農(nóng)村基層干部怠政現(xiàn)象的原因分析

易新濤

〔摘要〕 當前，農(nóng)村基層干部隊伍中產(chǎn)生怠政現(xiàn)象的原因是多方面的。崗位職責模糊，缺少必要邊界，工作千頭萬緒，使農(nóng)村基層干部產(chǎn)生了工作上疲于應付的倦怠感；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府“一刀切”式的決策，“一竿子插到底”式的執(zhí)行，養(yǎng)成了農(nóng)村基層干部工作上嚴重的依賴感；降低行政成本的絕對化推行，客觀上使農(nóng)村基層干部在應對日常工作中產(chǎn)生了一種無奈感；不同指向的各種監(jiān)督相互疊加，具體標準不明確，使農(nóng)村基層干部產(chǎn)生一種難以全身心投入工作的焦慮感；收入較低，上升渠道狹窄，使農(nóng)村基層干部形成對工作前景的嚴重失落感。

〔關鍵詞〕 農(nóng)村基層干部，怠政，為官不為

〔中圖分類號〕D262.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）05-0051-06

黨的十八大以來，黨中央通過采取一系列有效措施全面從嚴治黨、正風肅紀，黨風政風明顯好轉，黨群干群關系得到了很大的改善。然而，當前農(nóng)村基層干部隊伍在一定程度上存在著怠政現(xiàn)象，即在依法履行職責、行使權力過程中呈現(xiàn)出為官不為、“庸懶散”“混日子”“磨洋工”等消極的工作狀態(tài)。它不僅引起廣大群眾的不滿，也引起黨中央的高度重視。2016年1月18日，在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上，習近平指出，當前干部隊伍中“一個突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為。對這個問題，我們要高度重視，認真研究，把情況搞清楚，把癥結分析透，把對策想明白，有針對性地加以解決”。很顯然，治理農(nóng)村基層干部怠政現(xiàn)象，是時代發(fā)展的應然之義。而治理要真正落到實處，就必須首先弄清其產(chǎn)生的緣由。正如馬克思所說：“研究必須充分地占有材料，分析它的各種發(fā)展形式，探尋這些形式的內(nèi)在聯(lián)系。只有這項工作完成以后，現(xiàn)實的運動才能適當?shù)財⑹龀鰜怼！?〔1 〕111

一、崗位職責模糊，缺少必要邊界，工作千頭萬緒，使農(nóng)村基層干部產(chǎn)生了工作上疲于應付的倦怠感

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府事實上是一個全能型組織。按照《中國共產(chǎn)黨章程》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委屬于黨的基層級織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政權組織。在現(xiàn)實中，它們承擔著貫徹落實黨的路線、方針、政策和上級的指示、命令、決定，全面領導本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設，以及教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等，還要執(zhí)行“上級國家行政機關的決定和命令”，“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。20世紀90年代以來，“七站八所”被垂直管理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府相應的權力大幅減少，但所承擔的相應責任卻依然如故，在事權不對等的現(xiàn)實面前，“一無權，二無錢，全靠嘴皮搞宣傳”。而且，基于全心全意為人民服務的唯一宗旨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府還具有職能擴張的一般慣性。加之黨和政府提供的這些公共物品和公共服務，一般需要較高的成本，在消費上的非排他性、非競爭性和不可分割性，客觀上造成了提供這些公共物品和公共服務的人力成本無限增加。因此，作為全能型組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的工作職責相對模糊，缺少工作的基本邊界。上級部門的行政命令、工作任務、考核指標最終都要層層下壓落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府肩上。除政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生、司法、招商、交通、稅收等多項任務要保質保量按時完成之外，還有諸如計生、維穩(wěn)、安全、信訪等名目繁多的“一票否決制”和“第一責任書”。甚至一些銀行、保險部門的費用收繳、發(fā)放等也往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府代為完成。

