權力清單制度建設中的公民參與
——基于浙江實踐的研究

□　汪　瑋

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權力清單制度建設中的公民參與

——基于浙江實踐的研究

□汪瑋

權力清單制度建設是黨的十八屆三中全會作出的一項重要部署，是當前深化改革、建設服務型政府和法治政府的關鍵內容。在這項為權力“瘦身”和“健身”的改革過程中，浙江積極推進公民參與，發揮專家智庫和公民監督的作用，充分體現出政治過程的民主化特征，通過公民參與行政管理、行政監督，提高政府行政效率，并為行政過程及其結果提供合法性資源。當然，要進一步推進權力清單制度建設，浙江還面臨諸多問題：一是公民參與政府績效評估剛性規定不夠；二是政府職權清理下放中社會組織承接能力有待于提高。諸如此類，都是浙江進一步推進權力清單建設、加快政府簡政放權的改革中需要深入思考和探索的問題。

權力清單；公民參與；依法行政；依法治國；全面深化改革；法治政府建設；政府績效評估；信息公開

權力清單制度建設是黨的十八屆三中全會作出的一項重要部署，在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，中央首次提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”；之后，黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的報告中進一步明確“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”，以“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。應該說，權力清單制度建設是當前深化改革、建設服務型政府和法治政府關鍵性的第一步，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。這項屬于政府結構和行政過程的改革，是中央對政府提出的明確要求，是一場政府的自我革命，同時也與市場經濟、與公民社會密切相關。本文從公民參與的角度關注權力清單制度建設，正是因為隨著公眾權利意識日益提升，黨和各級政府對執政合法性有了更高的認識和新的轉變，提出要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，而在權力清單制度建設過程中，正是體現出了公民參與在政府決策中的重要作用。基于此，本文以公民參與為突破口，分析和總結浙江在權力清單制度建設中的成功經驗，這不僅有利于推進浙江的改革實踐，再創浙江發展新優勢，而且對該問題的研究，還可以發展基于中國特色公民參與的本土化理論框架，為我國的政治參與實踐提供理論指導。

一、問題的提出

(一)國內外相關研究文獻綜述

所謂制度化的公民參與，是指公共權力在進行立法、決策或公共治理時，促使公民及公共組織能夠通過一定的參與渠道，充分參與對公民自身生活產生各種影響的立法、政策和決策的制訂，并監督其執行。它所強調的是決策者和公眾的雙向溝通和對話合作，其目的是在公眾中建立起對改革和發展戰略的共識，促進知識信息共享，推動政府依法行政、規范行政和高效行政。近年來，國內外學術界關于行政過程中的公民參與研究已經積累了豐厚的成果，關注到了公民參與的各個問題。首先，對于公民參與的原因，理性選擇理論認為，公民參與的動力來自于利益關聯程度、行動能力以及占有社會資源的狀況；共和主義則強調了美德、共同的善的作用；在實證層次，則關注公民參與的動力系統，分為內在的精神激勵和外部的目標激勵*Michael W.Neidhart，Participation:“A Model of Individual Willingness to Participate in the Transportation Planning Process.”2005.UMI.3178957.P.48.。楊(Yang)和卡拉漢(Callahan)在構建一個“行政回應”框架的基礎上，通過對問卷的數據分析，發現政府選擇讓公眾參與決策制定是其對參與價值、利益相關者壓力與行政實踐回應的結果。*Kaifeng Yang, Kathe Callahan，“Citizen Involvement Efforts and Bureaucratic Responsiveness: Participatory Values,Stakeholder Pressures & Administrative Practicality”.Public Administration Review,2007,67(2).

對于公民的參與程度，阿恩斯坦提出了“公民參與階梯論” ( Ladder of citizen Participation)，從而為公民參與成為可操作的技術奠定了基礎。安德魯·亞克蘭在研究阿恩斯坦的理論基礎上，提出了更易于操作的參與層次：信息交流(包括信息提供和信息收集)，咨詢、參與、協作和授權決策*參見蔡定劍：《公眾參：歐洲的制度和經驗》，法律出版社2009年版，第15-19頁。；托馬斯指出，“界定公民參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質量要求(quality) 和政策可接受性要求(acceptability) 之間的相互限制”，并由此提出了一個公民參與的有效決策模型。*參見[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2004年版，第28-36頁。蔡定劍和孫柏瑛在阿恩斯坦的理論基礎上做了階段的重新劃分，孫柏瑛認為，政策問題的結構化程度、政府制定公共政策所需要的信息、政策的公眾可接受性等決定了公民參與程度*參見孫柏瑛：《當代地方治理——面向21 世紀的挑戰》，中國人民大學出版社2004年版，第241-243頁。；也有學者把政策問題結構與公民參與結合起來探討,認為公民參與政府決策的范圍和程度不可避免地受到政策問題結構的影響*張進軍：《政策問題結構視角下的公民參與》，《云南行政學院學報》，2010年第3期。。

