美國公立高等教育“公共產品屬性”變遷探究

王健鋒 李輝

摘要：美國公立高等教育的“公共產品屬性”，通過其始終為社會培養人才，由來已久已成為社會和公眾的共識共為。美國政府曾經對公立高校的強有力財政支持、有效管理和服務保障機制等，促進了公立大學的快速發展，無疑給公立高等教育打上了公共產品的印記。近幾十年來，公立高校的處境非常艱難，集中表現在政府持續削減財政撥款、學生教育成本負擔加重、辦學效益不盡如意、學生畢業和就業率不高等。相信美國的公立高校不會是烏托邦社會狀態，公立大學的管理者在思考和修正其管理機制時，聚焦的治理路徑和應對策略為：政府加大投入，確保公立高等教育的“公共產品屬性”； 提高辦學效益，滿足社會對公立高等教育的價值訴求；優化收支結構，確保公立高校的核心功能得到保障。

關鍵詞：美國；公立高等教育；公共產品屬性；變遷；治理路徑

美國的公立高等教育具有悠久的歷史和領先世界的實力，是美國成為世界強國的基礎支撐之一。近二十多年來，美國的社會經濟形勢正在發生深刻的變化，由此對其公立高等教育體系也帶來了巨大的沖擊。許多公立高校面臨新的形勢和挑戰，也在不斷地進行調整與改革。 筆者根據多年在美國幾所著名公立大學的教育管理經歷，以及對美國公立高等教育的關注和研究，對當代美國公立高等教育的公共產品屬性變化進行了探討。

一、美國公立高等教育“公共產品屬性”的歷史由來

公立高等教育在美國被社會定位為公共產品。公立高校承載著提高國民素質和為社會培養大量所需人才的責任，這種定位同美國高等教育的發展歷史有直接的關系。

美國的公立大學在歷史上有兩次大的發展。第一次是19世紀中葉美國進入第一次工業化革命時期。社會需要大量的技術型和實用型人才來滿足工業化的需求，譬如礦業、工程、加工制造、水利、農業、軍事等等。當時美國的高校主體是眾多的私立大學，目標主要是培養具有良好人文素養的精英人才，招生也局限于少數的上層白人男性，這種精英教育定位以及濃厚的宗教背景使得私立大學無法勝任普及高等教育的重任。當時的美國聯邦以及州政府被迫把大力發展公立高等教育作為解決人才需求的突破口，許多公立高校應運而生。為了解決辦學資金短缺的問題，美國通過了著名的“贈地法案”，通過無償給予土地資源，并允許大學通過交易土地來籌措辦學經費。這種延續到今天的“贈地大學”傳統就突出地代表了政府出資辦大學和大學為社會培養建設人才的公共產品屬性。

美國公立大學的第二次大發展是20世紀50年代到80年代。第二次世界大戰結束，美國成為世界第一強國，引領世界進入第二次工業化的快車道。一方面是社會經濟建設的巨大人才缺口；另一方面是人口的激增。大量的年輕人需要接受教育，包括為數眾多的二戰復原軍人。在這個時期，美國政府進一步強化了對公立高校的支持。各級政府持續增加對高校的財政投入，通過了“退伍軍人GI”法案，同時，聯邦政府動用大量資金直接支持大學的科研創新活動（包括國家自然科學基金NSF，國家健康研究院科研基金NIH等）。另外，美國政府推出了多種助學金、獎學金以及教育貸款機制，直接幫助更多的年輕人成為接受高等教育的第一代人。這些措施促進了公立大學的快速發展，也進一步給高等教育打上了公共產品的印記。

二、美國公立高等教育“公共產品屬性”的變遷

（一）資金來源的變化

美國是聯邦體制，公立高等教育屬于州政府的管轄范圍。從歷史來看，州政府的財政資助一直是公立高校最大的單一資金來源，但是，這種情況在最近的20年發生了巨大的變化，突出地表現在資金來源的變化，這種變化導致公立大學教育作為公共產品的定位在當代美國受到了越來越多的質疑。

圖1清晰地反映了美國公立大學的資金來源構成變化。[1]在1990-1991年，州政府對四年制以上的公立高校的平均資助達到這些高校收入的37%，這種資助到2010-2011年迅速縮減到20%，降幅接近一半。與此同時，公立大學的學費卻大幅增長，從1990-1991年的16%增加到2010-2011年的21%，漲幅達到30%。

