京津冀一體化下財政政策與產業結構調整研究

朱凱軒

（中共中央黨校，北京　100091）

京津冀一體化下財政政策與產業結構調整研究

朱凱軒

（中共中央黨校，北京100091）

在區域一體化成為時代大勢的2014年前后，京津冀協同發展迎來了由量變到質變的臨界點。對于京津冀三地來說，一體化發展是北京破解大城市病、更好的發揮首都服務功能、建設中國特色世界城市的必由之路，是天津建設中國北方經濟中心、國際航運中心的必然選擇，是河北加快轉變發展方式、推進城市化、工業化與信息化的終南捷徑。區域經濟一體化的重要內容是產業結構調整，通過當前京津冀地區的財政政策和產業結構現狀的分析，提出相應的優化調整建議。

京津冀一體化；財政政策；產業結構

一、引言

京津冀一體化與長三角經濟帶、珠三角經濟帶成為中國的三大經濟增長極，該三大經濟增長極的特點是區域跨度大、發展水平梯度大、區域內互補性強，可以在更大的尺度上發揮市場作用，更好的統籌和配置資源。京津冀一體化已成為國家重大的發展戰略，京津冀地區發展梯度如此之大，必然導致市場要素自由流動的“勢能”也大。而產業結構不合理成為該區域經濟繼續發展的最大障礙，因此合理的調整京津冀地區的產業結構是該地區經濟發展的必然出路，在產業結構調整過程中，既要靠市場發揮作用也要靠政府的政策進行調節，財政政策是政府的重要調節工具，因此財政政策與產業調整密切相關，如何正確的運用財政政策對促進京津冀地區產業結構調整的意義重大。

二、相關理論綜述

（一）財政政策及相關理論

西方經濟學家將財政定義為公共部門進行的一種可以影響社會經濟活動而進行的一種經濟活動。而我國的經濟學家則認為財政是國家參與社會產品分配所形成的關系，包括分配和再分配關系。

財政政策，是國家為了實現特定的經濟目標，在一定時期內實施的成體系的財政措施。在該概念中，強調了財政政策對國家實現經濟目標的服務功能，以及國家干預經濟運行的導向、協調、控制和穩定功能［1］。財政措施是指財政政策實施過程中的具體的方法手段，具有變化性、手段性的特點，與之相比，財政政策更具穩定性和策略性。

（二）產業結構及相關理論

產業結構，即國民經濟的各產業部門的一種聯系方式，國民經濟各產業部門之間及各產業部門內部的構成［2］。研究產業結構，主要是研究生產資料和生活資料兩大部類之間的關系。產業結構具有多維度、多層次的內涵。

產業結構調整，包含兩重內涵，第一是產業轉型，即在經濟運行過程中消除各類扭曲性的結構矛盾，把不適應經濟發展的經濟結構進行改變和完善，實現產業轉型。第二是產業升級，即依據市場經濟規律，實現產業升級，提升整體競爭力［3］。產業結構調整可以有效的促進經濟發展，包括改善需求結構和供給結構。在現實生活中，什么樣的產業結構是好的，沒有一套完美的評價體系，也沒有一個具體的比例可以界定，而是應該結合當時具體的時代背景和現實條件具體分析來衡量產業結構是否合理。

（三）財政政策對產業結構調整影響

財政政策可以分為宏觀財政政策和微觀財政政策。對于財政政策凱恩斯學派認為其是“通過政府課稅及支出的行為，以影響社會的有效需求，促進就業水平的提高，并避免通貨膨脹或通貨緊縮的發生，實現經濟穩定目的的政策。”［4］所以說財政政策是政府用來穩定經濟發展的一種手段，這與經濟體當時所處的經濟發展階段和生產力的水平密不可分。

宏觀財政政策是政府通過變動稅收和支出以調節經濟活動總量的政策，與之相對應的微觀財政政策是政府運用不平衡性的稅收和支出手段以影響相關企業經濟活動的政策。企業是財政政策主要發揮作用的對象主體，企業是否對財政政策采取接納態度是財政政策能否起作用的關鍵所在。具體來說，首先政府可以通過財政收支活動對產業結構變動產生影響；其次政府通過財政政策對資源的存量進行調整以影響產業結構的變動；再次財政政策的監督作用既可以為經濟活動調整提供依據，也可以有助于完善財政政策。

三、京津冀區域財政政策與產業結構現狀

（一）京津冀區域財政政策現狀

財政政策是政府對資源進行分配的核心手段，也是推進京津冀經濟一體化的重要方法。首先，中央在各個省份內避免財政政策的差異性實施，比如，中央對天津濱海新區的財稅優惠政策，也要爭取做到對河北沿海地區實施相同的財政政策。其次，京津冀不同的區域主體要實現對產業轉移的對等話語權，共同決議，比如，在轉移產業前，共同商議以什么樣的財稅方法以促進產業轉移的快速推進，在轉移產業后，如何實現政府間的財稅共享。截至目前，對于優勢項目的轉移方面河北增加了2億資金進行大力支持，可以延伸為“京津冀產業轉移共同基金”，三地可根據產業轉移的不同情況進行協商分配資金的使用。