對于公民參與的類型，阿恩斯坦按照非參與、象征性、實質性三個標準，把公民參與的形式分為八種*這八種參與方式是指操縱、治療、告知、咨詢、安撫、伙伴關系、授權和公民控制。。之后的研究歸納起來可以概括為三種方式，即告知、咨詢和積極參與。國內的相關研究，在理論層面上主要是借鑒和總結國外理論和實踐以及總結中國實踐中的參與形式，如相關研究機構歸納出意見表達型、行動組織型、權利維護型和網絡等新興參與方式四種。*參見中央編譯局比較政治與經濟研究中心、北京大學中國政府創新研究中心：《公共參與手冊：參與改變命運》，社會科學文獻出版社2009年版，第15-24頁。汪錦軍對公共服務中的公民參與進行了分類，將公共服務分為公共服務決策和公共服務提供，提出要根據需要，有限度地選擇公民參與的范圍和程度。*汪錦軍：《公共服務中的公民參與模式分析》，《政治學研究》，2011年第4期。而根據行政過程對公民參與進行分類，大致又可以分為決策前的咨詢、決策參與以及政府績效評估的參與，與范圍廣泛的前兩種參與相比，政府績效評估中的公民參與限于特定的舞臺，由此決定了其獨特范圍、方式以及相關主體之間的獨特關系。政府績效評估中的公民參與可以分為公民獨立實施的政府績效評估和政府績效評估中的公民介入。*參見周志忍：《政府績效評估中的公民參與：我國的實踐歷程與前景》，《中國行政管理》，2008年第1期。

對于公民參與的效果，從影響公民參與的效果機制看，主要包括社會結構、組織管理和個體心理等因素(Tomas M．Koontz，2005；Kristi M．Branch & Judith A． Bradbury，2006；Renée A．Irvin & John Stansbury，2004)。從公民參與的發生機制看，政府愿意并允許公民參與和公民愿意并實際參與是參與發生的兩個必不可少的環節，因此，一方面政府官員對參與的態度和行為直接影響參與效果(Kaifeng Yang，2006，2007，2012)；另一方面，政府的績效或管理質量影響公民參與意愿，進而間接影響參與效果(Eran Vigoda，2002；Eran Vigoda—Gadot & Shlomo Mizrahi，2008)。對于參與活動如何才能產生好的效果，King，Thomas Webler 、Seth Tuler等從改善公民參與的程序設計、變革公民與官員的角色及其相互關系來提出改進意見；Lawrence C．Walters，James Aydelotte，Jessica Miller等則提出要根據公民參與的具體情境選擇合適的公民參與機制。還有學者專門對公民參與效果的評估進行研究：第一，確立評估框架，提高參與效果(Kathleen E.Halvorsen,2003)；第二，評估的標準，目前對評估標準的研究集中在規范、定性和操作化概念、定量兩個方面，前者引入了民主治理和協商民主的價值，后者強調評估過程對數據、資料和社會事實的收集；第三，評估的測量，如托馬斯在《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》中依據大量的公民參與案例，運用多元回歸分析構建了解釋決策有效性的模型*參見[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2004年版，第121頁。。

