經濟新常態下的中國社會保障：機遇、挑戰與對策

摘 要：當前，中國經濟發展進入“新常態”，其主要特點是：從高速增長轉為中高速增長；經濟結構不斷優化升級；從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。經濟“新常態”是對改革開放30多年后中國經濟進入新的階段的戰略性思考和抉擇，深刻揭示了我國經濟發展階段的新特征。適應經濟新常態的關鍵在于全面深化改革。社會保障制度改革作為深化改革的關鍵環節之一，不僅關系到民生的改善和社會的和諧，而且關系到經濟結構的優化和增長動力的轉換。探討經濟新常態給中國社會保障帶來的機遇與挑戰，并提出相應的對策尤其是重點政策領域，使社會保障適應并推動經濟新常態，對于新常態下社會保障制度的改革與發展、對于全面深化改革的全局具有十分重要的意義。

關鍵詞：經濟新常態；社會保障；機遇；挑戰；對策

1 中國經濟“新常態”的提出及其主要特征

2014年5月，習近平總書記在河南考察時指出：“我國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平衡心態。”這是新一代中央領導首次以“新常態”描述新周期中的中國經濟，“新常態”這一詞匯開始進入中國百姓的視野。2014年7月29日，在中南海召開的黨外人士座談會上，習近平問計當前經濟形勢，又一次提到“新常態”：“要正確認識我國經濟發展的階段性特征，進一步增強信心，適應新常態，共同推動經濟持續健康發展”。2014年11月9日，習近平在亞太經合組織工商領導人峰會上首次系統闡述了“新常態”。他認為，中國經濟呈現出新常態，有幾個主要特點：“一是從高速增長轉為中高速增長。二是經濟結構不斷優化升級，第三產業、消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾。三是從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。”他指出，新常態將給中國帶來新的發展機遇，中國能否抓住新的機遇，應對新常態下的各種挑戰和風險，關鍵在于全面深化改革的力度。2014年12月，中央經濟工作會議從“消費需求”“投資需求”“出口和國際收支”“生產能力和產業組織”“生產要素相對優勢”“市場競爭特點”“資源環境約束”“經濟風險積累和化解”“資源配置模式和宏觀調控方式”9個方面對我國經濟“新常態”進行了全面深刻的闡釋。會議要求，要堅持穩中求進的工作總基調，堅持以提高經濟發展質量和效益為中心，主動適應經濟發展新常態，保持經濟運行在合理區間，把轉方式調結構放在更加重要的位置，狠抓改革攻堅，突出創新驅動，強化風險防控，加強民生保障，促進經濟平穩健康發展和社會和諧穩定。

時下，“新常態”已經成為討論中國經濟增長的熱詞。新一屆領導層以“新常態”定義當下的中國經濟，絕非簡單制造新的政策詞匯，而是對改革開放30多年后中國經濟進入新的階段的戰略性思考和抉擇，是對當前我國所處發展階段的科學判斷和規律認識，深刻揭示了我國經濟發展階段的新特征。我國當前的經濟新常態實質上就是經濟發展告別過去傳統粗放的高速增長，進入高效率、低成本、可持續的中高速增長階段。整體上看，新常態經濟包含著經濟增長速度轉換、經濟結構調整、經濟增長動力變化、資源配置方式轉換、經濟福祉包容共享等全方位轉型升級在內的豐富內涵和特征。

新的特征，體現的是新的發展規律，適應新常態，就是強調要尊重市場，在此基礎上去研究應對思路和措施。能不能適應新常態，關鍵在于深化改革的力度，并且需要兼顧多重目標的新調控，即穩增長，促改革，調結構，惠民生，防風險的宏觀經濟調控大方略。社會保障制度改革作為深化改革的關鍵環節之一，不僅關系到民生的改善和社會的和諧，而且關系到經濟結構的優化和增長動力的轉換。探討經濟新常態給中國社會保障事業發展帶來的機遇與挑戰，并提出相應的對策尤其是重點政策領域，使社會保障適應并推動經濟新常態，對于新常態下我國社會保障的改革與發展、對于全面深化改革的全局具有十分重要的意義。