（二）京津冀區域產業結構現狀

1.京津冀區域三次產業產值

表1　2005—2014年京津冀區域三次產業產值占GDP百分比

由表1可以看出，近幾年來京津冀地區第一產業占GDP的百分比呈現逐年降低趨勢；而在第二產業占比方面，京津冀三地有所區別，北京地區是逐年降低，天津地區也是逐年降低，但是降低的幅度相對北京來說比較小，而河北地區的第二產業占比比較穩定，十年內占比變化不是很大；在第三產業占比方面，北京和天津地區快速增加，但明顯的是北京的增加速度快于天津，河北地區的增長不是很明顯，比較緩慢。從表1中我們還可以看出北京地區已經發展到了“三二一產業”階段，天津、河北地區仍屬于“二三一產業”階段，河北更加符合該階段的特征，屬于典型的工業化中期。

2.京津冀區域三次產業相似性

在經濟發展過程中，區域內不同地區之間在產業結構分布、技術水平、生產規模等方面的演進相似，結構差異趨小的變化趨勢，我們則認為該區域內的產業具有相似性。可以采用產業結構相似系數來進行同一區域內不同地區間的產業相似性的衡量，具體表達式如下：

上式中，X，Y代表兩個進行比較的區域，S的值是產業結構相似系數，BXi和BYi分別是i產業在X區域和Y區域在相應區域整個產業所占的比重，S值的范圍是0到1，S值越接近0意味著作比較的兩個區域的產業結構存在較大的差異，相反S的值越接近1，意味著作比較的兩個區域的產業結構越相似［5］。

根據以上公式，查詢國家統計局2015年全國統計年鑒相關數據，我們可以計算出2014年京津冀區域三地的產業結構相似系數。可知京津、津冀、京冀的相似系數分別為0.87、0.97、0.77，由計算結果可知，京津、津冀地區產業結構相似程度偏高，競爭性強，京冀地區的產業結構系數比較低，區域間的協作性比較強。

四、京津冀區域財政政策和產業結構調整存在的問題

（一）京津冀區域財政政策對產業結構調整的支持力度不足

近幾年，國家出臺了各種專項政策、區域政策，但在多數情況下實施力度仍然不夠，不同領域、不同地區的政策銜接缺口比較大，有待改善。財政政策在制定和執行的過程中更多的表現為問題引導而非戰略規劃，沒有充分發揮財政政策對產業結構的引領作用。同時，京津冀地區的財政政策有時候會存在錯位現象，財政政策的工具也會存在創新不足問題，這削減了其對產業結構調整的支持力。在新的經濟環境下，舊的財政政策與新的形勢不匹配，財政政策功能得不到充分發揮，難以有效的對京津冀區域內的產業結構調整進行支撐。

（二）京津冀區域財政體制不完善

政府間的事權和責任權的區分是財政體制關鍵。在此方面，京津冀地區的政府對此兩方面的劃分不合理、缺乏規范性。三地的財政體制的兼容性不足，政府的積極性難以調度，勢必會影響京津冀經濟一體化過程中的產業結構調整。如果政府之間的劃分不合理，存在錯位安排情況，則容易出現執行成本錯位承擔情況。在京津冀地區產業結構調整方面，如果財政體制的事權和責任權劃分不明確，容易形成北京、天津地區在政治方面和經濟方面獲益，而河北方面承擔主要的調整成本，形成不均等的收益局面，這會損害河北在京津冀一體化過程中的積極性。另一方面，京津冀地區的轉移支付制度不完善。用來減少城鄉和區域發展差距的一般性的轉移支付不足，在京津冀一體化成為大勢以后，河北地區與其他兩個地區相比處于明顯的落后地位，而轉移支付是縮小河北與京津差距，提升京津冀地區整體經濟實力的關鍵武器，因而亟需完善。

（三）京津冀區域稅收制度未能充分發揮對產業結構調整的調節作用

“營改增”對產業結構調整有重要影響。不僅有利于企業的稅負減少，也有利于產業的創新升級，促進產業結構調整。京津冀區域存在的問題是目前的“營改增”覆蓋的生活服務業范圍不到位，折扣環沒有形成。所以為了適應現代服務業的快速發展和京津冀地區經濟的快速前進，我們必須加快該區域“營改增”的步伐，早日走出改革的“深水區”，推動京津冀地區的稅收制度完善和發揮稅收制度對產業結構調整的調節作用。此外，京津冀地區的消費稅也存在問題，一方面是征收面偏窄，存在不合理之處。另一方面，征收的稅率偏低，這使得消費稅的調節作用大打折扣。

