制度倫理觀建構與國家治理結構轉型

郭銳

〔摘要〕 新時期我國全面深化改革的重中之重是加快國家治理體系和治理能力的現代化，而當務之急則是實現國家治理結構的現代轉型。這其中，尤其不能忽視制度倫理觀的建構在價值引導、理念轉換、模式設計、結構優化、路徑安排等多個方面的獨特作用。制度倫理觀的建構過程及其對“制度之善”的不懈追求和揚棄，對國家治理結構的核心價值、權威決策、行政執行、經濟發展、社會保障、政治互動這六大體系的現代轉型而言，無疑提供了新的更多思路和更廣路徑。在改革背景和開放思維下，正確把握國家治理結構的現代轉型方向，應汲取經驗教訓和規避風險隱患，由國家主導推進法治化建設，實現秩序的法治化而非程式化，扎根國情并孕育善的制度。

〔關鍵詞〕 制度倫理觀，國家治理結構，現代轉型，體系結構互動

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）05-0069-08

制度對政治生活的塑造力、影響力和約束力是不言而喻的，它對政治生態的文明化、政治架構的現代化、政治行為的規范化等具有重大意義。通常而言，“一是制度能夠決定誰可以參與某種政治活動，二是制度塑造著政治行動者的政治策略，三是制度影響政治行動者的目標確立和偏好形成” 〔1 〕115。因此，“制度”被約翰·羅爾斯稱為“一種公開的規范體系” 〔2 〕50-51，它具有公認的顯性或非顯性約束力，并展示著獨特的制度倫理觀。當前我國加快推進國家治理體系和治理能力的現代化，國家治理結構的現代轉型已經步入快速軌道。在此背景下，探索樹立具有中國特色的制度倫理觀并與中國特色社會主義制度相對接，成為一項緊迫而重大的現實課題。

一、制度倫理觀建構及其多維度價值

制度倫理是關于制度與人的生存和發展的關系問題 〔3 〕。在現實社會中，制度倫理觀對政治生活尤其是政治架構的塑造與變革有著巨大的影響力，它體現著獨特的多維度的價值理性。

（一）制度的倫理與制度中的倫理。制度與倫理具有內在的相通性，制度具有并展示著獨特的倫理價值性 〔4 〕。柯武剛、史漫飛對“制度”的定義就包括了倫理道德行為準則，即“制度是為約束在財富或本人謀求效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依據程序和倫理道德行為準則” 〔5 〕1。約翰·羅爾斯在《正義論》的開篇中指出：“正義是社會制度的首要德性，正如真理之于思想體系一樣。” 〔6 〕3可以看出，正義是制度倫理的主要價值取向之一。

國內學術界對制度倫理及制度倫理觀的探討興起于20世紀90年代，其時代背景是我國實行改革開放并不斷取得新的巨大成就，在加快建立中國特色社會主義市場經濟體制的過程中引發了經濟社會轉型及相關制度的變遷。國內學術界的普遍觀點認為，制度倫理的內涵包含兩個方面：一是制度的倫理，即對制度正當性、合理性與否的倫理化評價；二是制度中的倫理，即制度本身內含有一定的倫理追求、道德原則和價值判斷 〔7 〕。其實，在制度倫理的實踐過程中，“制度的倫理”和“制度中的倫理”是相互交織的，始終難以截然分開。二者均是在探討制度本身獨特的倫理價值性，如正當性或非正當性等，它所追求的不外乎是“制度之善”。

（二）變革社會的制度倫理觀訴求——制度之善。改革開放后，我國政治經濟社會面貌發生了翻天覆地的變化。在黨和國家的領導體制、行政管理體制、中央與地方權力關系、國家與社會關系等方面，均發生了重大變化。其實，改革開放歷程就是一系列的制度變遷所引發的持續性的重大的社會變革，進而尋求實現國家現代化的歷史過程。在制度變遷、社會變革乃至國家現代化轉型的過程中，我國遇到了不少問題。塞繆爾·亨廷頓指出，現代化進程往往伴隨著巨大風險并極易引起動蕩和不穩定，在政治發展的過程中需要權威與秩序，否則會引發無序、混亂乃至政治衰退。在政治發展和現代化轉型的過程中，“穩定”是基本的前提條件，而真正帶來穩定的則是“制度”。也就是說，沒有制度的維系和有效運轉，一切均是無從談起的。

