提升巡視監督效能：問題與進路

鐘龍彪+王俊

摘要：巡視作為黨內監督的戰略性制度安排，是全面從嚴治黨的制度利器。要讓巡視助力全面從嚴治黨的利器作用更加凸顯，就需要進一步提升巡視監督效能。巡視監督效能，主要體現為巡視監督對于促進管黨治黨所蘊藏的發現問題、形成震懾、遏制腐敗、倒逼改革、促進治理等作用應有的效力。全面從嚴治黨永遠在路上，提升巡視監督效能只有進行時，沒有完成時。進一步提升巡視監督效能，既要創新思路，又要優化對策。

關鍵詞：全面從嚴治黨；巡視監督效能；政治定位；巡視制度機制；創新

中圖分類號：D2626文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）09-0062-04

扎實推進全面從嚴治黨，需要把加強監督擺在更加重要位置，積極探索提升黨內外監督效能的有效途徑。巡視是黨內監督的戰略性制度安排，是全面從嚴治黨的制度利器。要讓巡視助力全面從嚴治黨的利器作用更加凸顯，就需要研究巡視監督效能的構成、運行機制，分析影響巡視監督效能的問題與成因，探討充分發揮巡視的震懾遏制治本作用的有效路徑，為全面從嚴治黨提供更加有力的支撐。

一、巡視監督效能的構成與影響因素

根據《辭海》的解釋，“巡”是指“往來視察”；“視”是指 “看、審察”。從字面上理解，巡視是指往來視察，邊走邊察看。巡視監督是其引申義，是指上級通過往來視察和察看的方式對下級進行監督。巡視監督，古已有之，在中國共產黨早期也曾有之。中國共產黨在新時期實行的巡視監督，是指黨的中央和省、自治區、直轄市委員會等黨組織，依據黨章和有關黨規規定，組建巡視機構，配備巡視工作人員，對下級黨組織領導班子及其成員進行監督。[1]5

根據《現代漢語詞典》的解釋，效能是指事物所蘊藏的有利的作用。巡視監督效能所指的“事物”是指巡視監督組織結構、巡視監督行為和相關制度的集合；“蘊藏”的含義是指巡視監督蓄積或潛在的由于多種主客觀因素的制約而并未顯現的作用的意思；“有利的作用”是指應達到的理想狀態，在這種秩序狀態下，能以較小的巡視監督資源的投入實現最佳的巡視工作目標。巡視監督效能，就是指巡視監督對于促進管黨治黨所蘊藏的發現問題、形成震懾、遏制腐敗、倒逼改革、促進治理等作用應有的效力。

概括起來，巡視監督效能構成主要是指精準發現問題和有效推動解決問題這兩個方面的效力：

一是精準發現問題力。巡視工作的根本目的是及時準確發現問題、有效推動解決問題、促進執政黨健康發展。能否精準發現問題是衡量巡視監督效能高低的第一標準。提高發現問題能力是加強和改進巡視監督的第一位要求。巡視工作的本質是監督，就是要求做到全面了解情況、深入發現問題。不僅對苗頭性、傾向性問題要早發現、早提醒、早反映、早制止，使巡視對象不犯或少犯錯誤，起到預防和警示作用，而且還要通過有關部門、單位對涉嫌違紀違法線索進行核查、處理，達到懲治和震懾不正之風和腐敗問題的效果。巡視監督的過程就是通過發現問題來推動解決問題的過程。沒有深入發現問題這個前提，推動解決問題就成了無源之水、無本之木，巡視工作也就失去了其應有的價值?？梢哉f，能否及時、深入、準確地發現問題始終是檢驗巡視監督效能的首要標準，也是衡量巡視工作成效的重要指標。

二是有效推動解決問題力。有效推動解決問題力是衡量巡視監督效能的重要指標。巡視監督從程序上可分為“三步走”，即發現問題、負責任地提出解決問題的建議、推動問題解決。如果巡視過程中雖然發現了有價值的問題，但是巡視過后便萬事大吉、一走了之，有病不治、問題得不到真正解決，變成所謂“爛尾工程”，這樣就會導致有問題的地方、單位和人在巡視期間緊張一陣子后長出一口氣，依然故我，甚至變本加厲，而反映問題的群眾因為期待不能實現就會失望，最終使人們對巡視工作失去信任和信心。這顯然不利于巡視監督的可持續發展。