2 經濟新常態給中國社會保障帶來的發展機遇

（一）加強保障和改善民生工作為社會保障的加速發展提供了可能

應對新常態，化解社會矛盾，推動經濟健康可持續增長，重要的前提是保持社會的和諧穩定，方法之一就是要保證在經濟發展和推進體制改革的同時，使民生不斷得到改善。所以，經濟發展步入“新常態”，但對民生的關注卻要始終“超常態”，越是經濟下行壓力加大，越要重視保障和改善民生，越要堅定民生優先的理念。促進社會公正、增進人民福祉在十八屆三中全會作出的決定中被明確定位為全面深化改革的出發點與落腳點，改善民生則在2014年的《政府工作報告》中被明確為政府工作的根本目的。在新常態下，經濟發展速度雖然有所放緩，但實際增量依然十分可觀，能夠拿出更多財力物力用于保障和改善民生，按照“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的思路做好民生工作，提高人民生活水平，實現城鄉人民共享改革紅利新常態。社會保障是民生之基。因此，社會保障在新常態下能夠進入加速發展時期，并將發揮更大的作用。

（二）服務業的發展和政府簡政放權為多層次社會保障體系建設提供了契機

在福利國家發展的早期階段，社會政策的重點是各類社會保障和各種收入維持項目。隨著福利國家的發展，社會服務的內容日益增加，高水平和高質量的社會服務已成為當代福利國家的一個最突出的特征，以收入保障為基本內容的經濟福利和以社會需要為導向的社會服務是當代社會保障的兩大基本內容。然而，我國的社會保障一直以來主要停留在以收入補償為主要內容的物質保障層面，社會服務的基礎性作用沒有得到足夠的重視，社會服務缺乏、社會服務覆蓋面小等問題突出。新常態下，國家加強服務業發展的同時，企業也在追求自身的轉型升級，我國產業結構不斷優化，服務業逐漸成為國民經濟的主導產業，包括社會服務在內的生產性服務業和生活性服務業迎來全面發展，社會保障服務缺失的局面將逐漸改善，服務內容和服務質量將不斷豐富和提高。此外，我國社會保障的提供一直以來都是以國家為主體，非營利組織、企業和社會團體等部門在社會保障提供中的作用未得到充分的重視和利用，慈善事業、職業年金等補充性保障手段不發達。新常態下，我國政府大規模實行簡政放權，大幅度為市場松綁，大力激發社會組織活力，創新社會治理體制，社會力量與市場主體將更多地參與社會保障體系建設，并發揮應有的作用，社會化、市場化、以滿足個性需求為導向的社會保障的興起將進一步完善我國的社會保障體系。所以，服務業的發展和政府簡政放權分別在社會保障內容上和社會保障主體上為多層次社會保障體系建設提供了契機。

（三）全面深化改革為中國社會保障制度的優化提供了最大機遇

經過30多年的改革開放，中國在贏得國民經濟持續高速增長和綜合國力不斷增強的成就的同時，也形成了利益失衡的格局，如地區差距、城鄉差距、收入差距、貧富差距過大等客觀事實。這種利益失衡格局同樣表現在社會保障領域，雖然中國社會保障制度已經具有了普惠型特征，但公平性不足、可持續性弱是公認的現行制度安排的主要問題，如社會保障制度“碎片化”，待遇差距較大，基金保值增值難等等。要解決社會保障領域中存在的利益失衡問題，必須將其置身于更宏大的格局中并通過新常態下的全面深化改革才能實現。一方面，全面深化改革突出強調的是改革的系統性、整體性與協同性，這是能夠對深化社會保障改革起決定性作用的宏觀環境條件。社會保障既是中國整個改革事業的重要組成部分，同時也要求財稅體制改革、勞動就業體制改革、戶籍制度改革、收入分配改革、社會管理體制改革、醫療衛生體制改革等等與之配套。因此，中國全面深化改革及其頂層設計，正是優化社會保障制度所必需的環境條件。另一方面，中國的全面深化改革實質上是對利益關系的大調整，核心是要破除利益固化的藩籬，促使新常態的利益格局從失衡狀況走向公平、正義、共享，社會保障制度的改進與完善是題中應有之義。如果沒有全面深化改革與更高層次的頂層設計，僅僅在社會保障制度內修修補補，是不可能取得實質性成效的。因此，新常態下全面深化改革為中國社會保障制度的優化帶來了最大機遇。