不過，制度在倫理層面上沒有明確的價值性好壞之分。一種制度既可能是好的，也可能是壞的。究竟什么是好的制度？鄒吉忠指出：“好制度就是能夠促進人自由全面發展的制度，就是能夠提升道德境界、展現人的力量、表現人的自由、讓人獲得內在豐富性的制度安排。” 〔8 〕349而關于壞的制度，鄧小平也作過相關論述。他指出：“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。” 〔9 〕333實際上，鄧小平指明，制度倫理觀具有巨大的引導性和規范性的作用。從發展經濟學和比較政治學的觀點看，發展中國家普遍存在著“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的現象。它是指當人均國民生產總值（GDP）達到4000～12700美元時，就會陷入經濟增長停滯和產業結構調整困難、貧富分化加劇、政治腐敗、社會缺乏公平正義的危險局面，由此國家治理陷入失效困境。目前我國處于經濟社會轉型的關鍵時期，政黨—國家—社會—個人四者之間的關系亟待進一步理清，經濟發展在“新常態”下需要進一步探索，執政者的治理理念與國策思維有待轉換。而對制度倫理及制度倫理觀的深刻思考，能夠為我國深化改革和全面發展提供正確的價值導引取向，樹立多元化的制度價值維度。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力的現代化，從制度分析的角度看，歸根結底是要加強和完善制度建設，以制度來推動經濟社會發展。制度與治理的辯證關系，要求從現實政治的基本邏輯出發，深刻思考如何實現國家治理體系和治理能力的現代化。這是對變革社會制度倫理觀訴求的一種必然性回應，即尋求善的制度和追求制度之善。

（三）制度價值的倫理思維。倫理思維與制度價值的相互作用，體現為“思想觀念塑造了制度，制度變遷離不開思想觀念的引導” 〔10 〕15。制度本身的價值性不會自發主動地表現出來，它總是通過一定的人才能夠有所體現，通過一定的思維方式具體呈現出來。可以說，制度的好壞關鍵在于人的實施。認識反作用于實踐活動，指導人實施制度的是人本身的思維及其方式。正如自由、民主、公正、法治等價值觀念已經是人們普遍認可的基本觀念一樣，制度價值的倫理思維也應成為人們的一種普遍意識。制度價值的揚棄和實現，有賴于不斷的制度創新。對此，弗朗西斯·福山指出，制度要與時俱進地修正自身，否則再優越的制度也難逃衰敗的噩運。福山從政治衰敗的角度強調了制度創新的重要性，而倫理思維對建構制度尤其是推動制度創新則具有重大的現實意義。正確的倫理思維有助于塑造制度、實現制度的應有價值，并不斷推動制度創新。道格拉斯·諾思指出：“道德倫理行為準則，是構成制度約束的一個重要部分，是個人在與環境斗爭時發展的現實（意識形態）結構派生出來的。” 〔11 〕198-199可是，在現代國家治理中，執政者不僅要使自身樹立正確的倫理思維，還要積極引導公民樹立正確的倫理思維。這樣，就會對制度建設不斷進行反思，有效約束制度運行，保證制度的價值方向始終是善的，從最大程度上避免政治衰敗的局面。

二、制度倫理觀與國家治理結構的互動機理

從制度主義學派看，在國家與社會變遷的歷程中，政治制度始終是經濟增長與國家興衰的關鍵要素。從制度倫理觀的新思路來思考和探求國家治理結構的現代轉型路徑，其基本邏輯是遵循既定的目標與好的制度展開雙向式的互動，通過作用與反作用來推動二者之間的相互發展。通常，國家治理結構包含六大體系，即核心價值體系、權威決策體系、行政執行體系、經濟發展體系、社會保障體系和政治互動體系 〔12 〕。在我國經濟社會轉型越來越面臨嚴峻挑戰的新形勢下，國家治理結構的現代轉型、國家治理能力的持續提升、國家治理體系的不斷完善，均有賴于制度性變革的持續落實和不斷到位。這要充分把握國家治理結構的六大體系并使之與現代性的制度倫理觀相切合，實現體系化、結構性互動，不斷推動制度性變革的新進程。

