輿情視角下協(xié)商議題形成的方式和條件

□　于家琦

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輿情視角下協(xié)商議題形成的方式和條件

□于家琦

2015年中共中央《關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》從協(xié)商過(guò)程的角度對(duì)協(xié)商民主的規(guī)范發(fā)展提出了要求，而當(dāng)前協(xié)商民主研究中對(duì)協(xié)商議題形成的關(guān)注度較低。協(xié)商議題形成過(guò)程是將一般的社會(huì)問(wèn)題變成需要協(xié)商討論的政策問(wèn)題的過(guò)程，是協(xié)商成敗的關(guān)鍵因素之一。經(jīng)驗(yàn)觀察發(fā)現(xiàn)，輿情對(duì)協(xié)商議題形成有四種影響方式——“咨詢(xún)型”、“參與型”、“創(chuàng)制型”、“被排斥型”。同時(shí)，輿情的影響是有條件的，至少有四個(gè)條件造成協(xié)商議題形成方式的差異。對(duì)決策者而言，要根據(jù)情況更多地采取“咨詢(xún)型”、“參與型”，對(duì)“創(chuàng)制型”因勢(shì)利導(dǎo)，而盡量避免“被排斥型”頻繁出現(xiàn)，以利于預(yù)熱出良好的協(xié)商民主氛圍，造就更具合理性和更易實(shí)施的科學(xué)決策。

協(xié)商議題形成；輿情；協(xié)商民主；協(xié)商過(guò)程；網(wǎng)絡(luò)輿情

一、問(wèn)題的提出

(一)協(xié)商民主研究中對(duì)協(xié)商議題形成的關(guān)注較少

自十余年前協(xié)商民主理論系統(tǒng)引入中國(guó)以來(lái)，協(xié)商民主逐漸成為理論界和黨政部門(mén)的關(guān)注熱點(diǎn)。對(duì)協(xié)商民主的研究，從理論上看主要圍繞概念、特征、價(jià)值、理論淵源等基本問(wèn)題，一些研究開(kāi)始涉及協(xié)商民主理論內(nèi)部的核心問(wèn)題，如平等、理性、偏好、共識(shí)等；從實(shí)踐上看主要圍繞協(xié)商民主的具體實(shí)現(xiàn)形式展開(kāi)，特別是進(jìn)行個(gè)案研究，一些研究開(kāi)始關(guān)注協(xié)商輸入類(lèi)型、協(xié)商參與者的選擇方式、協(xié)商次數(shù)、協(xié)商結(jié)果運(yùn)用等更具比較意義的經(jīng)驗(yàn)選題。

學(xué)者們?cè)絹?lái)越重視協(xié)商程序和方法對(duì)協(xié)商民主實(shí)踐的重要價(jià)值，探討了協(xié)商民主程序的應(yīng)然狀態(tài)，如郎友興提出議事協(xié)商程序應(yīng)包括：議題的提出、選擇和確定；協(xié)商會(huì)議主持人作情況介紹；會(huì)議參加者圍繞議題有秩序地發(fā)言；與會(huì)的干部就有關(guān)問(wèn)題解釋說(shuō)明；總結(jié)并公告；交給相關(guān)部門(mén)進(jìn)行決策或執(zhí)行，或進(jìn)一步討論協(xié)商*郎友興：《議事協(xié)商與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制的創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2009年8月10日。。一些研究比較了協(xié)商民主不同方法的適用性和規(guī)范形態(tài)，如談火生、何包鋼等人提出公民會(huì)議、公民陪審團(tuán)、愿景工作坊、協(xié)商式民意調(diào)查四種協(xié)商模式適用的議題、基本程序和協(xié)商民主的操作指南*談火生等：《協(xié)商民主的技術(shù)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第25-53頁(yè)。。

但總的來(lái)看，這樣的研究還較為欠缺，特別是對(duì)協(xié)商民主過(guò)程中協(xié)商議題的研究不足。截止2016年7月，在中國(guó)知網(wǎng)上以摘要為檢索項(xiàng)，包含“協(xié)商民主”和“協(xié)商議題”的文獻(xiàn)只有52篇，而同期僅以篇名為檢索項(xiàng)，包含“協(xié)商民主”的文獻(xiàn)就達(dá)到7166篇。在涉及協(xié)商議題的研究中，深入探討議題形成的更是寥寥無(wú)幾，有些研究在談到協(xié)商程序時(shí)，甚至跳過(guò)了議題提出階段。

(二)協(xié)商議題形成研究的重要性

形成協(xié)商議題是任何形式的協(xié)商民主過(guò)程的第一步。議題形成階段是協(xié)商決策活動(dòng)前的準(zhǔn)備階段，它為協(xié)商活動(dòng)的順利有效開(kāi)展提供基礎(chǔ)，也是協(xié)商效果成敗的關(guān)鍵因素之一。協(xié)商議題形成包含了協(xié)商民主過(guò)程中選擇議題和界定議題兩個(gè)部分，選擇把哪些問(wèn)題列入?yún)f(xié)商范圍，以及如何在協(xié)商之前界定這個(gè)問(wèn)題的性質(zhì)，這是將一般的社會(huì)問(wèn)題變成需要協(xié)商討論的政策問(wèn)題的過(guò)程。這一過(guò)程從政策科學(xué)的角度是非常重要的，選擇議題是政治權(quán)力“更重要的另一面”*Peter Bachrach & Morton Baratz.“Two Faces of Power”.American Political Science Review.1962.(56): 47-52.；而成功界定議題則意味著“解決了一半的問(wèn)題”。