3 經濟新常態給中國社會保障帶來的挑戰及應對建議

（一）社會矛盾沖突和風險事件更加頻繁和多元

經濟增長速度的自然減速將考驗社會的承受底線，結構調整必然帶來舊有存量的犧牲和經濟利益的重新調整，過去積累的矛盾會逐步凸顯出來，為此新常態下各種矛盾沖突和風險事件會更加頻繁和多元，尤其是會遇到既得利益地區和既得利益群體的強大阻力。面對各種社會矛盾我們必須更加精心地應對以免因小失大，因局部而失全局。一是要準確把握可能發生的各種風險，準確分析可能引發經濟快速下行和風險增大的各種邊際變化，采用有效方法應對和化解，爭取做到有備無患。二是要用社會政策來托底，要在就業、教育、醫療、養老、住房等方面形成基本的社會保障，織牢民生安全網的“網底”，守住基層群眾的生活底線。

（二）社會保障制度改革的協同性難以形成

首先，社會保障制度改革與其他重大制度變革不協調、不同步，相互之間難以匹配，無法使整體效應最大化。全面深化社會保障制度改革，面臨的核心任務是增強公平性、協調可持續性。這就需要通過科學的頂層設計來強化社會保障制度改革與經濟發展、收入分配、勞動就業、財政稅收等重大制度變革的協調性。為此，應當將社會保障總體設計納入中央全面深化改革的總體設計中，同時做好各重大制度安排的頂層設計，在制度設計中還要廣泛聽取不同階層的意見，通盤考慮不同群體的利益均衡，這是完善社會保障制度的前提條件。其次，社會保障自身各制度之間缺乏協同性。當前，不僅各項社會保障制度安排均存在城鄉分割、地區分割、群體分割的缺陷，而且在各項社會保障制度安排之間缺乏必要的統籌與協調，不僅造成了權益不公，從而加劇了社會矛盾與沖突，而且導致有限的社會保障資源利用低效甚至被嚴重浪費。因此，深化社會保障改革必須牢固樹立統籌規劃、協調發展觀，通過優化社會保障制度的內部結構，整合各項社會保障制度的資源配置，提高社會保障制度的內部統一性，實現各項社會保障制度改革的協同推進。

（三）社會保障責任分擔機制不合理

讓老百姓過上好日子是黨和政府一切工作的出發點和落腳點，而社會保障的發展則通常被作為評判這一核心使命完成得好或壞的客觀標準。國民福利的發展呈剛性增長態勢，而政府財力卻無法持續擴張，尤其是在經濟新常態下，隨著經濟和財政收入增速的放緩，有些地方社會保障支出的壓力在增大。這一矛盾決定了我們必須樹立責任共擔的意識，在政府、企業、社會、個人之見構建合理的責任分擔機制，盡可能地調動社會力量和市場資源，不斷壯大社會保障的物質基礎。當前，社會保障領域中政府、企業的負擔偏重，社會、個人的負擔偏輕，市場力量很少得到發掘；在政府責任中，則是中央偏重、地方偏輕，在企業負擔中亦因相關制度的地區分割而呈現出地區不平等現象。這種失衡的分擔格局必然會危及制度的可持續發展。經濟新常態下，政府把簡政放權作為自我革命的“先手棋”，讓市場在資源配置中起決定性作用，不僅為社會保障責任分擔機制的建立創造了有利條件，也對其提出了較為緊迫的要求。因此，必須統籌考慮均衡責任分擔機制，既要在明確劃分中央與地方和匹配相應財力的條件下繼續擴大政府的公共投入，又要適度提高個人應負的責任，還要通過積極的財政稅收政策和政府購買服務等方式激勵社會力量和市場主體在社會保障提供中發揮積極作用。只有這樣，才能實現社會保障權責在中央與地方、政府與市場及個人之間進行合理、高效的匹配，確保制度可持續發展。