農(nóng)村“兩委會”有日益行政化傾向。在2015年6月召開的全國農(nóng)村基層黨建工作座談會上，習近平再次強調(diào)，“農(nóng)村工作千頭萬緒，抓好農(nóng)村基層組織建設是關鍵，無論農(nóng)村經(jīng)濟社會結構如何變化，無論經(jīng)濟社會組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領導地位不能動搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱”。在現(xiàn)實中，村黨支部不僅要承擔各級黨委下達的工作任務，還要組織本地黨務活動，開展支部創(chuàng)建工作。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會一方面要負責村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治事務；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”，“人民政府有關部門委托村民委員會開展工作”，村民委員會事實上被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的下級機關，被披上濃厚的行政外衣，甚至被納入政府管理體系，承擔著基層政府下達的大量行政事務。“上面千條線，下面一根針，大事小情總要穿過這根針”。千頭萬緒、紛繁復雜、無邊無際的各種工作轉嫁到農(nóng)村“兩委會”。一些地方農(nóng)村“兩委會”不得不修建辦公大樓，進行職能分工，設立專門的辦公室，建立上下班、值班等制度，甚至設有專門的食堂。

農(nóng)村基層干部的具體崗位職責也缺少明確的界域，工作難度大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、農(nóng)村“兩委會”所肩負的繁重任務得由基層干部來完成。除了比較明確的職責外，基層干部，甚至包括農(nóng)村“兩委會”的委員，在工作職責上無一例外地都要“完成領導交辦的其他各項工作”。由于直接服務基層廣大群眾，點多、線長、面廣，涉及千家萬戶，因此，農(nóng)村基層干部不得不承擔繁雜的日常工作，還要面對各類錯綜復雜的矛盾和問題。在當前，由于我國改革步入攻堅期和深水區(qū)，社會轉型勢不可擋，利益關系多樣化，價值理念多元化，農(nóng)民的政治、經(jīng)濟等利益訴求各異，各類矛盾更加凸顯且交織互聯(lián)，發(fā)展任務更加繁重，工作局面顯得更加復雜，工作難度越來越大。因此，農(nóng)村基層干部常年忙于各種事務，難有歇息，年復一年，如履薄冰，身心日益疲憊。

要解決這個問題，就必須結合農(nóng)村和農(nóng)村工作的具體實際，明確農(nóng)村基層組織及其干部的工作邊界，制訂清晰且具體的職責清單。為了認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，加快政府職能轉變，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)全面深化改革的要求，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年3月24日印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求通過建立權力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限，為制訂農(nóng)村基層干部的職責清單提供了基本前提和行動指南。按照上述指導意見的精神，根據(jù)農(nóng)村工作實際、農(nóng)村基層組織的定位和職能分工，明確農(nóng)村基層干部的工作邊界，給農(nóng)村基層干部制訂明確且具體的職責清單，主要包括責任事項、職責邊界等內(nèi)容，明確而具體地規(guī)范基層干部哪些可為哪些不可為，應該干什么不該干什么，以及必須承擔的責任。在制訂農(nóng)村基層干部職責清單的過程中，要注意幾個問題：一是堅持黨組織在農(nóng)村工作中的領導地位；二是將作為基層國家行政機關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織的村民委員會相區(qū)別；三是在黨的領導下，堅持有限政府原則，理清政府與市場、政府與社會的關系，即必須運用國家強制力來維護經(jīng)濟社會有序運行的領域和問題由政府實施有效治理，將市場機制能夠解決的問題交由市場來解決，將社會自治的問題交給社會組織和社會力量；四是充分考慮農(nóng)村工作的實際和農(nóng)村社會發(fā)展的需要；五是在理順職能的前提下制訂出農(nóng)村基層干部的職責清單，而不是在現(xiàn)有職能體系下具體工作分工的簡單轉化。制訂職責清單，明確規(guī)范農(nóng)村基層干部做什么不做什么，有利于消除他們心中可為不可為的困惑，也讓他們從千頭萬緒、長年累月的疲于奔命中解脫出來，真正做到給他們降壓減負，從而有利于他們在更長時間內(nèi)，以飽滿的精神狀態(tài)高效率地服務于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會進步。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府“一刀切”式的決策，“一竿子插到底”式的執(zhí)行，養(yǎng)成了農(nóng)村基層干部工作上嚴重的依賴感