另外，公立大學的公共屬性還體現在傳統的由聯邦政府出資、公立大學承擔基礎研究、全社會收益的科研模式。近年來，聯邦政府對高校的研究資金支持也出現了縮減，這對眾多的公立大學尤其是研究型大學帶來了巨大的影響。以美國聯邦政府最大的科研基金單位——國家健康研究院為例，該研究院提供的科研基金占到聯邦基金總數的50～55%。圖2顯示其資金在2005年達到頂峰之后，連續出現縮減，年均縮減達到2.2%。[2]考慮到通貨膨脹的因素，這種縮減對公立大學，特別是研究型的公立大學的影響無疑是巨大的。它迫使大學轉而尋求私營部門和非營利性部門的科研資金來彌補由此而帶來的缺口。這些非政府部門的資金流入必然對原有的高校科研公共屬性帶來沖擊，尤其是那些風險較大但有益于全社會的基礎性研究活動。

（二）學生負擔及辦學效益的變化

前文提到州政府對公立大學的資助出現持續的下降，由此而來的一個直接結果就是大學學費以及學生負債的飛漲。以筆者工作的羅格斯大學為例，該大學是新澤西州的旗艦公立大學，學生人數達65000名，是美國最大的公立大學之一。在1989年，羅格斯大學的學生自己只支付他們教育成本的30%，而州政府則負擔70%，但是到了2012年，這個次序顛倒了，學生自己支付的教育成本是州政府資助的兩倍還多（如圖3所示）。

二戰以來，美國的公立高等教育體制特別強調大學教育的公共產品屬性，基本形成了由政府負擔學費的主要部分、學生家庭只負擔少部分學費的辦學共識，但是這種共識在過去的二三十年間逐漸被打破。在過去的30年間，美國大學的平均學費從1980年的7759美元/年，猛增到了2010年的18133美元/年，年均漲幅近3%（如圖4所示）。在各種類型的大學里，公立大學的學費漲幅最大，僅從2000年到2010年，公立大學的年平均學費從4600美元增加到7800美元，年均漲幅5.5%，遠超通貨膨脹水平。

由于美國的家庭普遍過度消費造成儲蓄率極低，面對高漲的學費，眾多的家庭被迫靠貸款支付大學教育成本。私立大學的生均負債額在2000年是23400美元，2010年是29900美元，漲幅為27%。公立大學的生均負債額在2000年是20500美元，2010年是23800美元，漲幅為16%。同期，私立大學的學生借債比例從63%增加到66%；公立大學從54%增加到57%。還貸成為大學畢業生和其家庭的巨大負擔。據統計，在2011年首次進入還貸周期的470萬學生中，有47.6萬學生違約，違約率達到10%。[3]

與此同時，公立大學的三項關鍵辦學效益指標亦不盡如意，表現在以下三方面。

第一項指標是留存率，即大學錄取新生在完成一年學習后繼續選擇留校讀書的比例。2011年全美4年制以上的公立大學的留存率只有79%，也就是說，有21%的大學新生在第二年決定放棄學業。[4]進一步分析發現，錄取率越高的學校的留存率越低，普通公立高校（只要達到錄取線就可以入學）的留存率只有61%，重點公立高校（錄取率低于25%）的留存率是95%。

第二項指標是大學本科修讀六年的學生畢業率。全美2012年公立大學的畢業率為57%，其中，男性畢業率為54%，女性為60%。圖5是根據錄取率排名的公立大學畢業率。[5]

該圖反映出不同錄取率學校的最終畢業率有很大的差距，錄取率越低的學校畢業率反而越高，反之，錄取率越高的學校畢業率越低。比如，只要過錄取線就可以入學的高校畢業率只有33%；錄取率低于25%的高校畢業率達到86%。

第三項指標是大學生就業率。在過去二十多年的時間，公立大學畢業生的就業率始終低于50%，且從2000年開始進一步下降，直到2012年為41%。如果細分，情況更不樂觀，按照美國勞工部的定義，每周工作時數在35小時以上屬于全職工作，其它則屬于臨時工作。圖6顯示，從1990年到2012年，公立大學就業情況主要集中在周工作時數少于20小時和20～35小時的臨時工作，獲得全職工作的低于畢業生總數的10%。

（三）大學收入及支出的變化

從2000年至今，美國經歷了兩次大的經濟危機，特別是2008年的經濟危機對公立高校的收入和支出模式帶來巨大的影響。前文講述的州政府對高等教育的財政支持大幅縮減就是同經濟危機造成的州政府財政緊縮有關。來自州政府的預算減少和持續擴大的大學生總數的矛盾是目前公立高校面臨的最大財務挑戰，它迫使大學擴大在其它方面的收入，并采取各種辦法壓縮開支。

圖7是美國公立大學2000-2010年間財務收入按照不同來源的構成比例。[6]可以清楚地看到，來自州政府的財政撥款出現了大幅下降，而這種下降只能由大學的學費、聯邦政府的科研資金以及大學的經營產業收入的增長來彌補。

圖8是美國公立大學2000-2010年間財務支出按照不同用途的構成比例。[7]面對收入減少的壓力，公立大學對支出的合理性進行了認真的調整，應該說調整的結果喜憂參半。

