城鎮化進程中的小產權房研究

劉嬌嬌

摘要：隨著新型城鎮化和工業現代化的扎實推進，小產權房也伴隨著我國城鎮化、工業化快速發展壯大。在上世紀90年代在房地產市場啟動之際，小產權房幾乎就在大多數的大城市及其近郊區都有分布，特別是以城中村改造、新農村建設、舊城改造等名義出現。通過鄉村集體直 接開發、鄉村集體與開發商合作開發或開發商協議租用集體土地后自行開發等形式，在集體土地上違規開發建設小產權房并非法入市流轉[1]。

關鍵詞：小產權房；城鎮化；鄉產權房

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）02-0103-01

一、小產權房的定義

房屋產權本來沒有“大”、“小”之分，“大產 權”、“小產權”只是在現實經濟生活和社會實踐中的一種稱謂并非法律上的術語。實際上，“小產權房”又叫“鄉產權房”， 是指在農民集體所有土地上建設的房屋，不是經過招標、拍賣、掛牌等方式取得的城市國有土地，也未經規劃、未繳納土地出讓金和相關稅費，向本集體經濟組織以外的居民銷售，并且只能獲得鄉鎮政府的集體土地使用權證或村民委員會的蓋章證明，無法獲得國家土地、房屋管理部門頒發的國有土地使用權證和房屋所有權證。[2]小產權房之所以被稱為小是因為他相對于政府部門所頒發的“五證齊全”的房屋而言，缺失政府頒布的其中一項或幾項許可證。實際上，“小產權房”又叫“鄉產權房”， 是指在農民集體所有土地上建設的房屋，不是經過招標、拍賣、掛牌等方式取得的城市國有土地，也未經規劃、未繳納土地出讓金和相關稅費，向本集體經濟組織以外的居民銷售，并且只能獲得鄉鎮政府的集體土地使用權證或村民委員會的蓋章證明，無法獲得國家土地、房屋管理部門頒發的國有土地使用權證和房屋所有權證。進一 步講，“小產權房”是針對“大產權房”即完全產權房而言的，它沒有構成真正法律意義上的產權，經過依法登記、“三證” （ 房屋所有權證、國 有土地使用權證、契稅證） 齊全的房屋即為完 全產權房。反之，沒有經過依法登記、“三證” 不齊全甚至沒有的即為小產權房或不完全產權房。

二、小產權房的成因分析

（一）城市居民、進城務工人們對房屋需求大。

20世紀90年代以來，隨著我過工業化和城鎮化的不斷推進，農村大量剩余勞動力，開始向中西部的大城市轉移。2011年我國城鎮居民的比重首度超出了50%，相比于2003年增長了31.89%；相應地，2013年我 國城市化率已到達 53.73%，比 2003年提高了39.59個百分點[2]。城鎮化的發展，為城市注入更多的人口，人口的增加對房屋以及其配套設施的需求不斷增加，也導致城市地價的不斷攀升。許多地產商開始將目光投向城市郊區的農村集體土地上，正因為如此，使小產權房的數量得到增加。

（二）城市房屋價格高，政府保障性住房不到位。

小產權房之所以得到多數人的追捧，一部分原因是因為其低廉的價格。相較于同意區域商品房價格，小產權房要比其低30%-60%。[3]這也就是為什么小產權房在國家不予以支持的情況下，依然能夠一直存在的原因。因為它符合一部分人的購買力，使人們愿意在各項手續以及證件不全的情況下，去鋌而走險購買它。

通過一組數據分析：2013年全國商品房平均價格為每平方米6237 元，相對于2003年上漲了1.64倍。其中，2008年因受國際金融危機影響略有下跌以外，其它年份都保持著較大漲幅（皆大于5%），其中 2004年、2005年、2007 年、2009 年 商品房平均價格較之前一年的漲 幅均超過10%。[4]這組數據顯示，近年來，盡管國家不斷對房地產市場進行調控，但是房屋的價格依舊不斷上漲。正是由于不斷攀升的房價，以及政府保障性住房以及廉住房的投入力度不夠，使得更多沒有足夠經濟能力的人夠買小產權房。