2015年中共中央《關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中的第6條協(xié)商程序：“從實(shí)際出發(fā)，按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡(jiǎn)便易行、民主集中的要求，制定協(xié)商計(jì)劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)、注重協(xié)商成果運(yùn)用反饋，確保協(xié)商活動(dòng)有序務(wù)實(shí)高效。”這是從協(xié)商過(guò)程的角度對(duì)協(xié)商民主的規(guī)范發(fā)展提出了要求，其中包含了制定協(xié)商計(jì)劃、明確協(xié)商議題等與協(xié)商議題形成有關(guān)的程序。同年，中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中提出要規(guī)范協(xié)商議題提出機(jī)制，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》和中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》也在協(xié)商程序的要求中對(duì)如何提出協(xié)商議題給出了指導(dǎo)意見(jiàn)。

更亟待解決的是，目前協(xié)商實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問(wèn)題就與協(xié)商決策前的程序不規(guī)范有很大關(guān)系，許多案例并沒(méi)有遵循協(xié)商的程序和規(guī)則，“而是簡(jiǎn)單地把‘協(xié)商民主’冠在傳統(tǒng)的‘溝通會(huì)’上面”*韓福國(guó)主編：《基層協(xié)商民主》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，導(dǎo)言第29頁(yè)。。這引起了人們對(duì)這些實(shí)踐形式是否是“真正”協(xié)商民主的質(zhì)疑，因此對(duì)包括協(xié)商議題形成在內(nèi)的協(xié)商決策前的過(guò)程研究需要加強(qiáng)。

二、輿情視角下協(xié)商議題形成的四種方式

協(xié)商議題形成過(guò)程中有諸多影響因素，而從輿情角度分析其對(duì)協(xié)商議題形成的影響，實(shí)質(zhì)上探討的是民眾與決策者之間的社會(huì)協(xié)商，或稱(chēng)為“大眾型協(xié)商”。社會(huì)協(xié)商被很多學(xué)者認(rèn)為是當(dāng)前中國(guó)協(xié)商民主發(fā)展的重點(diǎn)*陳家剛主編：《協(xié)商與協(xié)商民主》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，導(dǎo)論第10頁(yè)。，有助于促進(jìn)協(xié)商民主不斷深化。

輿情對(duì)協(xié)商議題形成的影響程度包含——協(xié)商議題的發(fā)起方、協(xié)商議題形成中民眾與決策者的互動(dòng)關(guān)系——兩個(gè)衡量指標(biāo)。協(xié)商議題的發(fā)起方是民眾還是決策者決定了輿情對(duì)協(xié)商議題形成的影響度。協(xié)商議題形成中需要利益相關(guān)方參與議題性質(zhì)的界定，這個(gè)過(guò)程中民眾是否參與了對(duì)議題性質(zhì)的界定、是否有與決策者互動(dòng)的平臺(tái)，都決定了輿情對(duì)協(xié)商議題形成的影響度。根據(jù)這兩個(gè)分類(lèi)指標(biāo)，可以把協(xié)商議題形成分為四種方式。(見(jiàn)下表)

協(xié)商議題形成方式分類(lèi)指標(biāo)協(xié)商議題發(fā)起方民眾與決策者是否互動(dòng)輿情對(duì)協(xié)商議題的影響咨詢(xún)型決策者否提供輿情信息參與型決策者是邀請(qǐng)民眾參與互動(dòng),共同界定議題創(chuàng)制型民眾是民眾提出方案,要求與決策者討論被排斥型決策者否沒(méi)有影響

(一)咨詢(xún)型

輿情對(duì)協(xié)商議題形成起到了咨詢(xún)作用。決策者把輿情看作一種信息，通過(guò)了解民眾關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題及看法，來(lái)選擇協(xié)商議題進(jìn)入?yún)f(xié)商活動(dòng)。決策者是協(xié)商議題的發(fā)起方，在協(xié)商議題性質(zhì)的界定時(shí)不邀請(qǐng)民眾參與互動(dòng)。

把輿情當(dāng)作一種必要的決策信息已經(jīng)成為世界上大多數(shù)國(guó)家的通用做法。以網(wǎng)絡(luò)輿情為例，《2014年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》顯示，聯(lián)合國(guó)193個(gè)成員國(guó)中有95個(gè)(49%)在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上設(shè)有了解輿情的平臺(tái)。政府了解網(wǎng)絡(luò)輿情的途徑包括多種，其中71個(gè)國(guó)家通過(guò)face book、twitter等社交媒體、51個(gè)國(guó)家通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇、39個(gè)國(guó)家使用網(wǎng)絡(luò)民調(diào)、分別有18個(gè)國(guó)家使用投票或者通過(guò)請(qǐng)?jiān)阜绞絹?lái)了解網(wǎng)絡(luò)輿情。*“United Nations E-Government Survey 2014: E-Government for the Future We Want”.http://unpan3.un.org/egovkb/Reports/UN-E-Government-Survey-2014.兩年之后的《2016年聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》則顯示，193個(gè)國(guó)家中有152個(gè)在政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上設(shè)有民眾在線參與平臺(tái)，96個(gè)國(guó)家的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上設(shè)有公共咨詢(xún)工具，69個(gè)國(guó)家還在最近使用過(guò)在線咨詢(xún)工具*“United Nations E-Government Survey 2016: E-Government in Support of Sustainable Development”.https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2016.。社交媒體的迅速崛起加速了通過(guò)網(wǎng)絡(luò)咨詢(xún)輿情的進(jìn)展，全球各地區(qū)之間政府電子咨詢(xún)已經(jīng)沒(méi)有明顯差異。