（四）人口老齡化加重，人口紅利衰減，社會保障壓力增大

目前，我國老齡化程度在不斷提升。截止2014年底，我國60周歲及以上人口21242萬人，占總人口的比重從2000年的10.3%上升到15.5%，其中：65周歲及以上人口13755萬人，占總人口的比重從2000年的7%上升到10.1%。可以預見，未來隨著我國國民生活水平的提高和醫療衛生條件的進一步改善，人均壽命進一步延長，老齡化問題將不斷加重。不僅是年齡結構的老齡化，由于中國的人口老齡化發生在實行計劃生育、獨生子女等背景下，因此又具有特殊的復雜性，

一方面，中國的老齡化伴隨著獨子高齡化、高齡病殘化、老年空巢化、空巢孤獨化的特點，養老問題形勢嚴峻。伴隨著老齡化而來的是失能老人、半失能老人也在增長，而中國家庭人口規模卻在不斷縮減，1990年戶均人口縮減到3.96人，2012年僅為3.02人，家庭對老年人的贍養和照料功能弱化。中國已是當今世界人口老齡化速度最快、老年人口規模最大、家庭人口規模縮減最多的國家。在這樣的人口背景下，老年人的公共支出將急劇增長，養老金支付、醫療保險基金支出、養老服務的供給壓力會持續攀升，為此需要付出的人力、物力、財力將呈倍數增長。能否為人口老齡化做好養老金制度的財務準備并保持長期精算平衡，能否為滿足億萬老年人醫療、養老服務需求提供足夠的人力資源，無疑是從現在開始到本世紀中葉必須應對的重大挑戰。

另一方面，計劃生育帶來的政策效應和撫養孩子成本的不斷上升使得人口增加緩慢，我國將由勞動力明顯過剩的狀態逐漸轉變為勞動力短缺的狀態。2010年我國適齡勞動人口占總人口的比重達到峰值，2011年比重下降，2012-2014年適齡勞動人口的絕對量開始下降。截止2014年底，16周歲以上至60周歲以下（不含60周歲）的勞動年齡人口91583萬人，比上年末減少371萬人，占總人口的比重為67%。過去30多年，中國經濟的增長得益于得天獨厚的資源，得益于前所未有的制度紅利，得益于中國獨有的人口紅利以及儲蓄紅利等等。但是今天，這些支撐過去高速增長的因素都在消失或者減弱，尤其是人口紅利已經臨近“劉易斯拐點”，勞動力的短缺、人口的高度老年化、人口撫養比的上升以及老年人口支持率的下降，極有可能對經濟發展產生負面影響，使經濟喪失活力和創新能力。研究表明，未來我國新增勞動力就業人數將下降且就業增加對經濟增長的依賴程度正在減弱，新常態下經濟增長速度的放緩將不會對就業穩定產生大的影響，相反則要關注的是如何保持就業規模來實現一定的經濟增長，如何在勞動力逐漸短缺的情況下實現勞動力充分就業的問題。