（一）核心價值體系。塞繆爾·亨廷頓指出，發展中國家在面臨現代化轉型的過程中，必須面對發展帶來的各種沖擊，因此需要一個能夠保證“穩定”的權威性力量。雖然這一論斷是對“第三波”民主化沖擊下的非西方發展中國家在社會變革和轉型過程中的一種經驗總結，但對處于轉型時期的我國仍然具有一定的借鑒意義。在現代國家治理過程中，首先要有一個能夠有效凝聚公民共識的核心價值體系。而政治穩定則是貫穿于我國改革開放和全面發展過程的核心價值所在，但這不意味著該種局面會自發形成。一方面，政治穩定來源于國家治理的有效性，即塞繆爾·亨廷頓、西摩·馬丁·李普賽特等人一再強調的“績效標準”，就是“國家調控內外局勢以實現自己治理目標的能力” 〔13 〕；另一方面，政治穩定來源于公民對該種體制的普遍性認同。改革開放和市場化大潮推動我國經濟社會的不斷發展，同時也不可避免地涌入了多元化的價值思潮，它日益沖擊著人們的思想觀念。東歐劇變、蘇聯解體等重大國際事件，無疑加重了這股沖擊波的擴散能量。

在價值與利益的多元化時代，引領人們實現思想統一的重大課題使我國職能部門面臨的壓力與日俱增。當務之急是“在繼承和改造中重建大眾認同的、開放的核心價值體系，如意識形態體系的改造和圍繞社會主義核心價值觀再造的文化建設” 〔12 〕。習近平總書記多次闡述了中國夢和實踐社會主義核心價值觀的極其重要性，這實際上是統一思想、凝聚共識的具體體現。中國夢代表了新時期中國共產黨的執政理念、目標和方向，也是我國各族人民追求國家富強、民族振興、人民幸福的美好理想的集中體現，是當前我國軟實力建設的重要內容。此外，習近平總書記多次強調要堅持社會主義核心價值觀，這些觀念“隨著時間推移和時代變遷而不斷與時俱進，又有其自身的連續性和穩定性”，“體現了對中華優秀傳統文化的傳承和升華” 〔14 〕。人心齊則泰山移，人心不齊則萬事難為。無論是實踐中國夢還是社會主義核心價值觀，其最終目的都是為了統一思想、凝聚民心，保持政治穩定的大好局面。可以說，維護政治穩定是構建中國特色社會主義核心價值體系的首要目的之一，是實現“兩個百年”宏圖大計的根本保障。

（二）集中決策體系。從國家治理現代化的視角出發，不難發現其實現的核心力量是中國共產黨。近世以來，與西方國家政治邏輯的演化相比，我國與之有著根本性區別。縱觀歷史，近代西方國家的現代化是一個自下而上的演化過程，先是經濟發展帶動社會組織壯大，繼而引發社會革命、推翻了反動的統治階級、摧毀舊有的政治秩序，最后是建立新的政治秩序。而近代中國則與之相反，它是通過自上而下的政治革命（先后有地主官僚階級的洋務運動、資產階級的維新變法和辛亥革命，爾后有中國共產黨領導的人民革命）來建立新的政治體系。新中國成立后，作為領導核心的中國共產黨自然成為集中決策體系的核心組成部分。

伴隨制度的變遷，決策體系也發生了相應變化。總體而言，我國的決策體系不外乎“五個主體”和“四種關系”①。依據憲法慣例，一般的國家重大決策均由黨中央政治局及其常委會作出并形成具體化的意見和建議，經法定程序如全國人民代表大會及其常委會表決通過或經由國務院的全體會議、常務會議通過，由此形成法律法規、國家政策并付諸具體實施。雖然中國共產黨是決策體系的絕對核心力量，但通過對新中國成立以來正反兩方面經驗的總結，近年來通過黨內民主帶動人民民主，推進決策的科學化、民主化已是大勢所趨。在此基礎上，按照憲法規定程序，要認真發揮全國人民代表大會作為最高國家權力機關商議國家大計、行使法定最高決定權的應有作用。與此同時，基于長期的政治實踐經驗，中國特色決策體系廣泛吸取了民主黨派、社會組織、社會團體、個人的意見和建議。因此，黨內有密切聯系群眾，走群眾路線，從群眾中來、到群眾中去的傳統工作方法。這有別于西方審議民主（deliberative democracy）等形式的政治決策形態。

（三）行政執行體系。實現行政執行體系的現代化，首要的是推動政府職能轉變。即由傳統的管制型政府轉向服務型政府，由人治型政府轉向法治型政府。部門政治理論表明，政府作為一個整體的行為者通常是不存在的，它往往是各部門的單純加總。各個部門在政策制定和行政執行過程中，出于自身利益的現實考慮，最后形成的政策往往是各部門之間緩慢的、漫長的協商和博弈過程。另外，行政執行體系鮮明的官僚制特性，決定了行政機構在部門利益沖突時總是“竭力保護本部門和部門管轄內的行業和事務”。這導致行政執行過程中“制度成本過大，權力大于法律，并形成法律沖突現象，制約了國家權力的正常運轉” 〔15 〕129。同時，官僚自主性揭示了行政部門往往能夠“通過運用被授予的權威，來取得對未被授權的某個領域的控制，權威得到了擴展” 〔16 〕 30。