中國(guó)政府也越來(lái)越重視網(wǎng)絡(luò)輿情，并使之成為決策的重要參考依據(jù)*俞可平：《民主還是民粹——中國(guó)的民意政治》，《中國(guó)治理評(píng)論》，2014年第1期。。各級(jí)政府相繼開(kāi)設(shè)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，一些政府還在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站內(nèi)開(kāi)辟了專(zhuān)門(mén)的民聲通道，或創(chuàng)辦專(zhuān)門(mén)了解輿情的網(wǎng)站，如遼寧沈陽(yáng)市的“民心網(wǎng)”等。許多政府和一些職能部門(mén)還通過(guò)政府采購(gòu)的方式購(gòu)買(mǎi)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)服務(wù)，通過(guò)技術(shù)手段實(shí)時(shí)把握輿情動(dòng)態(tài)。目前，國(guó)內(nèi)輿情監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)已經(jīng)形成一條產(chǎn)業(yè)鏈，包括智能化搜索引擎的輿情監(jiān)測(cè)平臺(tái)，輿情分析報(bào)告，社會(huì)化媒體傳播，特別是微博、微信等自媒體運(yùn)營(yíng)，輿情應(yīng)對(duì)和媒介素養(yǎng)培訓(xùn)等*祝華新：《輿情監(jiān)測(cè)促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化》，《中國(guó)記者》，2014年第7期。。一些反映網(wǎng)絡(luò)輿情的內(nèi)參也成為決策者案頭的必讀物，比如人民網(wǎng)的《網(wǎng)絡(luò)輿情》和新華社的《網(wǎng)絡(luò)輿情參考》等。其中，人民網(wǎng)《網(wǎng)絡(luò)輿情》提出的辦刊口號(hào)就是“幫領(lǐng)導(dǎo)干部讀網(wǎng)”。

一些協(xié)商民主形式的程序中包含了征集議題的階段，如中國(guó)政協(xié)協(xié)商議題包含征集環(huán)節(jié)、公民會(huì)議中的議題征集等，征集的目的是幫助決策者從中選擇重要的普遍性問(wèn)題進(jìn)入?yún)f(xié)商程序。2015年中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中提出規(guī)范協(xié)商議題提出機(jī)制，指出“建立政協(xié)內(nèi)部選題機(jī)制，通過(guò)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議以及座談會(huì)、發(fā)函等形式征集議題，積極探索由界別、委員聯(lián)名、委員小組提出議題”。這種選題機(jī)制就包含了“從社情民意信息、委員視察考察情況中，選擇一些群眾關(guān)心的議題或面向社會(huì)公開(kāi)征集協(xié)商議題”*天津市政協(xié)課題組：《關(guān)于人民政協(xié)協(xié)商民主選題研究》，《天津政協(xié)》，2014年第2期。，這是政協(xié)協(xié)商選題的路徑之一。20世紀(jì)80年度中期產(chǎn)生于丹麥的公民會(huì)議的第一步是協(xié)商議題的挑選，為了選定合適的議題，主辦機(jī)構(gòu)要通過(guò)各種形式向議會(huì)、政府部門(mén)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和普通民眾征集議題，經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)人員的分析后，選定所要討論的議題。

通過(guò)各種渠道了解輿情信息，決策者可從中選擇需要進(jìn)入?yún)f(xié)商程序的議題。對(duì)一定范圍內(nèi)關(guān)涉一定主題的輿情信息進(jìn)行準(zhǔn)確收集和客觀分析，有助于認(rèn)清輿情表象所反映的真實(shí)信息，進(jìn)而對(duì)是否確立協(xié)商議題和具體確立怎樣的議題做出科學(xué)計(jì)劃安排*童兵等：《正確研判輿情是協(xié)商民主成功的基礎(chǔ)》，《當(dāng)代傳播》，2014年第4期。。輿情對(duì)協(xié)商議題的形成起到“咨詢(xún)型”作用，這種方式的好處在于決策者可以掌握主動(dòng)權(quán)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)需要解決的社會(huì)問(wèn)題，并且不需要與民眾討論就可以為問(wèn)題定性，使社會(huì)問(wèn)題盡快上升為協(xié)商決策問(wèn)題。

(二)參與型

在這種方式中，輿情介入了協(xié)商議題性質(zhì)的界定，對(duì)協(xié)商議題形成的影響度較之“咨詢(xún)型”更高。決策者是協(xié)商議題的發(fā)起方，但是決策者不認(rèn)為單靠自身就可以界定清楚該問(wèn)題、或者決策者對(duì)該議題是何種類(lèi)型的問(wèn)題還不清晰。決策者不僅把輿情看作一種信息，還認(rèn)為協(xié)商議題的形成過(guò)程中需要民眾的討論，既包括民眾之間的、也包括決策者與民眾之間的互動(dòng)，決策者邀請(qǐng)民眾中的利益相關(guān)方參與到議題性質(zhì)的界定中來(lái)，從而為協(xié)商活動(dòng)的展開(kāi)打下良好的共識(shí)基礎(chǔ)。