（三）農村集體與國家在土地收益方面存在的沖突。

《憲法》第 10 條規定，“城市的土地屬于國家所有。 農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有； 宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。在這樣特定的法律背景下，國家擁有土地的所有權而農村集體只有土地的使用權。集體土地允許村民依法申請宅基地建設，但是沒有權利出讓集體土地開發建設房地產，更不允許村民擅自將宅基地變賣給非本集體的人員或者房屋開發商，用于房地產開。如果國家需要在農村集體開發房地產可以通過土地征收的方式，將農村集體土地收歸國有，然后再進行出讓。然而國家對集體土地進行征收只要給予一定的補償就可以，國家將征收的土地進行出讓所獲得的利益遠遠高出對集體土地的補償金。農村集體具有土地所有權，卻沒有土地處分和收益權，往往使農村集體不愿意將土地收歸國有。面對這種情況，村民集體現實的做法是在自己的宅基地上建設出售小產權房來獲得收益。加上地方政府受利益驅使，違規審批土地，使得小產權房得到發展。

（四）購買小產權房的消費者抱有僥幸心理

國家不斷出臺的關于購買小產權房的風險提示和違規開發小產權房的處理條款，勸阻城鎮居民不要購買小產權房，但是這些警示、條例、通知并沒有起到實質性的作用。據國土部門不完全統計，1995～2010 年小產權房竣工面積累計約為 7.6 億平米， 大約相當于同期城鎮住宅竣工面積總量的 8%。 其中，“十一五”時期小產權房竣工規模達到2.83 億平方米，相當于同期城鎮住宅竣工面積的7.5%。[2]這說明仍然有大量農村集體打著城中村改造、新農村建設的口修建房屋并且銷售。而購買者也絡繹不絕，并沒有因為這些條款和法令的限制而放棄購買小產權房的打算。究其原因，與他們的僥幸心理有關。認為小產權房數量多，政府如果強行介入拆除，必然引起社會矛盾，出現鬧事糾紛。另一方面，也期盼政府會將小產權轉正，正視小產權房的存在。國家沒有合適的處理小產權的方法也在一定程度上助長了小產權的銷售。

三、小產權房的特點

（一）地理位置偏遠，常位于郊區，基礎設施不完善

小產權房一般占用的是郊區農村集體土地，其位置里城市元，交通設施的建設也不到位。

小產權房，即鄉產權房， 建造在農民集體所有土地上，該土 地一般歸屬于鄉政府，土地價格較 之大中城市內的土地價格相對低 廉。且在其開發銷售的過程中，是 不需要如同商品房建設般繳納土 地出讓金和相關稅費的，開發成本 僅為商品房開發成本的三分之一。

（二）安全系數低，建筑結構未經專業審批

大多數小產權房是由村民或一些較低資質的建筑公司開發建設的，因其并不像商品房開發建設般有著合格的 質量管理體系，有可能存在較大隱患。從已建的小產權房可發現，該類 小區通常缺乏相關的配套設施，容易給購房者帶來諸多不便。且一般 小產權房小區的物業管理層次低，安保設施不完善，人員流動復雜，無 法保障購房者的入住安全。

（三）房屋建設手續不全，不受法律保護

易引 起權屬糾紛。從1999年的《國務院 辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴 禁炒賣土地的通知》到國土資源部 部署的2014年重點工作中皆可看 出，農民的住宅不得向城市居民出 售，城市居民也不能占用農民集體 土地建住宅，國家是堅決遏制銷售 “小產權房”行為的，即小產權房購 買者的買賣合同是無效的。且由于 缺乏合法產權，小產權房購買者不 是真正的房屋所有者，在日后房屋。

四、展望

針對目前小產權房出現的相關原因，國家應積極采取相應的措施，對于符合相關規定的小產權房，國家可以對其征收相關稅費，使其合法化；而對于一些嚴重違反國家建設要求的小產權房國家要堅決的予以拆除。總之，國家面對小產權房的問題必須要制定嚴格的法律條文，杜絕抱有僥幸心理的開發商，進一步規范房地產市場。[5]

參考文獻

[1]程浩.小產權房研究綜述.經濟研究導刊.2011-28-138

[2]吳愛輝.城鄉統籌背景下“小產權房” 法律調控研究 ———以成都市為例.法制與經濟.2009-09-215

[3]鐘京濤.面對兩難抉擇 小產權房問題現狀及分析[N].中國國土資源報，2008-03-28.

[4]姜夢凡，朱平.大中城市的小產權房問題探究.財經研究.2009-05-39

[5]梁磊，米嵐.小產權房問題研究. 中國環境管理干部學院學報.2013-08-23