（四）資源稅、環境稅不健全，制約京津冀區域產業結構調整

京津冀區域在當前的經濟形勢下，資源稅、環境稅仍不完善，主要有以下幾個方面的表現：一是稅基偏窄，征稅覆蓋范圍不夠全面。二是稅率偏低，資源稅在地方稅收的占比很少。三是京津冀三地的稅費標準不統一，難以合理的降低企業成本。此外，京津冀地區的環境保護稅制度方面的體質不是很健全，京津冀地區環境污染嚴重，尤其是河北地區，由于是重要的鋼鐵和制造業加工基地，環境污染尤其嚴重，在空氣質量的最差排行的地級市里，河北地區的幾個市往往占據著前10名的大部分位置。京津冀地區的不健全環保稅有以下幾個表現：一是缺少環保稅的獨立稅種。二是政策對環境保護的力度缺乏，環境保護政策不到位，影響了京津冀區域的產業結構調整和發展。

五、京津冀區域優化產業結構調整的財政政策建議

（一）發揮財政支出對產業結構調整的引導性作用，優化產業結構方向

將京津冀區域的財政資金投向產業調整的高新技術產業方向，提升高新技術產業的開發和創新，提高科研經費的比重，同時，創新政府補貼制度，激勵企業提高產業和產品的科技含量。對中小企業來說加大財政政策支出的支持力度，為中小企業的生存發展提供良好的“生態環境”，加快產業的升級換代。對于造福子孫的環境方面，要提高專項資金數額，確保在經濟快速發展的同時，減少對環境的損害。在產業結構調整優化過程中，要確保優惠稅收政策對產業調整方向的正確性，引導和推動京津冀區域的產業朝著節能、綠色、高效、高科技的方向發展，引導京津冀區域，尤其是河北區域積極淘汰落后產業產能。

（二）完善財政政策體系，促進產業可持續發展

在京津冀區域合理界定政府之間、企業之間以及政府和企業之間的事權與責任權，形成權責明晰、監管到位的財政政策體系。財政轉移支付制度是促進產業可持續發展的重要保證，京津冀區域中河北區域的許多地方財力不足，促進產業可持續發展的能力欠缺，這需要京津冀三地聯合建立完善的財政轉移支付制度，為改善京津冀區域發展環境，促進產業可持續發展創造有利條件。建立引導產業可持續發展的“綠色財政”采購制度，這對京津冀區域的可持續消費和生產具有重要的引導作用，有利于產業形成可持續發展的消費和生產體系。

（三）充分利用稅收制度，調整和優化京津冀區域產業結構

近幾年來國家相繼出臺了多種稅收優惠政策來鼓勵高新技術產業發展和企業創新，京津冀區域要充分貫徹落實國家的這些政策方針，這些稅收優惠政策會對企業行為產生引導作用，使企業按照產業結構優化的方向調整，合理引導要素在京津冀區域內流動，同時，引導嚴重污染環境的產業積極向環保、節能方向發展，對于區域內的落后產業，要通過稅收制度引導，進行合理的轉移和產業升級改造。

（四）拓寬財政資金籌措渠道，優化財政支出結構

在資源環境保護方面中國的投入不足，京津冀區域尤為明顯，急需政府建立穩定的資源環保投入增長保障機制，將更多的財政支出花在資源環境保護上，避免走“先污染后治理”的損害子孫后代的道路，同時，應當借鑒發達國家經濟轉型時期的發展經驗，合理提高排污費等環境保護專項資金，吸引社會資金投入資源環境保護方面。京津冀區域是全國污染嚴重的區域，產業轉型升級、治理環境污染迫在眉睫，要靈活運用財政補貼手段，引導金融資本和民間資本合理流入環境保護領域，促進產業健康發展。優化財政支出結構，提高財政支出效率，把財政支出的力量使在關鍵環節，推動京津冀區域的產業結構不斷升級。

［1］王海濤.區域經濟一體化視域下京津冀產業結構分析［J］.東北大學學報，2013，（04）.

［2］林巍.京津冀區域經濟一體化下的產業結構優化與對接以河北省為例［J］.商業時代，2012，（12）.

［3］項懷誠.中國財政體制改革［M］.中國財政經濟出版社，1994. 53.

［4］戴鵬.我國產業調整和發展的財稅政策研究［D］.成都：西南財經大學，2012.34-44.

［5］李俊英，蘇建.經濟結構調整視角下的結構性減稅政策［J］.稅務研究，2013，（02）.

F427

A

1672-4658（2016）03-0089-04

2016-04-28

朱凱軒（1988-），男，河北滄州人，中央黨校研究生院區域經濟學碩士生.