輿情“參與型”協(xié)商議題形成方式，其關(guān)鍵在于協(xié)商議題定性前的互動(dòng)討論，可以把這個(gè)過(guò)程稱(chēng)為“協(xié)商前的協(xié)商”。從網(wǎng)絡(luò)輿情來(lái)看，這種方式的主要途徑是網(wǎng)絡(luò)論壇，這方面西方國(guó)家的案例較多。比如，英國(guó)《通訊法草案》在研究起草的過(guò)程中所開(kāi)設(shè)的網(wǎng)絡(luò)論壇*英國(guó)《通訊法草案》“在線證據(jù)和討論論壇”http://www.commbill.net/。。2002年5月，為研究起草英國(guó)政府《通訊法草案》，成立了下議院和上議院聯(lián)合委員會(huì)。2002年6月10日建立了英國(guó)《通訊法草案》“在線證據(jù)和討論論壇”，網(wǎng)絡(luò)討論持續(xù)了1個(gè)月，到7月9日結(jié)束。網(wǎng)絡(luò)論壇的技術(shù)應(yīng)用是一種簡(jiǎn)單的網(wǎng)頁(yè)鏈接技術(shù)。論壇網(wǎng)上直播部分可以在議會(huì)電視網(wǎng)站和數(shù)字電視頻道中的英國(guó)廣播公司議會(huì)頻道上看到。根據(jù)聯(lián)合委員會(huì)工作的五個(gè)主要內(nèi)容，提前制訂了在線討論框架，委員會(huì)成員首先在論壇中發(fā)表短文來(lái)激發(fā)討論。在線論壇吸引了373個(gè)參與者，共發(fā)表222條留言。草案起草者和網(wǎng)民之間在線討論的內(nèi)容、以及論壇上刊出的《每周摘要》均提交給聯(lián)合委員會(huì)辯論。聯(lián)合委員會(huì)和論壇參與者之間的持續(xù)互動(dòng)，使委員會(huì)成員可以將論壇上搜集的資料作為現(xiàn)實(shí)辯論中的證據(jù)，并寫(xiě)入最終的草案研究報(bào)告。后來(lái)的評(píng)估發(fā)現(xiàn)，對(duì)于小團(tuán)體和普通民眾來(lái)說(shuō)，在線論壇有助于傳播他們的觀點(diǎn)，使他們的意見(jiàn)影響草案起草工作。但也要看到，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇討論議題性質(zhì)的還不多，以社區(qū)論壇網(wǎng)絡(luò)為例，僅有大約10%的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)在努力讓公民參與對(duì)話或評(píng)論當(dāng)?shù)匕l(fā)展問(wèn)題，基于互聯(lián)網(wǎng)的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)還沒(méi)有證實(shí)是絕對(duì)成功的。*Bruce E.Tonn, Persides Zambrano & Sheila Moore.“Community Networks or Networked Communities?”.Social Science Computer Review.2001.19(2): 201-212.

一些協(xié)商民主形式的程序中包含了“協(xié)商前的協(xié)商”階段，如一些街道社區(qū)的“建議案初選協(xié)商會(huì)”、愿景工作坊中產(chǎn)生共同愿景的討論會(huì)等。北京朝陽(yáng)區(qū)麥子店街道“協(xié)商前的協(xié)商”整個(gè)流程包括：社區(qū)街道兩級(jí)征集民意→社區(qū)居民議事協(xié)商會(huì)形成社區(qū)建議→街道審核形成街道建議案意見(jiàn)→街道建議案初選協(xié)商會(huì)形成項(xiàng)目實(shí)施草案。*注：“協(xié)商前的協(xié)商”流程根據(jù)以下資料整理：劉勇：《麥子店街道的“問(wèn)政于民”》，http://www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/article_2013010874533.html ，2013年1月8日。社區(qū)居民議事協(xié)商會(huì)和街道建議案初選協(xié)商會(huì)，都是討論項(xiàng)目實(shí)施草案的“問(wèn)政座談會(huì)”之前的協(xié)商會(huì)，參會(huì)人員包括了居民代表、“議政代表”、建議案提交人等普通民眾，也包括了街道領(lǐng)導(dǎo)班子、政府委辦局等決策者，實(shí)現(xiàn)了雙方在協(xié)商議題形成中的溝通討論。

20世紀(jì)90年代初，由丹麥科技委員會(huì)發(fā)展出的愿景工作坊，最開(kāi)始的議題挑選只是選擇一個(gè)議題范圍，這個(gè)范圍中的議題是多面性、復(fù)合型的，地方政府沒(méi)有事先擬定方案，需要通過(guò)參與者的對(duì)話對(duì)政策問(wèn)題產(chǎn)生新的認(rèn)知——重新界定議題。一般來(lái)說(shuō)，愿景工作坊要持續(xù)2-3天，有一系列全體會(huì)議和小組會(huì)議交替進(jìn)行。比如，英國(guó)普雷斯頓市關(guān)于可持續(xù)發(fā)展城市生活的愿景工作坊，參與者包括政策制定者、居民、商業(yè)代表和專(zhuān)家學(xué)者，主辦方為參與者提供普雷斯頓市涉及能源、水資源、廢水、固體廢棄物與回收方面的四種愿景，參與者利用一天的時(shí)間來(lái)形成自己的愿景，不同參與者在對(duì)四個(gè)愿景進(jìn)行討論的基礎(chǔ)上，形成本組共同愿景，進(jìn)而再找出不同組的共同想法，形成普雷斯頓市未來(lái)城市生活的共同愿景*Ida-Elisabeth Andersen & Birgit Jaeger.“Scenario workshops and consensus conferences: towards more democratic decision-making”.Science and Public Policy.1999.(5): 331-340.。形成共同愿景，才意味著參與者界定清楚了協(xié)商議題，下一步則是對(duì)共同愿景如何實(shí)現(xiàn)的具體協(xié)商討論。

