負責授權批準的人員與業務經辦人員分離、業務經辦與業務稽核分離等。

（三）提高風險管理意識，建立風險評估機制。針對行政事業單位內控建設現狀，要解決的首要問題是強化領導層和員工層的風險意識，讓他們認識到行政事業單位不僅在提供公共服務方面存在風險，在外部也存在一定的財務風險，建立風險控制機制是最快捷有效的方法。首先，加強立法工作，大力完善相關的法律法規，防止一些官員利用行政事業單位的內部漏洞鉆空子；其次，通過依法辦事、精簡機構、簡化程序、責任到人來提高行政事業單位的公信力；最后，行政事業單位由于其得天獨厚的自身優勢，不需要參與到市場競爭中，并不適用于適者生存的自然定律，這直接導致行政事業單位弱化了風險意識的苗頭，因此建議我國行政事業單位結合實際情況引入競爭機制，在競爭中加強行政事業單位的風險意識，并以積極的姿態投身于拓展融資渠道，減少對財政補助的依賴，從而更好地適應當前多變的世界格局。行政事業單位要結合自身的業務和工作，制定符合自身需要的目標，建立與自身相適應的風險評估方法論，如表2所示。（表2）

（四）加強信息溝通機制，健全管理信息系統。首先，行政事業單位應當做到主動公開信息，提高信息透明度，包括行政審批、行政處罰、公共資源配置、三公經費等信息，接受社會公眾和監管部門等監督，打造“陽光”政府；其次，建立橫向和縱向相結合的信息溝通渠道，使單位內部真正實現信息共享與有效溝通。通過正式的書面形式向決策層反映單位經濟活動情況，促使領導層做出與單位戰略目標保持一致的決策。為了達到橫向信息溝通與傳遞的目的，行政事業單位要以制定相關制度為基礎，從而確立好可以進行橫向溝通的方法、頻率、效應等內容，以此來保證有效信息在部門與崗位之間傳遞的暢通，例如出納應每天進行現金清點，確保與會計賬面保持一致；財務部門與資產管理部門1個月或1個季度對賬一次，保證賬實相符等。

主要參考文獻：

［1］喻凱.強化行政事業單位內部會計控制的思考［J］.湖北財經高等專科學報，2012.2.

［2］劉秋明.基于公共受托責任理論的政府績效審計研究［D］.廈門：廈門大學，2006.

［3］劉永澤，張亮.我國政府部門內部控制框架體系的構建研究［J］.會計研究，2012.1.

2016年湖南省教改課題資助：“應用轉型背景下地方本科高校旅游管理類專業實踐教學中產學結合模式研究”；通訊作者：鄧志英

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