(二)結合浙江經驗創新公民參與的理論研究框架

可以看出，國內外關于公民參與的研究成果豐厚。西方學者不僅從各學科豐富了公民參與的理論基礎，而且還基于不同的理論和分析視角發展了公民參與理論，提出了各種理論分析模型；在研究方法上，除了少部分分析性研究或綜述性研究外，絕大部分研究屬于經驗研究，多案例比較是最主要的研究途徑；在研究指向上，很多研究的問題導向直接是改善公民參與實踐或是為公民參與實踐提供程序設計方法；此外，也有一些學者采用扎根理論的策略尋找問題和發展理論。國內的研究不僅引入、吸收和借鑒了西方公民參與研究的代表性成果，而且對我國公民參與實踐開展了較為廣泛和深入的探討，由此推進了我國公民參與理論的發展，也為本文的研究問題提供了豐富的理論資源。但是，西方的公民參與理論并不完善，各流派之間也存在爭論與分歧，在如何推動公民參與，化解參與精神的缺失、制度結構的限制等等問題上，公民參與理論并沒有給出完備的答案。因此，我們需要把公民參與置于豐富的實踐中進一步深入和完善。而從國內研究現狀看，已有的研究在理論構建與理論對話上稍顯薄弱，我們應該尤其關注具有中國特色的公民參與實踐和問題，基于扎實的實證研究來發展本土化的概念工具與理論框架，從而為公民參與實踐提供理論指導，提升參與效果。我們關注的問題是：政府為什么要選擇公民參與？政府對公民參與的策略選擇有哪些？公民參與到何程度？本文嘗試在已有研究的基礎上，結合浙江權力清單制度建設進行經驗層面的分析與闡釋，從實踐層面創新公民參與的理論研究框架。

二、浙江權力清單制度建設中的公民參與實踐

推行權力清單制度，是黨的十八屆三中全會作出的一項重要部署，而在中央部署之前，浙江已悄然開始了這一場“自我革命”。在杭州富陽*2014年12月，經國務院批準，撤銷富陽市，設立杭州市富陽區。率先開展縣級政府權力清單制度試點之后，2013年11月，浙江開始推開省級層面的職責清理工作，并在省委十三屆四次全會的《決定》中將“建立公開政府權力清單制度”作為浙江省近期重點突破的改革項目，著力打造有限、有為、有效的法治政府和服務型政府。在這項為權力“瘦身”和“健身”的改革過程中，浙江積極推進公民參與，發揮專家智庫和公民監督的作用，充分體現出政治過程的民主化特征，通過公民參與行政管理、行政監督，提高政府行政效率，并為行政過程及其結果提供合法性資源。

在網絡學習環境下，教師一般可以自覺利用一些學習網站進行自主學習。閱讀在線文章和觀摩在線課程等形式的自主式學習均可以達到一定的學習目標。在學習和探究的過程中可以結合自己的教學科研活動，發現、提出和解決新問題。這種學習是以滿足教師個人需求為目的的。

(一)堅持公開透明的原則，向社會公開政府權力的基本信息

參與的實現以有效信息的獲取為前提，而一般政治過程存在著普遍的“信息不對稱”，公眾在信息資源的擁有上處于明顯的弱勢。因此，只有通過制度層面的信息開放和“透明度”建設才能改變信息配置的非均衡狀態。浙江在權力清單制度建設中為保證公民參與的真實性和有效性，尤其注意做到信息的公開透明，著力打造一個“透明性”政府。《浙江省人民政府關于全面開展政府職權清理推行權力清單制度的通知》中明確提出，開展政府職權清理，推行權力清單制度要堅持“公開透明原則”，“政府行使行政權力(除涉及國家秘密及依法不予公開外)，應當完整、準確地向社會公開權力的基本內容、運行流程等信息，接受社會監督”*參見《浙江省人民政府關于全面開展政府職權清理推行權力清單制度的通知》，浙政發〔2014〕8號。。在實踐中，浙江的做法是在“清權”、“確權”、“配權”的基礎上，通過“曬權”以更好地“制權”，“曬權”由此也成為浙江權力清單制度建設中被高度強調的一個環節。借助互聯網技術，省政府要求各個部門編制了權力運行流程圖，打造網上政務大廳，向社會公布行政權力清單中所列的行政權力，包括每一項權力的授予依據、名稱編號、辦事流程、責任單位等，同時按照網上辦理的規范要求還要對流程作進一步的細化，包括辦事指南、外部運行流程圖、內部運行流程圖等。除了公開這些靜態信息，平臺還具備在線咨詢、在線查詢、在線申辦、在線投訴、在線監察等功能，以實現材料網上審核、環節網上流轉、數據網上共享、過程網上監督。在此基礎上，浙江還建立了政務服務網，專設“權力清單”一欄，統一公布省級權力清單和中央垂直部門在浙機構權力清單(這一項目前還是征求意見稿)。實行行政權力全程公示、公開運行，既可以方便群眾辦事，又可以通過群眾對權力運行過程的監督，來促進政府權力的規范運行，減小權力異化的空間。