當今時代，世界各國政府的公共服務職能越來越凸顯出來。為民眾提供足夠數量的高質量的公共產品和公共服務，滿足民眾的現實需求和熱切期待，成為各國政府職能轉變的核心內容和政府機構改革的終極目標。伴隨席卷而來的全球化、信息化和市場化的大浪潮，各國政府紛紛把改革自身作為適應新形勢、新條件的新的政治實踐。而我國正處于全面深化經濟體制改革和行政體制改革的關鍵時期，在計劃經濟時代作為傳統的管制型政府已經不能適應新形勢的要求。因此，提高公共服務能力、建設服務型政府，成為打造創新型政府的當務之急。為此，黨的十八大報告指出，“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府” 〔17 〕。

行政執行體系改革是適應國家治理結構現代轉型的一個必然過程，是遵循制度倫理觀的“精簡高效”的實踐過程，是明確政府職能和行政責任的科學化的確權過程。在這一過程中，要著重解決政府與市場、政府與社會的關系問題，在政府、市場、社會與個人四者之間建立起良性的互動結構，推進市場對資源的高效合理化配置，進一步激發社會治理的創新活力。要加快建設法治型政府，為此，黨的十八屆四中全會強調全面推進依法治國，推進法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設。其中，法治政府介于法治國家和法治社會之間，它具有承上啟下的重要作用。在行政執行過程中，要樹立法治倫理思維尤其是“法無授權不可為”的原則精神，避免以權壓法、徇私枉法等不端現象。應通過行政體制改革、推進服務型政府和法治型政府建設，加快落實問責制，進一步理順和再造行政執行體系。

（四）經濟發展體系。當代中國改革實踐的本質是實現國家富強和民族復興，這就要求建立市場經濟體制。從黨的十四大提出建立中國特色社會主義市場經濟體制，到黨的十八屆三中全會強調“市場在資源配置中起決定性作用”，中國特色社會主義市場經濟體制經歷了從建立到完善的過程。雖然我國已經基本建立了社會主義市場經濟體制，但始終無法避免市場經濟的固有弊端。由于內部交易的成本過高，加之缺乏公共權力部門的有效引導，市場始終無法有效解決自身內部對資源配置低下的問題。這需要政府與市場建立起良好的溝通機制，共同運作和推動市場經濟的健康穩步發展。

黨的十八屆四中全會指出，“社會主義市場經濟的本質是法治經濟”。顧名思義，在法律法規的框架內，政府和市場要明確各自的責任界限而不得相互逾越。政府依法行政，依法維護市場運營秩序，但不得插手具體運營；在尊重市場規律的同時，依法依規進行宏觀調控。而市場微觀主體——各大公司或企業則要守法經營、不欺不詐。2014年12月，習近平總書記在中央經濟工作會議上指出，我國正處于經濟增速換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的三期疊加階段，政府要注重宏觀調控，制定旨在推動產業結構優化升級的政策舉措，杜絕直接插手市場微觀主體的具體經營運行，避免保護落后、失去競爭力的老舊產業。政府與市場要共同努力，做到既能夠化解產能過剩，又能夠充分發揮市場機制作用，進一步探索未來產業發展的新方向。

改革開放后，我國經濟經歷了快速發展階段，實現了經濟騰飛。這背后依賴的是高強度、高頻次及大規模的投資開發建設，依靠的是資源能源的低效率利用及消耗。在當今強調以新科技引領經濟發展、走綠色環保發展道路的新時代，我國經濟社會發展受制于能源、資源、環境等各類因素的影響表現得愈加明顯。“過度依靠要素驅動和投資驅動的經濟高速增長模式已難以為繼，經濟發展面臨瓶頸” 〔18 〕，我國經濟社會發展的后續潛力和能力略顯不足。因此，實現經濟結構調整轉型，產業結構優化升級是當務之急。此外，要實現經濟增長與環境保護相對接，使生態污染得到切實治理，推動建立綠色經濟發展體系，不走西方國家“先發展、后治理”的老路，使我國經濟社會發展體系具備“人與自然和諧相處、走可持續發展道路”這一“善”的制度倫理價值。