界定議題的過(guò)程具有主觀性，因?yàn)橐粋€(gè)人的認(rèn)識(shí)由他的價(jià)值觀、掌握的信息和經(jīng)歷所決定，面對(duì)同樣的客觀情況，不同的人對(duì)其定義和解釋不同，正所謂“仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智”。因此，界定議題需在不同的利益相關(guān)者所持的相互分歧的意見(jiàn)中連續(xù)地、反復(fù)地探究問(wèn)題的本質(zhì)。讓民眾的意見(jiàn)“參與”到協(xié)商議題的形成過(guò)程中，通過(guò)“協(xié)商前的協(xié)商”來(lái)界定議題， 可以幫助決策者更準(zhǔn)確、全面地判斷需要解決問(wèn)題的性質(zhì)、找出問(wèn)題本質(zhì)、分析問(wèn)題原因，為最終的協(xié)商決策做好充分的鋪墊和準(zhǔn)備。

(三)創(chuàng)制型

輿情主導(dǎo)協(xié)商議題的形成過(guò)程，對(duì)協(xié)商議題形成的影響度較之“參與型”更高。民眾是協(xié)商議題的發(fā)起方，主動(dòng)提出議題及解決方案，要求與決策者協(xié)商討論。決策者在民眾提議前并沒(méi)有意識(shí)到該議題是需要解決的問(wèn)題，直到民眾熱議并且采取了具體的提議行動(dòng)，決策者才認(rèn)為需要把這一議題納入?yún)f(xié)商活動(dòng)中。在協(xié)商議題形成的過(guò)程中，民眾是主導(dǎo)力量，決策者是接受民眾提議而參與議題界定的一方。與“參與型”相比，“創(chuàng)制型”中民眾與決策者的角色互換，民眾由被動(dòng)接受角色變?yōu)橹鲃?dòng)邀請(qǐng)角色，決策者則變?yōu)楸粍?dòng)接受的角色。

最典型的普通民眾主導(dǎo)決策議題提出的是瑞士的公民聯(lián)署提案。瑞士憲法規(guī)定，公民有創(chuàng)制權(quán)，又稱(chēng)公民倡議，即某項(xiàng)提案在征集到10萬(wàn)個(gè)合法的公民簽名后,就可作為“公民倡議”提出，聯(lián)邦政府有義務(wù)受理，經(jīng)議會(huì)決定，或按原提案或同時(shí)提出法案，交付公民投票表決。一旦全民公投滿(mǎn)足了多數(shù)選民和多數(shù)州支持的雙重條件，全民公投的結(jié)果就具有了法律效力，瑞士聯(lián)邦政府必須執(zhí)行。

中國(guó)目前的法律還沒(méi)有“公民倡議”的規(guī)定，但一些協(xié)商議題確實(shí)是由普通民眾、特別是網(wǎng)民們提出的，并且征集到了較大數(shù)量的簽名，以建議的形式提交給決策者，并意圖影響政策。“反乙肝歧視”問(wèn)題納入?yún)f(xié)商議題是一個(gè)典型案例。2003年11月20日，1611位公民聯(lián)合簽名“要求對(duì)全國(guó)31省區(qū)市公務(wù)員錄用限制乙肝攜帶者規(guī)定進(jìn)行違憲審查和加強(qiáng)乙肝攜帶者立法保護(hù)的建議書(shū)”寄往全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦。2004年7月，“肝膽相照”網(wǎng)站聯(lián)合另外5家肝病論壇，發(fā)起“聯(lián)名致信國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志”活動(dòng)，請(qǐng)求國(guó)家重視“乙肝歧視”，共征集到4852人的簽名。2004年8月10日，人事部、衛(wèi)生部網(wǎng)站的顯著位置刊登了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的回復(fù)——《致乙肝病原攜帶者及關(guān)注者》公告。2005年以來(lái)，中國(guó)政府相繼出臺(tái)《公務(wù)員體檢通用標(biāo)準(zhǔn)》、《關(guān)于維護(hù)乙肝表面抗原攜帶者就業(yè)權(quán)利的意見(jiàn)》、《普通高等學(xué)校招生體檢工作指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范入學(xué)和就業(yè)體檢項(xiàng)目維護(hù)乙肝表面抗原攜帶者入學(xué)和就業(yè)權(quán)利的通知》等多項(xiàng)法規(guī)規(guī)章，逐步取消了公務(wù)員考試、單位招聘、就學(xué)等對(duì)于乙肝病毒攜帶者的不當(dāng)限制。