巡視工作運行程序包括準備、了解、報告、反饋、移交和整改六個環節。在這六個環節中影響巡視監督效能有效發揮的因素包括：（1）巡視監督領導者（包括中央和省區市黨委；巡視工作領導小組；巡視工作領導小組辦公室）的責任意識與管理能力。（2）巡視監督執行者（包括巡視組組長、成員）的責任意識與發現問題能力。（3）被巡視對象的支持配合度。（4）紀檢監督、司法監督、群眾監督、審計監督、輿論監督等其他監督形式的支持配合度等。為此，必須在各個環節采取有效措施抑制不利因素，強化巡視監督主體和客體的內生動力和外生壓力，方能充分發揮巡視監督的震懾遏制治本作用。如下圖所示：

與其他監督形式相比較，巡視監督發揮效能既有優勢，也有劣勢。巡視監督的比較優勢體現在三個方面：一是巡視組代表上級組織，具有較強的權威性，容易取得群眾信任；二是巡視組成員來自外地、外單位，具有獨立性，敢于監督；三是巡視監督發現問題能力強，具有震懾性。巡視監督的比較劣勢也有三個方面：一是權力有限，巡視只發現問題、不解決問題，如果群眾反映的問題在巡視后不能得到真正解決，會影響群眾以后參與巡視監督的積極性；二是時間有限，每次巡視時間不會太長，如果準備不足，能力有限，就難以發現有價值的問題；三是自我監督有限，巡視長于對巡視對象的監督，短于對自身監督，如果自我監督乏力，可能導致巡視權力被濫用，產生負面作用。為充分發揮優勢，抑制劣勢，就必須揚長避短，提升巡視監督效能。

二、巡視監督發揮效能中存在的問題及其成因

全面從嚴治黨永遠在路上，提升巡視監督效能只有進行時，沒有完成時。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視巡視工作，大力改革創新巡視理念、制度、體制、機制，巡視強度、力度、效果空前提升。從總體上看，巡視在發現問題、形成震懾、遏制腐敗蔓延勢頭等方面發揮了明顯作用，成為治黨的利器。但是，與全面從嚴治黨的新要求相比，巡視監督效能還需要進一步提升，仍然存在一些不容忽視的問題，突出表現在發現問題困難和推動解決問題困難兩個方面。

一方面，在有限的巡視時間中發現有價值的問題困難，巡視效率需要進一步提高。

由于每次巡視的時間非常有限，要在短時間內發現有價值的問題線索客觀地說并非易事。近年來，隨著巡視工作深入推進，巡視監督對于促進全面從嚴治黨的作用和意義日益彰顯。同時，制約巡視工作深入開展的效能不高問題也愈發突出，集中表現在巡視發現問題困難、發現的問題總體價值不高、重大違紀違法線索較少等方面，影響了巡視成效。

一是難以發現有價值的問題，弄不清問題所在。在巡視組開展的座談、個別談話中，談話對象在交談中由于顧慮較多，普遍存在講工作多、講問題少，講成績多、講不足少，講一般性問題多、講實質性問題少，講領導班子集體多、對領導班子成員評價少等現象，要通過個別談話發現核心的、要害的問題，不太容易。在對巡視對象的問卷測評中，不少地方存在“一勾到底”的現象，使測評結果失實，對發現問題的可用性不強。由于腐敗問題具有隱蔽性，在巡視組開展的走訪中，由于有的走訪流于形式，走馬觀花，發現不了隱藏在背后的復雜問題。

二是通過巡視發現的問題較多地集中在地方經濟社會發展方面，關于領導干部違法亂紀方面的問題數量少、比例低。例如，2004年至2013年第一輪巡視，廣東省共開展巡視26批287次，巡視回訪5批40個單位，發現問題1335個，平均每次巡視發現問題408個，多數問題涉及被巡視地區經濟社會發展情況，如經濟指標、政府債務、環境保護、干部人才培養等，而作為巡視監督本職所應著重關注的黨風廉政建設和反腐敗工作方面的問題則不多。據調查，十七大以來廣東省通過巡視發現的各類問題中，違紀違法問題100件，僅占8%。[2]