一方面，公立大學通過調整繼續保證了大學的核心功能得到資金支持。作為公立大學最核心的教學支出比例在過去的十幾年基本保持不變，教學輔助支出比例還有所增加。科研作為大學的另一項核心功能也基本保持了穩定的財務支持。另外，公立大學的社會服務功能也得到了財務保障。這幾項支出加起來已經占到了大學財務支出的近60%。

另一方面，針對學生的服務支出出現了縮減，比如獎學金支出在這段時間里減少了近5%。結合學費的飛漲，學生對于大學教育的昂貴成本更加深有體會。再有就是大學的后勤服務支出增加，擠壓了原本可以用到教學和科研或者獎學金上的資金。美國公立大學的后勤支出主要包括用于學生住宿、食堂、書店、校內公交系統等的開支，這些服務很少外包，這樣做的好處是確保服務質量，但缺點是服務成本居高不下。據統計，大學非教學人員的增幅大于教學人員的增幅，從1999到2009的十年間，非教學人員占教學人員的比例從0.86%增加到0.97%，基本達到1∶1，年均增長1.3%。 再者就是，大學在控制行政管理費用方面也不理想，從1999到2009的十年間，大學的行政管理支出占總支出的比例從17%增加到20%。

三、對美國公立高等教育“公共產品屬性”變遷的思考

（一）政府加大投入，確保美國公立高等教育的“公共屬性”

公立高校的辦學資金主要來自政府的財政，這是同私立高校的一個根本區別，但是近年來，美國公立高校的資金來源正在經歷從公共渠道到私有渠道的深刻轉變，在這種情況下，公立高等教育的公共產品屬性必然減弱，而社會對公立高校的問責和透明度要求相應增強，公眾日益要求高校對學生、家長、用人單位、政府、捐助者以及其它利益攸關者負責。公立高等教育越來越被家長和學生認為是對未來的個人投資。公立高校也不再被認為是代表社會的集體利益，而是逐漸過渡到通過提供教育產品換取學費的產業經營。因此，應加大政府財政撥款力度，確保美國公立高等教育作為社會的“公共產品”，切實承擔起提高國民素質教育和為社會培養建設人才的重任。

（二）提高辦學效益，滿足社會對公立高等教育的價值訴求

美國的公立大學普遍面臨辦學效益低下的問題。一方面，相當比例的新生在第二年選擇離校；另一方面，能夠堅持下來的學生又有相當高的比例不能在六年內完成原本四年應該完成的本科學業，而能夠畢業的學生又有很高的比例找不到工作或找不到全職工作，結合日益飛漲的學費以及學生和家長的教育借貸成本，越來越多的人們開始質疑高等教育的價值。許多中產家庭面臨沒有經濟能力負擔子女大學教育費用的窘境，更多的學生還面臨即使入學也無法完成學業和找不到工作的現實，許多家庭對高等教育的付出和回報不成正比。傳統的觀念認為一個大學文憑可以保證一個穩定的中產階層的生活，這種觀念日益受到質疑，越來越多的家庭選擇推遲高等教育，先工作再讀大學。有一些家庭甚至主動或被迫放棄大學教育。因此，美國的公立高等教育，有待于著眼提高辦學效益，使美國公民增加對接受公立高等教育的價值預期。

（三）優化收支結構，確保公立高校的核心功能得到保障

在可預見的將來，美國州政府對公立大學的財政支持不會有太大的改觀，甚至可能出現進一步的縮減，公立大學將會面臨長期的財政壓力。在這種情況下，不僅需要政府在財政政策制定中發揮主觀能動性，需要公立高校和政府之間進一步加強合作和理解，需要高校在減少對學生的負面影響與精簡大學的其它開支之間維持平衡，也需要高校依靠并抓住歷史發展和時代變遷中創造的機遇，始終堅持高質量、高水平實現大學人才培養、科學研究和服務社會的核心功能，同時積極探索出最適合美國國情的能夠促進公立大學健康快速發展的運行機制。

參考文獻：

[1] 美國大學理事會（College Board）.Trends in College Pricing 2012[EB/OL].http：//trends.collegeboard.org/sites/default/files/college-pricing-2012-full-report-121203.pdf.

[2] 美國國家健康研究院 （NIH）.Research Portfolio Online Reporting Tools[EB/OL].http：//report.nih.gov.

[3] 美國教育部聯邦助學辦公室 .Direct Loan and Federal Family Education Loan Programs[EB/OL].http：//www2.ed.gov/offices/OSFAP/defaultmanagement/cdrschooltype2yr.pdf.

[4] [5]美國教育部國家教育統計中心.Integrated Postsecondary Education Data System （IPEDS），Spring，2013.

[6] [7] 美國教育部國家教育統計中心. Integrated Postsecondary Education Data System （IPEDS），Spring，2011.

（責任編輯 陳志萍）