（五）社會保障體系。目前，我國社會保障體系已經基本建成，但仍有不完備之處，如社會救助、社會福利等制度建設相對滯后。從公民的經濟權利看，習近平總書記多次提出要全面建成小康社會，確保人民共享改革發展成果。建立健全社會保障體系、醫療體系，逐步解決住房難、看病難、上學難等突出問題；重視農民生計，解決三農問題，完善社會再分配制度，建立與社會經濟發展相適應的社會保障體系。黨的十八大報告指出，公平正義是中國特色社會主義的內在要求。黨的十八屆三中全會強調，要形成合理有序的收入分配格局，完善再分配調節機制。從公民的社會權利看，當前我國社會保障體系更加強調機會公平，在注重程序正義的基礎上，強調結果正義。社會保障體系的一條重要防線是，讓公平正義惠及每位公民。而優良的社會保障體系，在于是否實行依良法而治。習近平總書記多次強調要“完善人權司法保障制度”，黨的十八屆三中全會也明確提出“完善人權司法保障”的新要求。司法的獨特價值是保障和實現公平正義，“法治缺失對人權的保障，就會異化為專制，就會走向專橫”。為此，黨和政府作出了不小的努力，比如：最高人民法院設立巡回法庭、立案審批制度改為立案登記制度，從而讓每位公民的合法權利得到憲法和法律的充分保護，使其享受到切實的司法公平正義。

（六）政治互動體系。與治理強調多方參與、形成互動相類似，政治互動體系符合埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）等人提出的“多中心治理”理論。區別于傳統的治理理論，在多中心治理的框架下，政府、市場、社會組織、公民多方參與、協同治理，均致力于發揮自身的應有作用。在我國話語下，政治互動體系作用在黨（政府）—公民—社會三者之間。改革開放初期，原有制度在演化過程中因本身的不健全性，導致政府在行政行為中多有侵害公民利益且公民長期缺少合理的申訴途徑，即缺少“利益協調機制”。這導致違法抗爭、以身抗爭等嚴重情況的一再發生。其實，這是缺乏充分的、有效的政治互動所導致的一種必然結果。

政治參與對政治民主而言是至關重要的，政治互動不僅包括自上而下的灌輸過程，也包括自下而上的參與過程。我國的根本政治互動體系是人民代表大會制度，它是一種自下而上的政治互動制度。該制度歸根于馬克思主義學說的人民民主專政理論。在中國共產黨的統一領導下，人民通過依法選舉人民代表，按照民主集中制的基本原則，組成國家權力機關、表達利益訴求、參與公共事務。近年來，人民代表大會制度改革不斷提速，如擴大基層代表數量、實行城鄉同權，其目的均是使人民更好地行使當家作主權利。

在我國，群眾路線和政治協商是兩種行之有效的政治互動路徑。就群眾路線而言，這是中國共產黨在從革命黨轉向執政黨角色的進程中，始終堅持的一個優良傳統和做法。黨的十三屆六中全會通過《關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，明確了黨要加強群眾路線活動的基本精神。黨的十八大以來，黨中央領導集體多次強調群眾路線的重要性，并開展專題教育實踐活動。習近平總書記提出，要“把群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中” 〔19 〕。2015年2月，黨中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》強調，“協商民主是擴大人民參與政治的方法，有利于國家現代化治理、解決沖突” 〔20 〕。該《意見》指出，黨中央將就黨和國家的重要方針政策、重大問題召開專題協商座談會；就重要人事安排在醞釀階段，將召開人事協商座談會。民主黨派中央每年以調研報告、建議等形式，直接向黨中央提出意見和建議。總之，我國正借力于政治協商的傳統和實踐經驗，加快形成中國特色協商民主的理論與制度框架。這將推動我國政治互動體系的現代轉型，進一步優化我國的國家治理結構。

三、制度倫理觀建構的相關國外啟示

歷史制度主義認為，世界各國的歷史發展道路及政治制度選擇之所以是千差萬別的，這主要是緣于政治主體力量在制度變遷的關鍵時期，形成了不同的組合結果和路徑依賴 〔21 〕286。而實現國家治理現代化的關鍵要因則是，讓國家真正地發揮好作用。如前所述，制度倫理觀的內在訴求之一是建構善的制度和實現制度之善，這對國家的政策舉措和政治行為具有極大的限制意義。從國家治理結構的現代轉型看，英美模式、法德模式和東亞模式各具特點。盡管不同的模式源于不同的制度安排，其包含著不同的制度倫理觀，但從中可以看出制度倫理觀的頗多共性。比如：重視國家作用而不是予以排斥；通過國家確立法治制度，繼而在法治的基礎上落實相關的制度安排。這為當前我國國家治理結構的現代轉型及加快國家治理體系和治理能力的現代化，提供了重要啟示和寶貴的經驗借鑒。