按照既定的體制和制度設計，在堅決執(zhí)行黨和國家的大政方針、確保全國政令統(tǒng)一和暢通的前提下，縣（市）及以上黨委和政府要全面領導區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化、社會等各項事業(yè)，有領導、有計劃、有步驟穩(wěn)妥地推行各項改革措施，通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督和控制等途徑，集中人力、物力、財力，有序推動農(nóng)村社會政治經(jīng)濟發(fā)展。然而，在現(xiàn)實的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、控制中，一些地方仍然存在著權力過分集中的問題。

在宏觀決策方面，一是為了整體發(fā)展和工作的“一盤棋”，加之對重大事項的界定過于籠統(tǒng)模糊，縣（市）及以上黨委和政府的決策范圍越來越廣，決策的事務越來越多，近乎于事無巨細，漫無天際，無所不包，無所不容。二是由于有些領導不注重事前充分的調(diào)查研究，不重視將中央和上級要求與本地實際有機結合，不注重征求廣大群眾和專家智囊的意見建議，不重視應用現(xiàn)代科學決策的具體方法和技術，有些決策質量不高。主要表現(xiàn)為有些決策只是對中央和上級文件的簡單照抄照搬；有的決策根本不顧本地實際，沒有城鄉(xiāng)之分、區(qū)域之別，千篇一律、“一刀切”；決策之間不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，甚至矛盾；朝令夕改，前后脫節(jié)；決策方案理想化，實際操作性差。面對這種決策，農(nóng)村基層政權組織及其干部難有發(fā)揮主觀能動性的空間和可能，只能被動地服從；而面對紛繁復雜的社會實際和情況各異的服務對象時，他們又顯得無所適從，不知所措，左右為難，一臉茫然。

在實際工作中，一些制定政策的上級黨委和政府常常任意改變既定政策。如何兼顧發(fā)展與和諧這兩者之間的關系，成為考驗農(nóng)村基層組織和廣大基層干部的一個重大課題。他們既要在發(fā)展經(jīng)濟的過程中帶領農(nóng)民致富，又要確保農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，乃至化解矛盾糾紛、處置突發(fā)事件；還要結合本地實際，公平公正地落實農(nóng)村合作醫(yī)療、社會養(yǎng)老保險等各項民生舉措，切實解決群眾生產(chǎn)生活中的實際困難。現(xiàn)實中，農(nóng)村基層政權組織及其干部被夾在“兩扇磨”即上級政府和廣大農(nóng)民群眾的中間。如果不認真完成上級下達的指令，上級組織不滿意；如果不從農(nóng)民群眾的切身利益出發(fā)考慮，解決他們的實際問題，“硬來”和“蠻干”，既不符合黨的全心全意為人民服務宗旨，也得不到群眾的認同，甚至會引發(fā)矛盾和群體性事件，影響社會穩(wěn)定和諧。因此，在土地征用、公共拆遷、補償分配等事關農(nóng)民群眾切身利益的工作中遇到阻力時，為了消除意見、化解矛盾、確保任務完成，一些上級機關常常隨意改變既定政策，使農(nóng)村基層組織及其干部更是落得兩頭不討好。