(二)建立意見建議征集機制，組織專家團隊進行咨詢論證

為了提高權力清單編制的針對性和有效性，確保讓企業和群眾得到真正的實惠和好處，浙江在權力清單的前期梳理編制工作中，突出問題導向和需求導向，積極推進公民參與，廣泛聽取專家和群眾的意見，進行多方分析論證。浙江省政府下發的《浙江省人民政府關于全面開展政府職權清理推行權力清單制度的通知》明確提出了“認真審核把關”的要求，指出“在組織相關職能部門開展審核基礎上，邀請人大代表、政協委員、專家學者等參與審核。同時，建立社會參與機制，拓寬公眾參與渠道，對于群眾和企業反映強烈的權力事項，應通過座談會、論證會等方式充分征求意見，進一步凝聚各方共識，形成改革合力。”*參見《浙江省人民政府關于全面開展政府職權清理推行權力清單制度的通知》，浙政發〔2014〕8號。另外，《浙江省機構編制委員會關于開展政府部門職責清理規范行政權力運行工作的通知》也對各部門報送的履職分析報告、重點領域調研報告和《部門職責梳理情況表》、《部門職權清單總表》等一系列表格、附件資料的審核確認提出要求，并指出“由各類專家組成的咨詢小組以及由監察、法制、政策研究等部門組成的評審小組，對部門提出的整合保留和取消、轉移、下放的職權清單以及理順交叉職能的意見建議逐項逐條進行合法性、合規性、合理性和必要性審查論證，提出咨詢評審意見”。*參見《浙江省機構編制委員會關于開展政府部門職責清理規范行政權力運行工作的通知》，浙編〔2013〕22號。在實踐中，浙江權力清單的清理流程堅持基層導向和需求導向，結合基層的發展需求、承接下放事項的能力等充分征集基層群眾和企業的意見建議。另外，在職權清理中還建立了專家咨詢機制和顧問機制。一方面，依托省高等院校和相關研究機構，組建由經濟、法律、行政管理、教育、衛生等領域專家構成的咨詢團隊，提供決策咨詢服務，以推動權力清理的專業化和科學化。在審核期間，專家咨詢團隊提出了涉及簡政放權的意見多達5000多條，同時還組織舉辦了多次研討重點難點問題的研究沙龍，這都為改革的順利推進提供了很好的理論支持。另一方面，省里還聘請了部分退下來的地方政府主要領導和省級部門的廳局長作為咨詢顧問，由于他們熟悉政府工作、經驗豐富，可以幫助審核把關，強化決策的正當性、合理性和必要性。除此之外，浙江省在清權的內部工作嚴格執行“三報三審三回”*“三報三審三回”流程：省級部門開展職權清理和履職分析，上報職權清理資料；省編委征求市縣政府、專家意見，研究匯總后反饋省級部門，這是“一報一回”；省級部門根據“一回”反饋意見對需要調整的權力事項等研究提出補充答復意見，再次上報清理資料，省編委辦會同監察、法制、政策研究等部門開展審核，并召開人大代表、政協委員和基層代表、有關專家等參加的座談會、論證會，充分聽取各方意見，研究匯總后再次反饋省級部門，這是“二報二回”；省級部門對反饋的重點事項和問題進行研究，進一步調整完善相關資料，第三次上報清理資料，由省法制辦開展權力事項合法性審查，逐項提出合法性審查意見，省編委辦研究后形成部門權力清單報省政府核準，省政府核準后，各部門通過門戶網站等載體向社會公布權力清單和權力運行流程，這是“三報三回”。的流程。

(三)健全行政問責機制，倡導群眾參與監督

監督行政權力運行光靠政府自身力量遠遠不夠，浙江的實踐是針對權力清單中確認的行政權力，通過建立數字監察系統，實現對行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權力運行平臺的全程監督、實時監控，同時建立起黨內監督、人大監督、司法監督、政協民主監督、社會輿論監督相結合的制度合力，對于廉政風險點尤其要重點監控。富陽作為浙江權力清單制度建設的試點，自2013年開始，就從制度建設出發，強化權力運行監督，積極搭建電話投訴、網絡投訴、媒體投訴、來訪來信投訴等各種平臺，暢通群眾投訴渠道，鼓勵引導群眾參與監督政府正確規范行使權力。同時結合浙江政務服務網的建設，對權力運行進行全程、實時監控。在行政問責方面，富陽通過建立健全行政問責制度，完善問責程序，公開問責過程，明確問責主體和對象，來增強行政問責的可操作性。為進一步優化行政審批服務考核工作，提高行政審批效率，提升行政服務質量，富陽區監察局與市行政服務中心在廣泛征求各審批部門意見建議的基礎上，還修訂完善了《富陽市行政審批效能指數考核辦法》，其中群眾滿意率是根據短信回訪平臺向群眾發送評議短信，以及向服務對象隨機發放群眾評議表得到的反饋來計算，并最終根據10項動態效能指標對各部門的行政審批效能進行月度排位*這10項指標包括人均辦件量、即辦率、承諾件提前辦結率、一審一核率、月度重點工作、上網率、滿意率、工作紀律、辦理規范、工作創新。。