在基層協(xié)商民主層面，一些地方在制度中規(guī)定村(居)民聯(lián)名提出協(xié)商議題的方法。比如，《中共溫嶺市委關(guān)于民主懇談的若干規(guī)定》(2004年9月29日)中第十一條“民主懇談”的基本程序，包括議題的提出和確定。其中規(guī)定，村“民主懇談”的議題，由村黨組織、村民委員會(huì)、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出，由村黨組織統(tǒng)一受理，并召集村黨組織和村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，研究提出初步意見(jiàn)或方案。據(jù)溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任陳奕敏介紹，在實(shí)踐中，也曾出現(xiàn)村民代表聯(lián)名提出鎮(zhèn)級(jí)協(xié)商議題的案例，但這種情況是極少的。因按照上述文件規(guī)定，鎮(zhèn)(街道)“民主懇談”的議題，由鎮(zhèn)政府(街道辦事處)提出，經(jīng)鎮(zhèn)(街道)黨委研究確定；五分之一以上鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名提出的議題，需經(jīng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查確定。2004年溫嶺市松門(mén)鎮(zhèn)的村民向鎮(zhèn)人大代表反映水價(jià)高的問(wèn)題，提出應(yīng)整頓淋川自來(lái)水廠，進(jìn)而降低水價(jià)，并要求鎮(zhèn)政府召開(kāi)懇談會(huì)。當(dāng)時(shí)鎮(zhèn)政府經(jīng)調(diào)查認(rèn)為自來(lái)水廠確實(shí)有問(wèn)題，就沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大代表聯(lián)名提議的階段，就召開(kāi)了“淋川自來(lái)水廠運(yùn)營(yíng)機(jī)制調(diào)整民主聽(tīng)證”協(xié)商討論這個(gè)議題，并且在2006年基本理順了自來(lái)水廠的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

輿情“創(chuàng)制型”協(xié)商議題提出方式在現(xiàn)實(shí)中比較鮮見(jiàn)，主要由于沒(méi)有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，但民眾在這方面的需求卻是存在的。如果通過(guò)決策者搜集輿情、通過(guò)各級(jí)代表反映輿情之后，仍存在重要輿情反應(yīng)的遺漏，那么就需要進(jìn)一步探討如何合法、合理、有序地讓民眾提出他們認(rèn)為需要協(xié)商討論的議題。這樣的制度安排可以幫助決策者避免“隱蔽議程”、防止被忽視輿情需求的累積疊加，更直接地掌握民眾關(guān)心的議題。

(四)被排斥型

輿情被排斥在協(xié)商議題形成過(guò)程之外，沒(méi)有對(duì)議題形成產(chǎn)生影響，這種類(lèi)型較之前三種是影響度最低的，影響度幾乎為零。協(xié)商議題的提出方是決策者，決策者在選擇議題和界定議題時(shí)都沒(méi)有了解輿情反應(yīng)、更沒(méi)有與民眾互動(dòng)；既沒(méi)有了解民眾對(duì)這一問(wèn)題的意見(jiàn)，也沒(méi)有邀請(qǐng)民眾參與協(xié)商議題的定性討論中來(lái)。從議題提出的角度，這是一種“關(guān)門(mén)模式”*王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2006年第5期。。

有些議題與民眾關(guān)系不大、甚至涉密，不適合向民眾公開(kāi)征求意見(jiàn)；有些議題不適合采用協(xié)商民主的方式，比如爭(zhēng)議性不大、不具備實(shí)施條件等。有些議題則與民眾有密切關(guān)系且具有爭(zhēng)議性，決策者卻仍選擇不了解輿情、不與民眾互動(dòng)，經(jīng)常造成非常嚴(yán)重的決策失敗后果。在這方面，城市規(guī)劃領(lǐng)域中“鄰避設(shè)施”項(xiàng)目的失敗案例是最引人注目的典型。

鄰避設(shè)施是指一些有污染威脅的公共設(shè)施，包括污染性設(shè)施，即在生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)空氣、水或土壤可能產(chǎn)生污染，如化工廠等；空間摩擦設(shè)施，如賭場(chǎng)等；不愉悅設(shè)施，如火葬場(chǎng)、傳染病院等；厭惡性設(shè)施，即可能會(huì)影響附近居民的健康，如垃圾焚燒廠、垃圾掩埋場(chǎng)等；風(fēng)險(xiǎn)集中設(shè)施：如核電廠等。鄰避設(shè)施通常對(duì)大多數(shù)人都有好處，但其環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的成本則集中在特定人群，因此居民往往會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)鄰避設(shè)施建造在自家附近。上海交通大學(xué)民意與輿情調(diào)查研究中心《2013年中國(guó)城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查》顯示：在“民眾對(duì)于居住區(qū)周?chē)鷶M建污染性設(shè)施所持立場(chǎng)”的問(wèn)題中，有51.3%受訪者表示“有多少補(bǔ)償都不會(huì)同意”、40.9%受訪者認(rèn)為要“看設(shè)施污染程度”、僅有6.0%的受訪者選擇“有足夠補(bǔ)償可以同意”、1.8%的受訪者認(rèn)為“建就建無(wú)所謂”*鐘揚(yáng)：《上海交大：中國(guó)城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查》，http://news.ifeng.com/a/20140512/40261602_0.shtml，2014年5月12日。。該中心發(fā)布的《2015年中國(guó)城市居民環(huán)保態(tài)度行為調(diào)查報(bào)告》顯示，民眾的鄰避情結(jié)非常強(qiáng)烈，當(dāng)可能會(huì)給其帶來(lái)不利的設(shè)施建在住所附近時(shí)，65.3%的民眾會(huì)態(tài)度堅(jiān)決地選擇“聯(lián)合受害鄰居向相關(guān)部門(mén)抗議”；若問(wèn)題得不到有效解決，53.8%的民眾會(huì)持續(xù)抗?fàn)帲钡皆O(shè)施停建或者搬離*《交大發(fā)布2015中國(guó)城市居民環(huán)保態(tài)度行為調(diào)查報(bào)告》，http://news.sjtu.edu.cn/info/1005/675941.htm，2015年7月27日。。面對(duì)民眾可能會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)的鄰避設(shè)施項(xiàng)目，如果在該項(xiàng)目列入決策范圍之前，決策者沒(méi)有聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)、沒(méi)有與民眾互動(dòng)討論，很可能會(huì)由于民眾強(qiáng)烈的鄰避情節(jié)而導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地、承受決策失敗的后果。