在具體工作中，縣（市）及以上黨委和政府及其領導應直接深入到農(nóng)村社會政治經(jīng)濟建設第一線，耳聞目睹工作實際，直接給基層黨委和政府布置工作，提出要求，實行面對面的領導，這樣有利于增強工作的指導性，同時還能掌握工作過程中的實際情況，糾正偏差，使工作少走彎路。但是，在現(xiàn)實中，一些縣（市）及以上黨委和政府以指導、把關、督促、協(xié)調(diào)、服務的名義，強調(diào)集中統(tǒng)一的原則，牽著鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)等基層組織的鼻子轉，凡事都要“一竿子插到底”，依靠自上而下的管制模式，采用赤裸裸的行政干預、無休止的評估檢查、嚴格的追責機制等手段，依靠政權強制力來完成各種管理目標。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委、政府乃至于農(nóng)村“兩委會”就難免變成主要面對上級、被動完成上級任務、嚴格服從上級指令的附屬性機構。長此以往，“等、靠、要”就有可能逐步成為農(nóng)村基層組織及其干部工作的“路徑依賴”：等政策、等文件、等指令、等“天上掉餡餅”，靠國家、靠上級、靠支持、靠時來運轉，要資金、要項目、要條件、要包治百病的靈丹妙藥；把自己置身事外，消極應對眼前或日常工作，盼著“上頭”出文件、出辦法、出措施，然后依葫蘆畫瓢；一旦遇到困難，就左顧右盼，“等一等、看一看、望一望”。

針對上述情況，地方黨委和政府確實應該提高決策科學化水平，實施分級治事、分層負責的原則，加強對農(nóng)村基層政府及其干部履職的必要指導。具體來說，一是縣（市）及以上地方政府決策要科學化。“郡縣治，天下安”。縣（市）及以上地方黨委政府決策科學化是我國政治體制改革的重要目標，是社會主義民主政治建設的核心內(nèi)容，也是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。要達到?jīng)Q策科學化，就必須清晰界定重大事項決策的界域；全面正確地領會中央和上級文件的精神實質，在充分調(diào)查研究的基礎上，掌握豐富而系統(tǒng)的決策信息，并將中央和上級要求與本地實際有機結合；按照科學的決策程序，依靠專家，征求人民群眾意見，運用科學的決策技術和科學的思維方法，將原則的剛性和策略的柔性相結合，注重決策之間的系統(tǒng)性，維護政策的穩(wěn)定性等。二是分級治事，分層負責。在決策的執(zhí)行中，要堅持分工明確、分級治事、民主管理和分層負責的原則，各司其職、各負其責，一級抓一級，層層抓落實。這樣既能因地制宜，靈活權變，提高決策的執(zhí)行效率，又能充分發(fā)揮縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的積極性、主動性和創(chuàng)造性。三是對農(nóng)村基層政府及其干部履行職能予以必要的指導、把關、督促、協(xié)調(diào)、服務。基層干部是建設社會主義新農(nóng)村的帶頭人，是貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村的路線、方針、政策的基本力量。但是，部分農(nóng)村基層干部思想觀念不活、履職意識不強，他們的素質和能力與工作職責的要求之間、現(xiàn)實表現(xiàn)與黨和政府的囑托以及人民群眾的期盼之間還存在著很大的距離，他們的工作也常常受到各種主客觀因素的影響。因此，縣（市）黨委政府要通過思想引領、教育引導、政策把關、工作督促、人事協(xié)調(diào)、服務保障等路徑，不斷增強和提升農(nóng)村基層干部的履職執(zhí)行力。

三、降低行政成本的絕對化推行，客觀上使農(nóng)村基層干部在應對日常工作中產(chǎn)生了一種無奈感

由于行政職能錯位且改革進程緩慢、機構設置不合理、預算制度不健全、監(jiān)管乏力等原因，我國的行政成本居高不下，突出地表現(xiàn)為“三公”消費逐年攀升。因此，嚴控“三公”經(jīng)費，降低行政成本，是服務于民、取信于民和樹立政府威信、提升政府親和力、有效遏制腐敗、弘揚社會主義核心價值觀的迫切要求。