三、權力清單制度建設中公民參與的理論分析

(一)公民參與的發生機制分析

公民參與活動的發生取決于：(1)公民愿意并實際參與；(2)政府愿意并允許公民參與。這兩者缺少其中的任何一方，參與活動都不能發生。從公民的角度來說，市場經濟塑造了現代公民，有機的利益互動關系正在取代固有的血緣、地緣關系，民眾的權利意識逐步形成，由此催生了公民不斷參與到影響利益分配的政治生活中去。對于公民來說，其參與意愿及實際參與主要原因包括：其一，公民為了實現自身的目標，體現自身的價值；其二，現實政府的政策及行政過程并不一定總是能夠傾向于公共利益的實現，而是常常出現政策偏離公共利益或效率不高的情況，因此公民會通過政治參與來監督、約束政府行為，保證社會公共利益的實現；其三，公民通過政策結果的反饋機制，向政府表達意見和主張，彌補政策缺陷，以促成政府按照其意愿修正調整或終結政策，或者使實際政策執行過程向其主張的政策意見的方向轉變。

另一方面，從政府的角度來說，公民參與可以監督政府，提高政府的合法性與有效性。首先，公民參與可以實現對國家公共權力的有效制約。依法制權是權力清單制度建設的根本理念，但在這樣一場自我革命的改革中，光靠政府自覺難以保證改革的徹底性。在參與式民主理論看來，政治體制上的權力制約權力和法律意義上的權利制約權力固然有著重要的意義，但是這只是一種消極的權力制約方式，由此參與式民主理論提出一種“社會制約權力”的途徑。*董石桃：《尋求民主發展與公民參與的統——一種參與式民主的進路》，《科學社會主義》，2010年第3期。事實上，沒有公民持續性的參與和監督，國家層面的權力制衡方式就會缺乏現實的力量和社會基礎，也難以真正發揮有效的作用。其次，公民參與可以提高政府公共服務的有效性。社會性或公共性是政府行政的基礎和基本內容。*喬耀章：《略論行政的社會性與社會化——行政不僅僅是政府的事》，《江蘇行政學院學報》，2013年第3期。隨著社會結構和行政生態越來越復雜，能力“有限”的政府迫切需要擺脫“全能”的帽子進行自我減負，推進公共服務創新。政府以制度為保障釋放社會活力，向社會“借力”彌補政府“失靈”，可以有效提高政府的行政效率。浙江通過“減權放權”，將一部分權力轉移給社會組織，既可以改變政府管得過多過泛，又能保證該管的事管住管好。第三，公民參與能夠消解政府的合法性危機。由于公共服務和公共政策涉及社會復雜的利益關系調整, 政府在行政過程中不可避免地會面臨各種不同利益沖突和矛盾，由此也會不同程度地遭遇合法性危機。而通過公民參與其中，政府可以更好地協調各種利益關系，提供更讓公民滿意的服務，輸出符合最大多數公民意志的公共決策,從而增加公民的認同感，增強和鞏固合法性基礎。

(二)公民參與模式的框架分析

上述在對浙江權力清單制度建設進行梳理的過程中可以發現，其公民參與機制是有一個制度化的體現的。王錫鋅曾提出過一個公民參與的基本評估框架，即公眾參與制度建設包括完善的基礎性制度、程序性制度和支持性制度三個層面。*基礎性制度主要包括信息公開和組織化兩個基本制度。程序性制度主要圍繞以下問題：(1)提供公民參與的有效平臺，明確規定參與途徑和方式，進行基本的類型化和梯度設計；(2) 明確公民參與的程度、標準和具體步驟；(3)立法和決策過程公開透明；(4)政府對公眾評論和意見應有“回應機制”；等等。支持性制度主要包括專家咨詢制度以及信息技術的利用。參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版，第69-70頁。雖然這一體系還不夠細致，但已經基本勾勒出了公眾參與的制度體系，并可以作為指標來對某一公民參與事件有關制度的完整性和有效性進行評估。在此，本文以該制度框架為指標，對浙江權力清單制度建設中的公民參與效度進行分析和評估。