在社交媒體發(fā)達(dá)、信息傳遞秒速的時(shí)代，對(duì)于那些需要了解輿情、適合采用協(xié)商民主方式的議題，將利益相關(guān)方的民眾排斥在協(xié)商議題形成過(guò)程之外，需要承擔(dān)極大的出現(xiàn)“輿情危機(jī)”的風(fēng)險(xiǎn)，理性務(wù)實(shí)的決策者不會(huì)采用“鴕鳥(niǎo)心態(tài)”，而會(huì)直面輿情、盡早邀請(qǐng)民眾參與到協(xié)商過(guò)程中來(lái)。

三、輿情影響協(xié)商議題形成的條件

通過(guò)經(jīng)驗(yàn)觀察和歸納可以看出，在協(xié)商議題形成過(guò)程中輿情至少起到了四種不同作用。而造成這些差異的原因，或者說(shuō)輿情能夠影響協(xié)商議題形成的條件，有必要加以研究。分析輿情對(duì)協(xié)商議題形成的影響條件，將有助于在未來(lái)的協(xié)商民主活動(dòng)中，發(fā)揮輿情的積極作用，減少直至避免輿情可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，促進(jìn)協(xié)商民主順利高效開(kāi)展。

(一)協(xié)商議題的性質(zhì)

協(xié)商議題所涉及的范圍和層次、協(xié)商議題是否適合民眾參與討論，這兩個(gè)協(xié)商議題自身所具有的性質(zhì)特點(diǎn)，對(duì)協(xié)商議題的形成方式有影響。其一，就觀察所見(jiàn)，“咨詢(xún)型”可以用在各種協(xié)商層次，“參與型”在網(wǎng)絡(luò)協(xié)商、地方性議題層次、基層協(xié)商中更為可行。“參與型”需要給參與者提供足夠的時(shí)間、一定的空間來(lái)討論界定議題，需要參與者投入較多的精力，也需要決策者投入較多的成本將參與者組織起來(lái)，相對(duì)來(lái)說(shuō)，在網(wǎng)絡(luò)上和基層中更易組織和動(dòng)員民眾參與。

其二，不是所有的協(xié)商議題都適合民眾參與界定議題。當(dāng)問(wèn)題被描述為技術(shù)問(wèn)題而不是社會(huì)問(wèn)題時(shí)，專(zhuān)家需要主導(dǎo)決策過(guò)程；當(dāng)政策的倫理、社會(huì)或政治因素成為核心內(nèi)容時(shí)，則立即就會(huì)有相當(dāng)大范圍內(nèi)的參與因素被考慮在內(nèi)*邁克爾·豪利特、M.·拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩(shī)等譯，生活、讀書(shū)、新知三聯(lián)書(shū)店2006年版，第193頁(yè)。。因此，當(dāng)議題涉及到社會(huì)、政治等因素考量時(shí)，“參與型”方式才有必要，需要邀請(qǐng)網(wǎng)民或普通民眾介入到議題的定性中來(lái)，以防止議題界定時(shí)出現(xiàn)“第三類(lèi)錯(cuò)誤”*威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，謝明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第168頁(yè)。——解決了錯(cuò)誤的問(wèn)題。

(二)協(xié)商議題對(duì)民眾的顯著性

對(duì)民眾來(lái)說(shuō)，一個(gè)協(xié)商議題的重要性越高，輿情就對(duì)議題的提出和界定產(chǎn)生更強(qiáng)的影響，通常這也影響著決策者更認(rèn)真地對(duì)待輿情。美國(guó)學(xué)者佩吉和夏皮羅通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，與國(guó)內(nèi)政策領(lǐng)域相比，對(duì)民眾來(lái)說(shuō)較不重要的外交政策問(wèn)題會(huì)給政治家更多的空間來(lái)施展*Benjamin I.Page & Robert Y.Shapiro.The Rational Public: Fifty Years of Trends in Americans' Policy Preferences.University of Chicago Press.1992: 373.。而具有更高曝光率的、顯著性更高的政策問(wèn)題就要增加政治家偏離民眾偏好的成本，政治家需要更多地考慮輿情。

對(duì)民眾來(lái)說(shuō)重要的問(wèn)題會(huì)引發(fā)熱議，輿情的強(qiáng)度較高，這進(jìn)而會(huì)引發(fā)廣泛的媒體討論，媒體討論反過(guò)來(lái)又促使民眾進(jìn)一步關(guān)注某個(gè)或某些問(wèn)題，在“輿情和輿論相互轉(zhuǎn)換”的過(guò)程中，問(wèn)題不斷被曝光、不斷被討論，影響面不斷擴(kuò)大，這種壓力使決策者不得不認(rèn)真面對(duì)波濤洶涌的輿情。

(三)輿情表達(dá)升級(jí)為有組織行為

同樣是對(duì)民眾顯著性高的問(wèn)題，為什么在有些議題中輿情的影響是“參與型”的，有些則是“創(chuàng)制型”的？這就與輿情表達(dá)是否升級(jí)為有組織的民眾活動(dòng)有關(guān)。由于分散的意見(jiàn)影響力較弱，很難更深入地影響決策者，而有組織表達(dá)的效果要好很多，在意見(jiàn)相對(duì)集中時(shí)更容易形成政策壓力。美國(guó)學(xué)者對(duì)艾滋病問(wèn)題進(jìn)入舊金山政策議程的研究也發(fā)現(xiàn)，被組織起來(lái)的公眾能夠?qū)φ咦h程產(chǎn)生比大眾傳媒更大的影響力*John C.Schweitzer & Billy L.Smith.“Community Pressures on Agenda-Setting”.Newspaper Research Journal.1991.12(3): 46-62.。