誠然，縣（市）及以上黨政機關可以借助計算機網(wǎng)絡、通訊技術，將工作指令層層下達，直至農(nóng)村基層政權組織及其干部，又通過工作總結匯報材料的層層上達以實現(xiàn)督促檢查之功能，確實能夠達到嚴控“三公”經(jīng)費、降低行政成本的要求。然而，在接到上面“千根線”的各種工作指令后，農(nóng)村基層組織及其干部顯然不能依靠發(fā)布命令、召開會議、下發(fā)文件、下達指示等方式來推動工作，而要面對千家萬戶，一一去落實。由于歷史條件、傳統(tǒng)習俗、民族習慣、氣候特點、地形地貌及居民生活習慣等方面的原因，農(nóng)村居民住戶比較分散，山區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)更是山高路遠，人煙稀少；在城鄉(xiāng)二元結構下，由于我國長期實行“以犧牲農(nóng)業(yè)來換取工業(yè)的發(fā)展”戰(zhàn)略，抽多補少，農(nóng)村基礎差、底子薄、條件簡陋；農(nóng)民群眾大多文化低，見識窄，思想保守，接受新思想、新事物、新觀念相對較慢；改革開放以后，農(nóng)民的社會流動性大增，大批的農(nóng)民候鳥式生活在城市和他鄉(xiāng)異地。顯然，農(nóng)村基層組織及其干部開展工作就需要合理的行政成本開支，包括購置和提供必要的交通、通訊等工具，以及汽油費、電話費等。否則，很難做到挨家挨戶、保質保量、按時高效地完成上級各級各類各項的工作任務。然而，在全面從嚴治黨的新形勢下，降低行政成本尤其是嚴控“三公”經(jīng)費有時也存在絕對化和“一刀切”現(xiàn)象。所有交通工具的購置費和維護費、汽油費等開支被嚴格控制甚至被禁止，本不屬于“三公”經(jīng)費范圍的電話費、通訊費等也被納入嚴控之列，上層與下層不加區(qū)別、千篇一律地“一刀切”。而且，相關費用的報銷條件繁多，審批環(huán)節(jié)眾多，手續(xù)繁雜，近乎于苛刻。這種狀況客觀上制約著原本條件艱苦、設備簡陋的農(nóng)村基層政權組織及其干部的工作效率，也極大地磨蝕著他們的工作積極性和主動性。

面對這一問題，上級黨委和政府應充分考慮農(nóng)村工作實際，本著合理開支的原則，適當增加農(nóng)村基層政權組織的行政成本投入，努力改善和優(yōu)化農(nóng)村基層的工作條件。眾所周知，行政成本是政府維持自身運轉，行使其職能而進行各種行政活動所付出的代價和消耗的資源。在行政成本開支過大、行政效率低下的當今，降低行政成本、提高行政效率成為中國行政體制改革所要解決的緊迫問題。但是，行政成本是一個中性指標，并不是越低越好，應該與社會經(jīng)濟的發(fā)展相協(xié)調(diào)。農(nóng)村地區(qū)山高路遠，居住分散；農(nóng)村工作直接服務基層廣大群眾，點多、線長、面廣，涉及千家萬戶，工作千頭萬緒；工作對象的特殊性決定了工作主要采取挨家挨戶、面對面溝通的方式。當前，農(nóng)村基層工作的形勢越來越嚴峻，所面對的矛盾和問題更為錯綜復雜，“難溝通、難落實、難發(fā)展”日益突出，基礎不牢，地動山搖。因此，農(nóng)村基層工作的行政成本不但不能減少，反而需要適當增加。具體來說，地方政府要清楚看到上下有別的現(xiàn)實，加大統(tǒng)籌安排的力度，在降低行政成本總量的前提下，優(yōu)先保障并適當增加農(nóng)村基層組織從事管理工作所必需的行政成本投入；堅持繼續(xù)壓縮“三公”經(jīng)費的總體原則，合理調(diào)整地方各層級之間“三公”經(jīng)費支出結構，嚴控縣（市）及以上的“三公”經(jīng)費開支，適當增加農(nóng)村基層組織下鄉(xiāng)工作的交通費、小型交通工具購置費、燃油費等經(jīng)費的開支；堅持嚴格監(jiān)督的原則，對于確實屬于下鄉(xiāng)工作所產(chǎn)生的相關費用，應簡化審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，按一定的比例，便捷地予以報銷。此外，改善和優(yōu)化農(nóng)村基層的工作條件，比如提供必要的交通工具、通訊設備等。