1.公民參與的基礎性制度。實現公共權力機關的政務信息公開和決策透明，為公民提供足夠的信息以保障公民的知情權，這是保證公民參與的前提條件，同時對于建設服務型政府和推進治理現代化也具有十分重要的現實意義。現代化的治理對信息公開提出了比以往更高的要求，表現在：信息公開要深入到行政過程中，滿足公眾的參與需求和監督需求；信息的輸出要及時、準確，與“信息輸入”一同構成信息的良性循環，形成開放、透明的政府治理；網絡公共空間的形成為公眾參與提供了在場的平臺，使得公眾之間信息交流空間快捷，這要求政府及時地輸出信息，回應民眾的要求。*參見王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008年版，第110頁。這就意味著實質意義上的政府信息公開不僅具備全面的、實質的、可得的靜態信息，還包括政治過程的動態信息。據此可以看出，浙江權力清單建設中的信息公開制度有以下特點：

一是信息的全面性。信息的全面性涉及“哪些信息應該公開”的問題，一方面需要確定“公開原則”，也就是推定政府信息在一般情況下都是應該公開的；另一方面，要明確免于公開的例外情況。在《浙江省人民政府關于全面開展政府職權清理推行權力清單制度的通知》中，明確提出了“依法公開權力清單和權力運行流程，推進行政權力公開規范運行”這樣的指導思想，并說明“政府行使行政權力(除涉及國家秘密及其他依法不予公開外)，應當完整、準確地向社會公開權力的基本內容、運行流程等信息，接受社會監督。”*《浙江省人民政府關于全面開展政府職權清理推行權力清單制度的通知》，浙政發〔2014〕8號。依據文件的要求，除了將免于公開的例外情況予以明確，浙江在職權清理過程中，積極推行電子政務，建立起“浙江政務服務網”，其中設置了辦事指南、辦事進度、信件答復、地圖服務、信用信息、權力清單、辦件公告、重點事項、績效考評等專欄，以方便公眾查詢行政審批的具體要求、流程和進度；權力清單按照“省級保留”、“市、縣(市、區)屬地管理”、“共性權力”和“審核轉報”對行政權力機關的各項權力予以公布*所謂“省級保留”的行政權力，是指省級部門直接行使和委托(含部分委托)下放市、縣(市、區)政府主管部門行使的行政權力。“市、縣(市、區)屬地管理”的行政權力，是指依法列入省級部門行政權力清單，今后原則上由市、縣(市、區)政府主管部門 屬地管理，省級部門除重大事項外一般不再直接行使的行政權力。屬地管理的權力事項計入省級權力事項總數。“共性權力”是指省級有關部門均擁有的行政權力，計入省級部門行政權力總數。“審核轉報事項”是指省級部門審核并轉報國家部委，由國家部委作出最終行政決定的管理服務事項，不列入省級部門行政權力清單。，每一項審批權都在類別、實施主體、行使層級、實施依據上予以明確，并附有具體操辦的流程圖。可見，政府通過互聯網絡發布政策、法規信息，公開機構設置、職能運行、工作程序等供公民查詢和知曉，滿足了公民的知情權，也拓寬了公民參政的渠道和信息溝通渠道，實現了信息的互動。

二是信息的可得性。這是涉及信息“流通管道”是否暢通的問題，包括獲得信息的方式、程序等設計是否科學、合理、便民。政府在信息公開的方式上基本由“主動公開”與“依申請公開”構成。主動公開對政府的要求較高，需要政府自覺的民主意識和責任意識，而對公民來說則相對成本很小。前文所述的“浙江政務服務網”的行政信息都是政府主動公開的行為。依申請公開是主動公開的有效補充，尤其對于個人，依申請公開的意義重大，可以獲得政府不便主動公開的關于個體的信息，一般是涉及到特定人關于特定方面的信息。*參見王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社2008年版，第118頁。在“依申請公開”的程序設置上，“浙江政務服務網”設有“依申請公開”一欄，并有具體流程說明。由此可見，公民在信息獲取的途徑上是暢通無礙的。