三是通過巡視獲取領導干部搞腐敗案件線索的成效還不夠明顯。有的地方雖然存在 “塌方式”、系統性、區域性腐敗，在對該地區、部門的巡視時卻沒能發現實質性問題，但是后來由于其他案件的牽連，“拔出蘿卜帶出泥”，查辦了不少大案要案、窩案串案。例如，據統計，2009年至2013年第一輪巡視結束，廣東省委10個巡視組共巡視了14批143個單位，發現違紀違法線索92條。2009年至2012年底，廣東省立案查處縣處級以上干部1143人，通過巡視發現線索59條47人，僅占41%。[2]

綜合分析，巡視發現有價值問題困難的主要原因有以下三個方面：

從巡視客體看，個別被巡視的地區、單位黨組織認為只要在被巡視過程中不要被發現問題就萬事大吉。在實踐中就出現了在被巡視時極力應付，甚至為了不讓巡視組發現問題而截訪，盡量讓巡視組不發現或少發現問題。被巡視地方有的黨員干部不愿、不敢講真話，影響了巡視發現問題的效力。一是不愿講。有的干部雖然了解真實情況，但由于怕得罪人，奉行“多一事不如少一事”的庸俗哲學，對有問題的人和事有意掩蓋、袒護。二是不敢講。有的黨員干部對巡視組的公信力缺乏信心，擔心講了真話后會被泄露給當事人，招致打擊報復。三是不想講。有的黨員干部認為巡視組解決不了他們反映的問題，講了真話不僅白講，反而會對自己不利。尤其是在一些政治環境不寬松、民主氛圍不濃的地方，長期沒有講真話的氛圍，“講真話成本大于收益”的官場“潛規則”讓人望而卻步。四是不肯講。個別干部本身就存在違紀違法問題，作為既得利益群體的一員，生怕講真話會引火燒身，自然不肯多說。

從巡視干部看，巡視組干部選配使用方式僵化，導致巡視干部的工作主動性、積極性和創造性不強，制約了效能提升。大多數巡視組干部主要來自紀委、組織部兩家，其中大部分巡視干部長期超負荷工作，壓力大，但是多年未輪崗，發展空間也受限制，這樣容易使巡視干部產生“被邊緣化”的感覺。在激勵和約束上，巡視績效考評和責任追究制度執行不力，導致工作缺乏硬指標、硬約束，影響隊伍活力。此外，巡視干部大多數是臨時抽調人員，對巡視工作熟悉需要時間和歷練，再加上缺乏系統性、規范性培訓，業務水平不高，往往不能適應巡視工作特別是發現問題的要求。

從巡視方式看，巡視工作方式方法創新不足，難以適應新時期巡視工作發現問題的需要。比如，個別談話是巡視發現問題的主要方式，但是實踐證明，如果不精心選擇談話對象，創新談話方式，優化談話氛圍，就難以談出真實情況；信訪是巡視發現問題的另一種主要方式，由于在巡視期間，信訪量巨大，信訪問題龐雜，而巡視組人員少，對來信來訪來電難以妥善應付，從中沙里淘金，發現重大問題線索；走訪調研也是巡視發現問題的一個途徑，但是，從巡視實踐看，有的地方存在事先安排多、接觸群眾少，看到政績多、發現問題少等情況。

另一方面，巡視后整改問題不充分，巡視成果運用效用需要增強。

巡視監督的目的是解決問題，如果發現了問題最終卻得不到解決，巡視效能就要打折扣。這就必須重視巡視成果運用，做到件件有著落。巡視成果運用是指根據巡視制度規定，巡視工作主體將巡視成果（巡視報告）信息反饋給巡視對象和相關部門，要求其按期整改或對發現的問題按要求移送交辦，以及處理落實和鞏固成果的過程。從實踐看，巡視成果運用中存在的主要問題有以下幾個方面：

一是消極對待，不整改。有的地區或單位領導對巡視反饋意見和整改建議不是以積極嚴肅認真的態度抓好整改落實，而是覺得既然對本地區或本單位的巡視工作業已結束，巡視監督壓力就沒有了，于是對那些需要自身整改的問題就消極對待、不積極作為，對那些需要上級部門和相關橫向部門協調整改的問題就畏難、不努力，對巡視辦移交給本地區或單位的違法亂紀案件不嚴肅認真查處，從而導致巡視后的整改工作不見成效。

二是做表面工作，不真改。有的地區或單位在問題整改落實中，出于上級壓力不得不整改，但又缺乏完全徹底的決心，不能完全嚴格按照要求進行整改，只做表面功夫，不解決實質性問題，導致群眾對問題整改落實情況不滿意，得不到社會的認可。