（一）國家主導推進法治化建設。塞繆爾·芬納（Samuel E. Finer）把美國政治制度的主要創新歸納為六大統治藝術，即制憲會議、成文法、權利法案、司法審查、權力制衡和聯邦制 〔22 〕。這六大統治藝術，均是以法治為根本基礎的統治模式。從英美國家的歷史看，其國家演化的內在邏輯是以社會中心力量為主的社會中心主義，它以法治為核心要件。無論是英國《大憲章》確定“王在法下”的傳統還是近代光榮革命確立的君主立憲政體，抑或是美國制憲會議確立的總統制聯邦共和政體到后來實行的自由民主制度，其根源均是《羅馬法》的法治傳統。即首先由處于社會優勢地位的階級出臺法律來限制最高統治者的權力并劃分權力結構，爾后在此基礎上實行民主選舉。這樣，既能夠保證政治穩定，又為資本主義經濟社會發展創造了有利條件。不過，以憲政為核心的社會中心主義始終無法否認國家的主導力量，它并非是“去國家化”的。因此，英美國家的現代化進程絕不是自發性的。英國通過“光榮革命”確立了君主立憲政體后，確實為其資本主義發展營造了穩定的內部環境，但只有政體性保障是難以推動資本主義經濟社會的長期發展的。因此，英國從克倫威爾執政時期開始就不斷頒布系列化的《航海條例》，奉行重商主義的政策，這是國家主導推動的重要體現。伴隨工業革命的全面勝利，自由貿易在當時的世界范圍內確立了難以動搖的主導性地位，國家角色非但未被削弱反而是大大的增強。這期間，相繼的議會改革及廢除各類管制性法令就是極好的證明。這表明“自由放任不是一種實現某一目的的手段，它是有待實現的目的本身” 〔23 〕119，而由國家主導推進法治化建設則是顯而易見的。

查爾斯·蒂利（Charles Tilly）和福山在探求國家起源時均強調指出，對某些國家來說，戰爭是建構本國的最重要原因之一。法德兩國包括明治維新后日本的現代化進程，即屬于此種類型——國家中心主義②。無論是法國“太陽王”路易十四宣布“朕即國家”、追求天然疆界所創造的歷史榮光，還是歷經法國大革命到拿破侖建立的資產階級帝國，抑或是普魯士在俾斯麥首相的“鐵血政策”下通過三次王朝戰爭最后實現了德意志統一，這些在政治上均為國家治理結構的現代轉型創造了一定的條件。不過，在國家中心主義下勢必會形成強大的中央集權制度。因此，法德兩國在現代化進程中的國家主義色彩，較之英美兩國更加濃重。在鞏固了政權、建立政治制度后，統治者往往在短期內頒布系列化的法典，以維護資產階級革命的勝利果實，從而形成了自上而下推行法治的傳統。

新時期我國推進國家治理體系和治理能力的現代化，必須以法治精神、法治原則、法治框架等來構建主導我國國家治理結構現代轉型的制度倫理觀，使其分層次、多渠道貫穿于國家治理結構的六大體系之中。當前在我國全面推進依法治國的新進程中，顯著提升憲法在國家政治經濟社會生活中的權威性地位，共同推進依法治國、依法執政和依法行政，就是使“法治”成為我國治國理政和全面深化改革的根本保證與重要保障。而由國家主導推進法治化建設，有其必然性和必要性，這在發達國家的發展歷程中體現得非常突出。在依法治國的方針下，追求和實現法治國家的目標，要建立健全一系列的現代法治原則，而不是將之簡略為“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。其中，著力發揮憲法在確認和保障公民權利不受侵犯、明確和約束國家權力不可濫用上，具有特別重大的現實意義，而這離不開國家的主導作用、宏觀布局和精細銜接。