2.公民參與的程序性制度。在浙江權力清單制度建設中，公民參與的程序性制度主要體現為政府對公民意見的回應、公民對行政權力梳理和行使的監督以及公民參與行政審批的績效評估。政府的回應是決定參與積極有效的關鍵，而“公眾訴求——政府回應”也是服務型政府行政過程的基本行為樣態。公民在參與中最關注的問題不是參與的形式，而是參與的效果。如果公民的參與得不到政府的有效回應，不僅會打擊其參與積極性，也會影響到政府的公信力。王巍構建了一個“服務型政府回應機制流程”(見圖1)*王巍：《公眾回應性：服務行政的核心特征——服務型政府回應機制的流程與制度設計》，《行政論壇》，2004年第5期。：

圖1　服務型政府回應機制流程

由圖1可以看到，信息公開和信息反饋渠道暢通是回應制度成立的基礎，這在基礎性制度中已有論證。回應制度的主要過程是政府對公眾訴求的反應過程和回復過程，“積極而靈敏”的反應過程要求政府必須主動地通過各種渠道尋求公民意見和建議，“負責而有效”的回復過程則要求政府應將回復作為履行政治和法律職責的必要過程，同時對公民的訴求必須做出有約束力的具體安排，不能“對實質性問題做出象征性回應”*拉雷·N·格斯頓：《公共政策的制定》，朱子文譯，重慶出版社2001年版，第7-8頁。。浙江在開展政府職權清理過程中，秉持了“認真審核把關”的要求，在組織相關職能部門開展審核基礎上，還建立社會參與機制，拓寬公眾參與渠道，對于群眾和企業反映強烈的權力事項，應通過座談會、論證會等方式充分征求意見。最后，回應制度還包括公眾對政府回應的評價，以及政府對公眾評價的再反饋。在政務網上，專設有“我要問”一欄，公眾可以通過智能問答、人工問答、我要咨詢、我要投訴等對話框與政府進行對話并監督政府的行政行為，而每一個辦件事項都設有“評價”這一項，通過“滿意度”和“綜合評分”對政府的服務和回應進行測評。另外，經過權力梳理，省環保廳對7大類68個類別的項目不再進行環評審批，而將96%省級審批權限下放至市縣，同時建立了環評備案監督制、環評中介機構信用評價制、環評承諾與責任追究制等事中事后監管制度。

公民參與行政審批的績效評估是程序性制度的重要內容。公民參與政府績效評估主要包括兩種方式：一是政府評估中公民介入，二是公民獨立實施評估。浙江的權力清單制度建設主要采用的是公民介入的方式，通過引入公眾評價來改進和提升公共服務的質量。公民參與被納入政府績效評價主要是基于外部考慮和政府系統內部的考慮兩方面原因的推動。*基于外部考慮：(1)公民作為公共服務的使用者最有資格進行評判，有助于實現政府供給與社會需求的吻合。(2)績效評估作為一種政府和公眾進行交流的方式，通過公民參與績效評估，增進公民對政府的支持、信任和合作。基于政府自身考慮，績效評價被期望成為政府自我更新的契機。(3)對政府人員及活動形成良性激勵，使政府活動更有成效。(4)借助公民監督，查找內部問題與不足，促進自我改進和完善。參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版，第323-325頁。浙江的政務服務網專門有“績效考核”一欄，對全省各級各部門的建設運行情況進行績效考核，分別從服務進駐率、服務整合度、查詢便捷度三方面進行排名并公示。富陽修訂完善了《富陽市行政審批效能指數考核辦法》，結合群眾的評議短信和評議表，對各部門的行政審批效能進行月度排位，以此促進服務效率。對于公眾投訴，《辦法》規定了“每張不滿意票扣1分”，“群眾向96666(市效能辦)、市長電話投訴或上訪的，經查屬有責投訴每次扣3分；因整改不到位引起重復有責投訴的每件扣5分”*參見《關于下發富陽市行政審批效能指數考核辦法的通知》，富監〔2013〕1號。。通過公民評分納入到政府績效評估的分值中，一方面有利于促進政府以評分作為自查手段，提高服務質量和效率；另一方面也促進了政府和公民之間的交流，增進了互信與合作。