三是淺嘗輒止，不深改。有的被巡視地區和單位在整改問題時只治標，不治本，只是根據巡視組移交的問題線索查辦幾個案件，查完案件就到此為止了，不從體制機制和監督管理上找問題存在的原因，不去深挖腐敗問題滋生蔓延的根源，不扎牢制度籬笆，不從源頭上防治腐敗，導致“前腐后繼”“四風”問題頻發。

當前在巡視整改上之所以還存在上述問題，其原因概括起來主要有四個方面：

一是認識不深。從巡視組的認識看，個別巡視組認為只要巡視報告寫完了、交上去了，巡視工作就完成了。在工作中只管“巡”和“視”的過程完成，忽視了巡視工作中最關鍵的一環——巡視成果運用，對被巡視地區單位的后期整改工作不聞不問。從被巡視地方的認識看，有的認為巡視組走了，巡視監督就結束了，就沒有壓力了，就萬事大吉了，對巡視報告中提出的問題和建議視而不見，充耳不聞，沒有真正放在心上，抓在手上，落實在整改上。

二是制度不健全。關于巡視成果的運用，《中國共產黨巡視工作條例》雖然從工作程序的角度對巡視組和被巡視地方、單位在完成巡視了解工作后所做的工作有明文規定，但沒有專門針對巡視成果從產生、運用、效果監督等具體的制度規范。由于缺乏有力的剛性制度保證，導致一些地區或單位的巡視的問題每一次都似曾相識，就是整改不到位。究其原因，主要是因為對巡視成果運用缺乏剛性制度的有效監督和約束，對那些不認真整改的行為缺少嚴格的問責。

三是整改責任歸屬不夠明確。 目前，關于巡視成果運用的責任歸屬規定不夠具體、明確。例如，巡視成果運用、巡視整改的責任主體應包括哪些，各責任主體在成果運用、整改方面應承擔什么責任，對不落實責任的由誰來承擔監督責任、追責責任，等等，都缺乏有約束力的制度規定。那么，在實踐中如果巡視組發現的問題該報告不報告、被巡視單位對巡視組提出的問題應當整改卻不予整改，巡視領導小組有關領導人包括紀委和組織部的有關領導者對巡視組報告的問題置之不理等問題應該由誰來追責？誰來擔責？這些責任的劃分和承擔都還不夠明確。

四是整改責任意識不強。中央巡視辦負責人指出：“當前，省區市巡視成果運用不足，仍然是影響和制約監督效果的突出問題，有些被巡視黨組織整改不夠積極、避重就輕、敷衍了事，對巡視移交問題線索輕易查否、處理偏輕、久拖不辦等現象仍然不同程度存在；對涉及普遍性、傾向性問題重視不夠、關注不夠、分析不夠，在‘抓早抓小方面還存在明顯不足?！盵3]究其原因，主要是因為少數被巡視地區或單位的領導，缺乏擔當精神、責任意識。有的因循守舊、缺乏創新精神不愿整改，有的求穩怕亂、缺乏信心不敢整改，從而使整改工作長期擱置不前。

三、提升巡視監督效能的思路與對策

充分發揮巡視在全面從嚴治黨中的重要作用，關鍵在于提升其監督效能。巡視監督效能越高，助力全面從嚴治黨作用就越顯著。進一步提升巡視監督效能，既要創新思路，又要優化對策。

一方面，要創新提升巡視監督效能的思路。提升巡視監督效能是個復雜的系統工程，必須構建內外兼修、上下聯動、硬件與軟件齊備的制度機制。

一是要內外兼修。在內部，要建立健全巡視制度，強化巡視監督主體和客體的內生動力和外生壓力。在外部，要與其他監督形成合力。離開其他監督效能的提升，只是提高巡視監督效能，單打一，難以完全實現目的。

二是要上下聯動。在上，要發揮中央巡視的主體作用；在下，要夯實省級和中央單位巡視的基礎作用。只有充分發揮中央和地方兩個層面的主動性、積極性和創造性，形成全國“一盤棋”格局，才能有效提升巡視監督效能。

三是要硬件與軟件齊備。在硬件方面，要健全巡視機構，解決人員、經費等保障問題。在軟件方面，要有高效管用的發現問題的方式方法、激勵與約束巡視人員履行職責的管理手段等。