（二）秩序的法治化而非程式化。“亞洲四小龍”取得的巨大經濟成就是有目共睹的，從李光耀開創的“新加坡模式”到樸正熙創造的“漢江奇跡”，從蔣經國帶領中國臺灣實現經濟騰飛到舉世矚目的“東方之珠”中國香港，這些國家和地區的經濟快速增長是令人生羨的。從政治上來說，伴隨經濟發展和全球化浪潮的大推動，上述國家和地區先后經歷了第三波民主化浪潮，實現了所謂的“民主化”轉型。不過，除新加坡外，韓國、中國臺灣、中國香港一度陷入治理混亂的尷尬局面。特別是中國臺灣號稱是在亞洲地區最早實行了自由民主政體和“全民選舉”，但而今其深陷于被民粹綁架、族群割裂、政黨對立的怪圈。從“立法院”綠營霸占主席臺阻撓正當議事到青年學生“反服貿”“反課綱”的街頭運動，“政府”都是無力應對，致使本地經濟社會發展一度陷入停滯狀態。中國香港因特區行政長官“普選”問題而發生“占中”等偏執行為，而韓國國會則時常會上演“全武行”現象。反觀新加坡，它是在嚴肅嚴格的法治基礎上實現了經濟騰飛和社會發展。按照西方式的民主評價標準，新加坡顯然不在其列。新加坡長期實行一黨執政制度，它是典型的威權主義國家。李光耀指出，相比自由民主，法治更加重要。過于興旺的不守規則的民主會導致無紀律、無秩序的不良環境，這不利于經濟社會的持續發展。政治體制的價值在于能否營造長期穩定的社會環境，能否改善大多數民眾的生活質量標準。因此，只有以法治來維護秩序，以秩序來確保民眾享有最大限度的權利，才能夠實現經濟社會的長期可持續發展。

從經驗和教訓看，無論是政治秩序、經濟秩序還是社會秩序，只是一味地提供和創新拘泥于程式化層次的制度安排，而缺少具有法治化精神和原則主導下的制度設計，最后只會使一個國家和地區陷入秩序混亂甚至是失序的危險境地。立足于“四個全面”戰略布局的新高度，必須使我國的國家治理結構的現代轉型，不是在形式上貼合于構建某種穩定化的秩序，而是要在本質上體現一種具有法治化高度的對某種穩定化秩序的一致性、連續性和確定性的判斷、理解、認同及行動。伴隨我國的經濟社會轉型步入深化時期，原有秩序的關系模式、結構狀態、規則規范等均出現了極大變化。只有讓秩序的設計、安排和調整，走出被一般意義上的程式化所左右的政策困境，步入真正意義上的法治化的常態軌道，我國的國家治理結構才會走上現代轉型的正確方向。

（三）扎根國情與孕育善的制度。巴西、俄羅斯、印度和南非等金磚國家是典型的發展中國家，它們正處于現代化轉型的關鍵階段。上述國家在經濟上具有相似的發展模式，既取得了令人驚嘆的巨大成就，也存在著許多問題。作為當今世界人口第二大國并被美國稱贊為亞洲地區最大民主國家的印度，其在國家治理上是問題叢生，面臨種姓制度留存、族群矛盾、宗教沖突等一系列嚴重問題，政府腐敗現象嚴重，國家對社會安全、基礎設施建設等公共物品的供給極度匱乏。雖然印度在形式上擁有完全西方意義上的“民主”，但往往導致治理上的無效、失序甚至是混亂，這在北方邦表現得尤為突出。由于缺乏法治，印度在形式上的選舉淪為了政黨和權貴分贓的工具，而毫不顧忌貧苦大眾，因而這種現象被印裔美籍政論家法里德·扎卡里亞（Fareed Zakaria）戲稱為“盜匪民主” 〔24 〕96-97。葉利欽時期的俄羅斯一度向西方國家主動釋放善意，政治上實行西方式自由選舉的民主體制，經濟上實行全盤化的私有制，這反而使俄羅斯經濟社會發展雪上加霜。普京主政后，俄羅斯經濟好轉但面臨巨大的發展瓶頸，這在克里米亞危機后其遭受西方制裁的情況下表現得更加明顯。近年來，巴西面臨越來越大的轉型困境，如稅收過重、高犯罪率、貧富差距過大、基礎設施建設落后、經濟增長模式單一等。南非在種族沖突、外來移民、艾滋病治理等多個方面徘徊不前，其面臨巨大的治理壓力。