(四)決策者對(duì)輿情反應(yīng)的預(yù)估

通過(guò)之前的觀察發(fā)現(xiàn)，決策者如果預(yù)估輿情可能會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)某項(xiàng)議題，反而出現(xiàn)在議題形成前決策者較少地與民眾互動(dòng)的情況。決策者抱著僥幸心理，擔(dān)心讓民眾了解該議題會(huì)導(dǎo)致決策失敗，為了避免民眾反對(duì)而以“關(guān)門(mén)”方式來(lái)設(shè)置議題甚至決策，或者在選定議題后再召開(kāi)代表性不強(qiáng)的協(xié)商會(huì)走走形式。反之，如果決策者預(yù)估輿情反應(yīng)是比較支持的，則更容易傾聽(tīng)民意。

有研究者采用清單實(shí)驗(yàn)問(wèn)卷法來(lái)調(diào)查中國(guó)官員對(duì)輿情的“接納度”，研究顯示，政府官員對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的接納程度為57%，甚至高于美國(guó)議員；但當(dāng)政府官員意識(shí)到政府與民眾之間存在對(duì)抗性、感受到群體性事件等社會(huì)抗?fàn)幮袨榈耐{、面臨維穩(wěn)壓力時(shí)，他們對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的接納程度有所下降，降幅高達(dá)23%*Tianguang Meng, Jennifer Pan & Ping Yang.“Conditional Receptivity to Citizen Participation: Evidence From a Survey Experiment in China”.Comparative Political Studies.2014: 1-35.。然而，在信息獲取渠道越來(lái)越多元、實(shí)時(shí)的今天，決策者的“關(guān)門(mén)”行為更有可能造成決策者和民眾之間的緊張關(guān)系，最終導(dǎo)致決策夭折。

四、總結(jié)及建議

協(xié)商議題形成包括協(xié)商決策前的選擇議題和界定議題兩個(gè)階段。協(xié)商議題的形成對(duì)于協(xié)商民主能否收到預(yù)期效果具有關(guān)鍵作用。輿情視角下協(xié)商議題形成的四種方式，實(shí)質(zhì)探討的是輿情對(duì)協(xié)商議題形成的影響方式，是民眾與決策者之間在社會(huì)協(xié)商決策前的相互關(guān)系。

通過(guò)經(jīng)驗(yàn)觀察得出的輿情對(duì)協(xié)商議題形成的四種方式，初步說(shuō)明了輿情對(duì)協(xié)商議題形成具有一定影響，但是輿情的影響是在一定條件下發(fā)揮作用的，而且至少有四個(gè)條件造成影響方式的差異。“咨詢(xún)型”適合大多數(shù)的協(xié)商民主層次，采用“參與型”和“創(chuàng)制型”方式則要考慮協(xié)商議題性質(zhì)、民眾關(guān)注度等因素。現(xiàn)實(shí)中，決策者感受到輿情壓力會(huì)增加輿情的影響力，而決策者預(yù)估輿情會(huì)“唱反調(diào)”的時(shí)候卻趨向于盡量減少甚至排斥輿情的影響，后一種現(xiàn)象需要引起研究者和實(shí)踐者的重視。

對(duì)決策者來(lái)說(shuō)，應(yīng)更多地采取“咨詢(xún)型”來(lái)了解普遍輿情信息，建立常態(tài)化的輿情匯集分析機(jī)制，把握社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)輿情的傾向和苗頭；在民眾普遍看重的議題領(lǐng)域中，更多地采取“參與型”方式，建立有序理性的網(wǎng)絡(luò)論壇、召開(kāi)面對(duì)面討論會(huì)，邀請(qǐng)民眾共同參與協(xié)商議題界定；面對(duì)某一議題中輿情波濤洶涌的“創(chuàng)制型”方式，則要因勢(shì)利導(dǎo)盡快將其納入?yún)f(xié)商活動(dòng)，給民眾一個(gè)滿(mǎn)意答復(fù)；要盡量避免在涉及民眾利益且具爭(zhēng)議的議題中采取“關(guān)門(mén)”方式，因?yàn)椤氨慌懦庑汀睂⒚媾R很大的決策失敗風(fēng)險(xiǎn)，其后續(xù)影響甚至?xí){到?jīng)Q策者的合法性。決策者面對(duì)不同的社會(huì)問(wèn)題和輿情反應(yīng)，采取不同的協(xié)商議題形成方式，將更有利于形成民眾與決策者之間的良性互動(dòng)關(guān)系，預(yù)熱出良好的協(xié)商民主活動(dòng)氛圍，從而造就更具合理性和更易實(shí)施的科學(xué)決策。□

(責(zé)任編輯：徐東濤)

2016-07-17

于家琦，天津社會(huì)科學(xué)院輿情研究所副研究員，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)檩浨榕c公共政策關(guān)系。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“輿情視角下中國(guó)政策議程設(shè)置模式及完善路徑研究”(編號(hào)：14CZZ022)；天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)輿情視角下公共政策形成的過(guò)程和機(jī)制研究”(編號(hào)：TJSR13-014)。

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1007-9092(2016)05-0047-007