四、不同指向的各種監(jiān)督相互疊加，具體標準不明確，使農(nóng)村基層干部產(chǎn)生一種難以全身心投入工作的焦慮感

眾所周知，當前我國正處于全面深化改革的攻堅階段，時逢經(jīng)濟增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”時期，面臨著“四大危險”“四大考驗”“利益固化藩籬”等“命運性問題”。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，只有全面從嚴治黨，才能真正地擔負團結帶領人民全面建成小康社會、推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興的歷史重任。在此背景下，對農(nóng)村基層組織及其干部，加強監(jiān)督力度，擴大監(jiān)督范圍，增強從嚴效果，自然在情理之中。

但是，現(xiàn)實中，對農(nóng)村基層組織和干部的監(jiān)督存在著一些問題。一是監(jiān)督的范圍無限擴大，缺乏必要的邊界。在市場經(jīng)濟的新形勢下，基層干部的社會聯(lián)系和活動空間日益增大，基層干部監(jiān)督工作的領域也隨之拓寬，即工作開展到哪里，權力行使到哪里，活動延伸到哪里，組織的監(jiān)督就跟進到哪里。由此可見，干部監(jiān)督包括黨員干部“八小時以外”活動的監(jiān)督，主要是對其擁有的權力及其運行的監(jiān)督。但是，這并不等于監(jiān)督無邊無際。無論是黨員干部還是群眾，在國家法律保護范圍內(nèi)，所享有公民的基本權利如人身自由的權利、通信自由和通信秘密受保護權利，任何外人都無權干預。事實上，一些地方卻沒有很好地處理好干部監(jiān)督包括“八小時以外”監(jiān)督權的邊界，導致對農(nóng)村基層干部監(jiān)督的邊界無限擴大。這種漫無邊際的監(jiān)督，有可能導致監(jiān)督主體力不從心，監(jiān)督工作重點不突出，監(jiān)督效果也將大打折扣，甚至存在公權侵犯私權的可能。二是各種監(jiān)督如群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀律監(jiān)督、司法監(jiān)督等指向不一致，既難以形成合力，又讓監(jiān)督對象應接不暇。應該承認，這些監(jiān)督的指向確實不一致，但都指向了黨員干部，從不同的方位監(jiān)督黨員干部正確用權、廉潔用權，因而在一定程度上起到了干部監(jiān)督的“疊加效應”。同時也要看到，監(jiān)督主體比較分散，監(jiān)督內(nèi)容不一，監(jiān)督標準各異，一些監(jiān)督制度操作性和實效性不強，諸種監(jiān)督難以形成合力。況且，由于這些監(jiān)督“疊加”，作用于共同的對象，農(nóng)村基層干部因此不得不疲于應付各種監(jiān)督檢查，有時候反而影響了正常工作。三是監(jiān)督缺乏明確的具體標準。如前所述，農(nóng)村基層干部的崗位職責模糊，邊界模糊。因此，除了黨紀國法規(guī)定的準則、各級組織明確的規(guī)定、領導的具體要求外，從總體上說，當前的監(jiān)督標準不具體、不明確，且經(jīng)常變化，監(jiān)督的針對性不強，監(jiān)督的效果不佳，監(jiān)督的權威性大打折扣。在全面從嚴治黨的新形勢下，隨著監(jiān)督力度的不斷加強，一些農(nóng)村基層干部更加無所適從、不知所措，內(nèi)心深處不自然地產(chǎn)生了恐慌感、焦慮感和迷茫感。