另一方面，要不斷優化提升巡視監督效能的對策。

一是巡視的政治定位要更加明晰，聚焦全面從嚴治黨。2015年10月，王岐山同志在中央第八輪巡視動員部署會上強調，巡視是對黨組織和黨員領導干部的巡視，是政治巡視，不是業務巡視。[4] 這表明，進一步提升巡視監督效能，首先要抓住巡視工作是政治巡視的本質屬性，堅持巡視工作的正確政治方向，在政治定位上聚焦全面從嚴治黨。巡視聚焦全面從嚴治黨，就是要在巡視中從政治紀律和政治規矩的高度和深度去發現問題，聚焦黨的領導、黨的建設、全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗以及選人用人，看看被巡視地方、單位黨組織的領導核心作用發揮得夠不夠、領導班子凝聚力強不強，是不是堅定地與黨中央保持高度一致，是不是在管黨治黨上體現“全面從嚴”的要求。巡視聚焦全面從嚴治黨，還要推動被巡視單位黨組織落實全面從嚴治黨主體責任，強化黨的領導核心作用，強化廣大黨員特別是黨員領導干部的黨章黨規黨紀意識，使所有黨員干部做到心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒。

二是創新巡視制度機制，提高發現問題能力。要創新巡視監督方式方法，解決發現問題辦法不多、價值不高、效果不佳的問題。首先是拓寬廣度，豐富發現問題的渠道途徑。通過協調紀檢監察、組織人事、信訪、審計等機關和部門的力量，利用實地檢查、座談、訪談、測評特別是分析當地社情民意、網絡輿情熱點等方式，廣泛了解掌握被巡視地方的領導干部在黨風廉政建設和選人用人等方面的問題線索，做到有的放矢。其次是突出深度，增強挖掘問題的能力。要善于從貫徹執行中央大政方針、重大決策部署的情況，看被巡視單位領導班子政治立場是否堅定，政治紀律是否嚴明，政治規矩是否清楚。最后是抓住細節，提升以小見大發現問題的分析能力。要善于從具體工作細節中查找問題漏洞。要通過對領導干部“8小時”外的行為愛好和生活圈、社交圈等相關情況的了解，發現其存在的不正常問題。

要創新巡視考核評價體系和責任追究制度，破解巡視組發現問題積極性不高、責任感不強的問題。首先是要建立巡視效能考核評價體系，對巡視組成員每次巡視任務的完成情況進行科學考核，作為巡視干部評先評優、提拔任用的標準。其次是要健全巡視責任追究制度。加強監督，對巡視監督不認真、不負責、長期不能發現有價值問題的，要嚴肅問責。通過巡視責任倒逼，增強巡視干部尤其是巡視組負責人發現問題的責任感和緊迫感。最后是要建立教育培訓機制。結合巡視工作重點，有計劃、有針對性地對巡視干部進行培訓，提升巡視干部的政治素質和專業化水平。

三是強化巡視成果運用，加強問題整改落實。 要加強巡視成果運用、問題整改落實的制度建設。當前少數地區或單位存在的問題整改工作不落實、不真正落實、責任難被追究等現象，究其原因，是因為其在問題整改落實環節上缺少完備的制度和有效的機制保障。為有效解決目前巡視整改中存在的問題，必須抓緊建立健全規范整改落實工作的黨內法規制度，明確細化巡視整改責任主體、整改目標、整改任務、整改要求、整改程序、整改監督、整改問責等問題，在制度層面上防止出現模糊地帶。

要對巡視成果運用、問題整改落實進行嚴格問責。開展督辦檢查和嚴格問責，是提高巡視監督效能的重要手段和措施。要將巡視成果運用、問題整改工作的每一項職責、任務落實到具體的責任部門和人員頭上，賦予其相應的權力，明確其承擔相應的責任，有權必有責，不履責就要嚴格問責，如此，才能有效遏制問題整改落實無人負責、不愿負責、難以盡責的現象，避免對問題整改所負責任出現空白地帶，確保問題整改落實真正完全到位。

參考文獻：

[1]干以勝，張紀南.中國共產黨巡視工作教程[M].北京：中國方正出版社，2012.

[2]關于增強巡視工作發現問題能力的研究報告[N].中國紀檢監察報，2014-06-25.

[3]姜潔.落實中央巡視工作方針.鞏固深化省區市巡視工作[N].人民日報，2015-08-19.

[4]巡視，是政治巡視不是業務巡視[N].中國紀檢監察報，2015-11-05.

【責任編輯：黎峰】