從經濟社會發展的角度看，金磚國家在現代化轉型的過程中有著諸多的相似之處。比如：產業結構不合理并面臨巨大的轉型升級壓力，經濟發展對資源進出口的依賴性過大，政府與市場的關系不順且政府干預市場的行為過多，社會收入分配不均衡現象非常嚴重，社會保障不力使社會矛盾愈加凸顯。這對當前金磚國家治理結構的現代轉型提出了新的迫切要求，即建立健全符合各自基本國情、體現各國制度倫理觀的現代化的國家治理體系。這顯然不是單純地化解政權合法性危機這么簡單。從英、美、法、德等西方國家和東亞地區現代化歷程看，好的制度必須首先是扎根于本國的基本國情，切合本國的歷史、社會和文化，同時要依靠國家力量而不能想當然地將其予以排除。要建立以法治為根本基礎的國家制度架構。只有法治的土壤，才能夠在國家的現代化轉型中營造一種穩定化的秩序環境，孕育良善的上層制度，實現國家發展和社會和諧。金磚國家在推動國家治理體系和治理能力現代化上，在實現國家治理結構的現代轉型上，可謂是任重而道遠。

中國問題的解決、中國模式的構建、中國特色的彰顯、中國道路的堅持，既要有世界化的眼光，也要有中國化的思維。只有牢牢扎根于本國國情，而不是一味地模仿和復制，才能一勞永逸地解決好本國問題。對我國來說，推進國家治理結構的現代轉型，要突出抓好六大體系的制度建設工作，既要深化對制度功能的進一步認識，更要著力于建設科學化、長效性的制度體系，發揮出發揮好制度建設的整體功能。而孕育符合我國國情的“善的制度”，一要堅定制度建設的信心和決心，二要明確制度建設的主旨和方向，三要增強制度建設的質量和水平，四要完善制度建設的系統和功能。

早在20世紀60年代，亨廷頓在發展政治學領域的經驗研究，就表明了現代化往往是機遇與風險并存的過程。經濟社會發展的巨大成就，并不意味著在政治制度建設上必然會取得成功。如果制度與秩序的建設和經濟發展互不照應，則有可能陷入動蕩和混亂的風險境地。統計數據表明，“世界上實行代議制民主即憲政民主的國家占世界總人口的70%，其中只有不到10%的人口生活在理論家的預期之中” 〔22 〕。一個國家實行何種類型的政治經濟制度，要根植于本國的歷史、社會和文化中，即要符合本國的基本國情。生搬硬套地實行西方的自由民主憲政體制，非但不會讓這個國家的政治變得更加民主化，反而會更多地導致政治無序和社會混亂。美國政治遠非福山所說的“達到丹麥”這般的理想，否則他不會指出近年來美國的政體有衰敗的新趨勢，將逐漸演變成利益集團互相對立的“否決型政體”（vetocracy）③。近年來世界政治的現實情況表明，在中東、西亞、北非等地區先后爆發了“顏色革命”和“阿拉伯之春”后，雖然原有的政權相繼垮臺，但按照西方模式組建的新政權沒有使這些國家的政治變得更加民主化，反而進一步撕裂了這些國家的原有社會共識，進一步加劇了它們的政治社會動蕩。一些伊斯蘭國家實行了與自身的制度倫理觀不相容的西方式政治制度，繼而陷入到四分五裂、動蕩不堪的高危境地。因此，從制度倫理觀的視角出發，真正好的制度首先是要符合自身的基本國情，是以法治為根本基礎，依法而治、有效治理的制度體系。雖然自由、民主、公正等是制度倫理觀所一再強調和不懈追求的價值觀，但其前提條件應是建立在法治基礎上。對此，福山特別指出，良好的政治秩序的前兩個條件是依賴國家和法治，民主負責制必須建立在現代國家和法治之上。可想而知，如果否定國家、缺乏法治，民主政治的建設就只能是空中樓閣。要深刻認識到，制度倫理觀中的價值不是無序化排列的，法治在其中處于根本性的基礎地位。在此基礎上，建構包括自由、民主、公正等價值觀的制度體系，才能夠最終趨向于“制度之善”。這對致力于實現國家治理結構現代轉型的我國而言，無疑具有極為重要的參考價值和借鑒意義。

注 釋：

①五個主體是“黨”“政”“軍”“法”“民”，四種關系是“黨政關系”“黨軍關系”“執政黨與參政黨關系”“黨群關系”。參見周光輝：《當代中國決策體制的形成與變革》，《中國社會科學》2011年第3期。

②有關“社會中心主義”和“國家中心主義”的說法，參見楊光斌：《制度變遷中的政黨中心主義》，《西華大學學報》（哲學社會科學版）2010年第2期。

③有關“達到丹麥”和“國家、法治、負責制”三要素及“否決制政體”的說法，參見弗朗西斯·福山 ：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，第19頁、390頁；弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2015年，第445-460頁。

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責任編輯 周 榮