因此，必須制定明確而具體的工作標準，建立健全聯(lián)述聯(lián)評聯(lián)考機制，確保對農(nóng)村基層干部監(jiān)督的針對性和有效性。如前所述，當前，用最堅決的態(tài)度、最嚴格的措施，加強農(nóng)村基層組織、干部及其基層工作的監(jiān)督力度是十分必要的。事實上，近些年來，除了常規(guī)的黨紀、立法、司法、行政、社會監(jiān)督以外，通過完善和落實黨務、政務、財務公開制度以及“雙述雙評”、民主測評等制度，將鄉(xiāng)村干部完全置于群眾的監(jiān)督之下，取得了一些可喜的成效。2011年5月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》，從加強農(nóng)村黨風廉政建設的角度，明確規(guī)范了農(nóng)村基層干部廉潔履行職責行為，無疑為及時查找、糾正并嚴肅處理農(nóng)村基層干部廉潔履行職責方面存在的突出問題提供了專門的規(guī)范性標準。但是，《規(guī)定》在解決農(nóng)村基層干部的怠政問題方面，顯然難以奏效，因為消極怠政并不在《規(guī)定》所列的禁止行為之中。從總體上看，當前加強對農(nóng)村基層組織、干部及其工作的監(jiān)督關鍵在于如何增強監(jiān)督的針對性和有效性。要確保監(jiān)督的針對性和有效性，就必須立足農(nóng)村基層工作實際，依據(jù)《村民委員會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中國共產(chǎn)黨章程》及《廉潔自律準則》《紀律處分條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》等法律和規(guī)范性文件，以農(nóng)村基層工作的職責清單為藍本，制定明確而具體的工作標準和規(guī)范，包括工作事項及其具體要求、基本流程、行為的方式方法和手段等，以解決“做什么”“怎樣做”“做得怎么樣”等問題。同時，結合年度考核每年開展一次述職評議考核。此外，落實“容錯糾錯機制”，要用寬容的心態(tài)來對待基層干部工作中存在的探索性失誤，并及時加以糾正。

五、收入較低，上升渠道狹窄，使農(nóng)村基層干部形成對工作前景的嚴重失落感

眾所周知，農(nóng)村基層工作繁雜，環(huán)境差，條件簡陋，強度、壓力和責任都很大。但是，由于編制預算、歷史遺留等多方面的原因，如今不少地方基層公務員尤其是山區(qū)、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層公務員、社隊群干，工作工資待遇相對偏低，晉升空間普遍偏窄，付出與獲得之間存在巨大懸殊。一些干部由此逐漸產(chǎn)生了一種嚴重的失落感，心灰意冷，飽食終日，不思進取。

馬克思認為，“在現(xiàn)實世界中，個人有許多需要” 〔2 〕326，其中“為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。因此第一個歷史活動就是生產(chǎn)滿足這些需要的資料，即生產(chǎn)物質生活本身” 〔3 〕531。當前農(nóng)村基層公務員整體收入水平不高，在從嚴治黨的新形勢下，由于降低行政成本的擴大化、絕對化和“一刀切”的影響，原本依規(guī)給予行政機關人員到基層進行下鄉(xiāng)蹲點的津貼和誤餐費、加班費等補助，要么被大幅降低，要么以違規(guī)超范圍而被停止發(fā)放。村組干部本來就不是國家編制內(nèi)的干部，沒有國家財政性工資，加之很多村沒有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟，政府下?lián)艿霓k公經(jīng)費也較少，因此，農(nóng)村“兩委會”中的正職即村委會主任、黨支部書記每月獲得的工資性收入為1500元左右，其他干部只有800元，村民小組組長沒有工資性收入。而且，由于農(nóng)村“兩委”干部、村民小組組長是村務和家務一肩挑，大量的村務擠占了日常生產(chǎn)生活時間，致使他們在家庭生產(chǎn)方面收入甚微。隨著辦公、通訊和交通等日常開支日益增長，許多村干部的經(jīng)濟情況入不敷出。