盡管隨著人口結構的變化，我國人口老齡化在加重，人口紅利正在衰減。但是，目前我國適齡勞動人口占總人口的比重還很大，處于機會窗口最大的峰值附近，我國的人口紅利特別是潛在的人才紅利依然較大，且能持續10年左右。所以，我們完全可以通過逐步提高退休年齡、逐步提高勞動參與率、逐步提高總和生育率（如取消計劃生育）等措施，拉長人口紅利釋放期，減小其對經濟發展的負面影響。另外，在現有人口結構的基礎上，可以通過一系列措施，如企業改革、人員流動和教育培訓等，充分挖掘、培養和形成人才優勢，開發和利用人才紅利，即“人口質量紅利”。根據中國2010年人口普查和年度人口變動抽樣調查的資料推算，2013年末，大專及以上學歷的人口已經超過1億人。直接影響創新能力的“研究人員總規模”在2010年達到121萬，首次超過美國的119.8萬人，躍居世界第一位。而且中國高端勞動力人才的成本相對較低。如果我們能夠充分利用上述人口質量紅利，中國經濟完全可以在新常態下實現知識驅動、創新驅動、產業升級驅動型的較高質量增長。

（五）產業結構調整使部分勞動力面臨結構性失業壓力

新常態下，我國的經濟結構和產業結構將進行一系列的調整和轉型。我國提出了淘汰落后產能的目標，要逐漸擺脫資源依賴型產業結構的經濟發展模式，由于這些傳統領域的產業工人往往對于原有產業的技術熟練度已經非常高，并且掌握的技術比較單一，所以他們很難立刻適應產業轉型后新興產業的技術需求，從而難以在新興產業中就業。因此這些產業工人將面臨結構性失業的壓力，下崗人員再就業問題將會變得更加嚴峻。為此，國家需要對這些落后產業的下崗工人進行再就業培訓，目前的培訓內容比較寬泛，缺乏針對性，形式主要是由政府部門組織的培訓。未來在就業培訓需要與企業的培訓結合起來，如果企業能夠吸納這些下崗工人，那么可以對企業再就業培訓進行補貼，企業將很好地對工人進行適應本企業技術手段的崗位培訓，從而提高培訓的效率，而且可以使未來的就業結構能夠更好地與國家的產業結構相銜接。

4 經濟新常態下中國社會保障的重點政策領域

（一）加快發展養老服務業

隨著人口老齡化的發展，養老服務業這一直接關系到老年人生存生活和發展需要的民生服務業越來越受到全社會的廣泛關注。養老服務業涉及長期照料、醫療康復、居家支持、精神慰藉乃至飲食服裝、營養保健、休閑旅游、文化傳媒、金融地產等方方面面，蘊含著巨大的老年消費市場。養老服務業包括養老產業在內，不僅是應對老齡化的重要舉措，有利于保障老年人權益，共享改革發展成果，保障和改善民生，促進社會和諧，同時也是擴大內需，增加就業，促進服務業發展，推動新常態下我國經濟轉型升級的一個重要力量，有利于推進經濟社會持續健康發展。加快發展養老服務業，不斷滿足老年人持續增長的養老服務需求，是全面建成小康社會的一項緊迫任務。

總體上看，我國養老服務和產品供給不足、市場發育不完善、養老服務的扶持政策不健全、體制機制不完善、城鄉區域發展不平衡等問題還十分突出。解決好當前養老服務領域的突出矛盾和問題，進一步加快發展養老服務業已成為全社會的共同呼聲。2013年國務院出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，提出了養老服務業的發展目標，即到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系；養老服務產品更加豐富，市場機制不斷完善，養老服務業持續健康發展。此后，各地將加快養老服務業發展提上了更為重要的議事日程。而隨著地產、保險等社會資本爭相進入養老行業，多種新型養老業態正在大量涌現，如產融結合模式、品牌和服務輸出模式、養老地產模式、全產業鏈模式等等。值得注意的是，在社會資本開創的這些新興養老業態的背后，大多存在著重硬件建設輕養老服務、重橫向擴張輕精細管理、重資本運作輕資產運營等多重風險。對此，政府在營造公平的競爭環境鼓勵創新的同時，也要加強對養老服務業的引導和監管，明確監管主體，對于可能存在的風險，須加緊建立健全風險防控和分擔機制。