3.公民參與的支持性制度。在“公眾參與、專家論證和政府決策相結合”的決策體制背景下，專家進入公共決策反映出了政府對于“知識”的重視，以及希望通過引入專家咨詢制度來推動決策的科學化，同時也體現了現代社會對于“理性”的渴求。要實現專家在公共決策中的話語權并對政府決策權行使進行理性化制約，一方面必須以制度化的方式充實他們的參與權，另一方面要將專家由單純的信息“輸入者”改造為“對話者”、“討論者”，形成專家和公眾參與權的制衡結構，以抑制專家“角色錯位”、“知識濫用”，而專家和公眾的“充權”，可以為公共決策提供更多的理性化和正當化資源。浙江在權力清單建設過程中，通過建立專家咨詢機制和顧問機制來推動職權清理的專業化和科學化，在部門清理權力過程中，各類專家咨詢小組就職權清單提出整合保留和取消、轉移、下放等意見，以及逐項逐條地審查論證交叉職能的合法性、合規性、合理性和必要性，提出咨詢評審意見。同時，浙江堅持基層導向和需求導向，將專家討論修改后的權力事項予以公布，廣泛聽取基層群眾和企業的意見。另外，專家咨詢制度所預期的“專家理性”要輸入決策結果，必須強化決策機構對專家咨詢意見的回應機制。浙江在制度設計上建立了“三報三審三回”機制，要求部門根據反饋意見不斷補充修改反復調整，最后由省政府核準后，各部門通過門戶網站等載體向社會公布權力清單和權力運行流程。

另外，浙江的權力清單建設之所以成效顯著，信息網絡技術的充分運用也是功不可沒。由省市縣三級政府打造起來的浙江政務服務網，是一個“互動互聯、共享共治”的綜合性服務平臺，省政府從2012年開始就和阿里巴巴集團商討，合作建設“政務云”。政務服務網強調高起點、集約化，通過把省市縣三級100多個服務平臺、幾千個服務窗口集聚起來，一體化地搭在云平臺上，從而實現了計算資源的按需分配以及數據、業務、基礎設施等多方整合。以大數據為支撐，政務服務網破除了“信息孤島”的困境，讓政府部門的數據資源變分散所有為集中共享，通過一站式建設，實現了“七統一”*所謂“七統一”是：統一導航、統一認證、統一申報、統一查詢、統一互動、統一支付和統一評價。。網絡信息技術的發展和電子政府的構建為政府決策的公開透明以及合理化調整奠定了基礎，同時也為公民參與政府決策提供了新的契機，鼓勵公民積極地參與到公共政策活動中去。而以集約化、智能化的電子政務為平臺，浙江也正著力于打造一個智慧政府。

四、結　　語

浙江權力清單制度建設經過兩年多的工作推進，目前已完成了省市縣三級的職權清理和浙江政務網的初步建設，而在其建設過程中也充分彰顯了信息技術帶來的政務革命和專家、社會廣泛參與帶來的改革效果。當然，要進一步推進權力清單制度建設，浙江還面臨諸多問題。一是公民參與政府績效評估剛性規定不夠。當前的主要參與形式是滿意度測評或社會評價，這意味著公民在監督環節僅充當了“消息供給者”的角色，而是否必須要實施績效評估？民意評價具體占多大權重？這些都沒有成文的制度規定，目前僅有富陽在試點。而服務型政府的創建，其目標以公眾的滿意度為衡量指標，因此，必須全程吸納公眾意見，突出民生、民需、民意的考核導向，才能找準坐標，提供給民眾更多的獲得感。另外，在政府績效評估的指標體系設計上，光憑滿意度一項來測定服務質量，也略顯單一和主觀。二是政府職權清理下放中社會組織承接能力有待于提高。目前公民參與的組織化程度還不是很高，社會組織的數量少、門檻高，活動范圍有限，尤其是受托執行和監督執行性社會組織弱小。因此，要有效落實簡政放權，必須增強社會組織的相對獨立性和活力，逐步弱化社會組織的“官辦”色彩，改善制度環境以促進社會組織數量與規模的擴大。諸如此類，都是浙江進一步推進權力清單建設、加快政府簡政放權的改革中需要深入思考和探索的問題。□

(責任編輯：王寧)

2016-03-27

汪瑋，女，中共浙江省委黨校政治學(科學社會主義)教研部講師，政治學博士，中國社會科學院馬克思主義學院科學社會主義與國際共產主義運動專業2015級博士研究生，主要研究方向為民主理論與地方治理。

浙江省哲學社會科學規劃課題“政治信任對地方協商治理的影響及推進路徑研究”(編號：16NDJC258YB)。

D621.5；D630

A

1007-9092(2016)05-0097-009