財政空間與社會保護政策述評

熊海珠

摘要：財政空間一直是各國政策熱議的話題，社會保護投資作為一項針對不同人群的福利性措施，國際勞工組織的全球社會保護運動的目標即為通過建立財政空間而發展全方位、協調一致的社會保護制度。通過探究撒哈拉沙漠以南部分地區關于創建財政空間與社會保護發展，對我國社會保障發展與財政空間創建提出了相應的經驗與啟示。

關鍵詞：社會保護 財政空間 社會保障

財政空間對社會保障來說存在價值，在全球經濟復蘇期間，財政整頓增長的緩慢決定了創建財政空間迫在眉睫。通過撒哈拉以南各國社會保護計劃的擴展及財政空間的建立，從而針對在中國如何將建立財政空間與社會保障計劃的長期發展結合起來提供相應的啟示。就人權和包容性發展來說，給公眾普及投資的重要性是必要的，因為政府正在探索所有可能的選擇來促進國家財政空間及社會保障的擴大。

一、 國外學者關于“社會保護”問題影響的研究

1.關于社會保護

社會保護投資對于減輕貧困、減少弱勢群體和保護窮人的福利有很大的作用。如對于孩子來說，由于他們相對于成人來說所具有高度的脆弱性，社會保護不僅能夠確保足夠的營養，也能提供相應的基本服務（醫療，衛生，教育等），從而打破貧困循環。但是在撒哈拉沙漠以南的大多數缺少資源的地區，社會保護系統一直都是比較薄弱的，在這些地區只有5%-10%的勞動力對社會保護作出貢獻（絕大多數在非正式部門工作和沒有工作的勞動力對社會保護沒有做出貢獻）。他們的社會保護支出也僅僅占到GDP的0.1%，這明顯低于中東和北非這些國家在該項支出上的比例。

2.財政空間與社會保護研究現狀

據估計，世界人口中有將近80%沒有任何的社會保護，在撒哈拉以南的非洲和南亞，估計僅有5%-10%的勞動力被社會保障所保護，即使在工業化國家，繳費型社會保障的覆蓋范圍也沒有擴大到全部人口。在《2010-11年世界社會保障報告》中指出，歐洲國家的社會保護支出占GDP的20%-33%，而在撒哈拉以南的這些地區中社會保護支出僅僅占GDP的4%-6%。如在目前世界上最貧窮的國家之一的贊比亞，有將近1200萬的人口中大約一半的人口的是兒童和0-14歲的年輕人。2006年贊比亞政府估計64% 的人口貧困，其中有51%的人口是極度貧困的（因為大多數的人口（所雇傭的人口中的70%）是從事于農業工作，勞動力市場呈現出高度的不正式性，從業人員中的82%是在非正式經濟中工作）。

二、國外學者關于“財政空間與社會保護”問題對策的研究

1.研究現狀

目前已有研究中涉及到的國家樣本差異非常大，其國家組別也因社會經濟條件、人口發展而不盡相同。本文通過對八個國家（玻利維亞、博茨瓦納、巴西、哥斯達黎加、萊索托、納米比亞、南非和泰國）的分析，總結了這些國家的主要事實和經驗教訓。總體來說，有兩個結論需要引起注意。首先，為社會保護而建立可持續的財政空間是切實可行的，并且擴大這一財政空間可以有多種選擇。其次，這些國家的各種經驗也表明，盡管這些國家在提高社會保護融資規模的時候都有相似之處，但各國政府做出的最終決策都要取決于每個國家的社會、政治、經濟和文化環境。

2.經驗教訓

對于擴張財政空間來說宏觀經濟的穩定和財政方面的紀律是必不可少的。博茨瓦納、巴西、萊索托和泰國的經驗表明：根據正在增長的財政空間和它的持續性可知，所有被用來維持宏觀經濟穩定而所使用的財政謹慎性原則將最終帶來利益。雖然經濟增長是重要的，但是在為了擴張社會保護而創造的財政空間中它并不總是決定性的因素。

勞動形式性政策是一種通過擴大覆蓋范圍而創造財政空間的方式。在缺乏實際工資或個人收入的變化時，從定義來看，社會貢獻的增加可能僅僅來自于非正式性的減少。為了擴張獨立性工人社會保障和擴張微小型企業的有效性覆蓋而進行的干預措施將產生不遵循一般稅收政策的財政空間。

社會保護制度系統的設計是重要的。結合國際勞工組織推動的社會保護層的概念，一個中心思想是需要設計廣泛的社會保護系統來使不同類型儀器的協調方式一致。各國應該非常注意他們創造的主動性。一長串的社會方案可能會在它們之間產生協調性問題。

對于通過自然資源的開發而產生的財富分配項目來說它是可行的。根據他們對于公共財政的支出和社會投資，尤其是對于發展目的的能力來看發展中國家的自然資源稟賦的優點有一個明顯的優勢。自然資源的利用帶來的收入能解釋一個有意義的發展性投資比例。

非繳費型社會保障福利對于在有一個大型非正式經濟的國家實現普及覆蓋是一個可行性的選擇。玻利維亞的例子表明，擴大傳統社會保障的可能性大概是受限的（主要是因為非正式經濟對比與正式經濟所具有的優勢），一個非繳費福利方案對于保障普及權利使其基本與國際勞工組織促進的社會保護層一致是一個可行性的選擇。

三、中國的社會保障制度

1.我國社會保障制度的理論基礎

社會保障制度是現代國家一項重要的社會經濟制度，隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，我國實現了由政府和企業保障轉向社會保障、由職工保障擴展到城鄉全體居民保障的重大變革。我國的社會保障體系是“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充”。其中，政府要起主導作用，社會力量要成為主體，居家養老是基礎。

2.我國社會保障的現狀分析

本文中從歷年的中國統計年鑒中選取了中國近五年來的樣本數據，由于中國近些年來的社會經濟條件、人口發展有所不同，從經濟規模的角度來看，在人均GDP（按購買力平價法計算）方面，我們發現雖然近五年里中國的人均GDP較低，但是整體上呈現逐年上升趨勢，在2014年達到46629元，幾乎為2009年的1.8倍，這是源于中國是一個經濟與制度發展不成熟的經濟體國家。

2009年到2014年，社會支出在GDP中的比重平均為6.57%，而社會保障支出（包括就業支出）僅占GDP的2.34%（圖1）。總體來說，用于社會部門支出的二分之一被分配到社會保障計劃上，這明確顯示出了我國支持社會保障計劃的政治意愿。

作為公共支出的一部分，我國近五年來將20%-35%的公共支出用于社會支出，其中，2014年最高（32.25%），且呈逐年上升趨勢（圖2）。

就政府的規模來看，我國近五年來公共支出在GDP中的比重介于21.9%-23.9%之間，財政收入在GDP中的比重則介于19.8%-22%之間，相比萊索托等發展中國家來說，我國的財政收支比重較低。

四、總結

本研究所選取的五個年度的數據表明，為社會保障建立財政空間需要綜合考慮經濟增長、宏觀經濟優先領域、政治支持和其他策略。社會投資和經濟增長之間的關系極為重要，經濟增長是增加社會預算的關鍵所在，關于這一點目前已得到證實，中國近些年來參與經濟的綜合程度在不斷的加強。

參考文獻

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