職務升遷是農(nóng)村基層干部實現(xiàn)政治抱負和利益訴求的重要途徑。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關處于“金字塔”底端，干部的層級低，領導職數(shù)少，就地晉升機會近乎于零，越向上走，職位越少，競爭越激烈，因此，絕大多數(shù)基層公務員都是在科員、辦事員這兩個級別間走完個人仕途，干了一輩子連個副鄉(xiāng)級干部都當不上；由于國家、省、市、縣等各級黨政機關從基層公務員中遴選的指標少且分散、標準高、基層需求量大，最終能被選中上調(diào)的只是鳳毛麟角。村組干部本身就是農(nóng)民，在村組范圍內(nèi)根本沒有任何上升的可能，同時由于農(nóng)民身份的制約也很難在公務員系列中尋求上升的空間和渠道。近些年來，一些省市在公務員招錄考試中將一些優(yōu)秀村干部錄用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關，給村組干部帶來了一些上升的希望。但是，由于招錄考試的指標少，又有工作年限和學歷要求，對于村組干部這一龐大群體而言，這也是杯水車薪。

可見，提高待遇，搭建通道，有助于最大限度地調(diào)動農(nóng)村基層干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性。既然農(nóng)村基層干部身處農(nóng)村基層第一線，直接面對廣大農(nóng)民群眾，是貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村各項方針、政策的中堅力量，是帶領廣大群眾建設社會主義新農(nóng)村的“排頭兵”，那么必須對他們給予足夠的重視。2014年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于深化“四風”整治、鞏固和拓展黨的群眾路線教育實踐活動成果的指導意見》，要求各地認真落實基層干部報酬待遇和基本養(yǎng)老醫(yī)療保險，適當提高基層干部待遇，逐步改善工作生活條件。一是切實提高農(nóng)村基層干部的待遇。在物質待遇方面，各地應出臺一系列政策，投入一定財政資金，使農(nóng)村干部的待遇得到提高和保障；適當提高基礎工資的額度，其中農(nóng)村“兩委”委員應略高于當?shù)厣夏甓绒r(nóng)民人均純收入水平，“兩委”的正職應接近當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)公務員的工資標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員應略高于縣（市）同級公務員平均工資；不斷健全完善科學有效的農(nóng)村基層干部實績考核評價機制，提高績效工資、獎勵工資的額度；探索建立農(nóng)村基層干部報酬待遇正常增長機制；按照當?shù)厣钏剑^續(xù)發(fā)放下鄉(xiāng)的誤餐、交通等補貼，并適當提高補貼額度；建立健全村干部的養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、離職補償制度、生活困難的保障制度。同時，落實和完善農(nóng)村基層干部擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員的措施，積極推薦政治素質好、政績突出、有較強議政能力的村黨支部書記作為各級黨代表、人大代表和政協(xié)委員人選，讓農(nóng)村基層干部參政議政。二是搭建多渠道、多元化的晉升通道。通過“公推公選”的方式，將工作實績突出、群眾基礎好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部優(yōu)先選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導崗位、縣直各部門；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作滿20年、任副科級領導干部8年以上或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作滿30年、仍在鎮(zhèn)工作且表現(xiàn)突出的公務員，按照核定領導職數(shù)20%的比例，經(jīng)公推公選，組織考察，符合晉升條件的可享受主任科員或副主任科員待遇；符合一定條件的“兩委”主要負責人聘任為合同制干部，或者納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)后備干部人才進行培養(yǎng)管理；改革公務員考試制度，擴大農(nóng)村“兩委”干部、優(yōu)秀大學生村官招錄到公務員隊伍的比例，將更多的優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員遴選到省、市公務員崗位；對特別優(yōu)秀的村干部，可以選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，或通過公開選拔方式進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子；探索村黨支部書記、村委會主任實行職業(yè)化管理的辦法。

參考文獻：

〔1〕馬克思恩格斯選集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔2〕馬克思恩格斯全集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1960.

〔3〕馬克思恩格斯文集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

責任編輯 陳 鵑