（二）以積極老齡觀開發老年資源

人口老齡化是社會發展的必然結果，任何國家與地區概莫能外，只是早晚的問題和比例的差別問題。而且，人口老齡化是不可逆轉的趨勢，它將成為中國社會的常態。養老問題的解決應當借助于有效新模式的創新，但老齡觀念的創新更為基礎和重要。摒棄傳統的養老觀念中的消極因素，構建積極老齡觀，注重開發老年資源，這將有利于養老問題得到妥善的解決。

老年人既是社會支持的受益者，也是社會支持的提供者。我們在強調老年人要公平分享經濟社會發展成果的同時，也要認識到，老年人同樣有公平參與社會發展的權利，他們也可以是財富的創造者、經濟的推動者。老年群體規模巨大，而國家社會資源有限，所以整個社會都應該堅持自食其力的社會管理哲學，避免坐享其成的心態。積極老齡觀就是要把老年人退休作為一個人生全新的開始，而不是被淘汰，圍繞如何避免消極而邁向積極人生的養老模式展開，幫助老年人群開發潛能、樹立積極的社會參與心態，消除非老年人群的年齡偏見，為老年人的社會參與提供適宜環境。具體來講，政府可以對老年群體提供以下兩個方面的政策支持：一方面，重視并積極開發老年人口生產力。高齡群體的技能、經驗和資源是成熟、充分融合及富有人性的社會發展過程中的一種重要資產，對經濟發展的作用不可忽視。通過引導他們積極參與社會及其發展，他們寶貴的經驗及能力就會得到很好的利用。老年人應該享有他們希望并能夠勝任的工作機會的權利，以及繼續獲得教育和培訓機會。另一方面，促進老年群體實現自我服務。國家可以創建讓老齡人口集聚的地域和機構，在一定老齡人口規模下引發規模效應，形成老年自治社區，制定老年人相互服務制度，以健康老年人服務病態老年人，形成以健康程度分類的服務梯次；以六十多歲老年人服務七十、八十乃至更大年齡的老年人，形成以年齡階段分類的服務梯次，盡量減少對全社會青壯年勞動力的消耗，形成自我服務系統乃至產業鏈，在探索中不斷完善治理體系和治理能力。在勞動人口比例不斷下降的情況下，開發銀色人力資源，形成老年人口不同年齡階段的服務梯次，實現老年人的自我服務。

（三）多措并舉解決高校畢業生就業難的問題

近年來，我國高校畢業生的數量在快速上升，2014年全國高校應屆畢業生的數量達到了727萬人，為歷年來的最高值，高校畢業生已經成為數量龐大的就業群體。高校畢業生是勞動力人群中最具有知識性和創造性的群體，是國家寶貴的人才資源，做好高校畢業生就業工作，事關大學生個人事業發展和價值實現，事關經濟提質增效和轉型升級，事關民生改善和社會和諧穩定。必須充分認識這項工作的重要性、艱巨性、緊迫性，始終將其擺在就業工作的首要位置，千方百計促進高校畢業生就業創業。解決高校畢業生的就業問題既需要畢業生自身的努力和修煉，同時也需要學校和政府相關部門的支持。學校方面，應該多和用人單位聯系溝通促進就業，并及時通過各種渠道發布就業信息，為高校畢業生就業創業做好服務工作。政府方面，應從源頭上改善課程結構，使得在學期間所學的知識能和社會需求很好地接軌，同時還要進一步創造更多的機會讓大學生參加實習或者社會實踐，創造接觸社會的各種平臺，鼓勵和扶持大學生創業，改善創業環境，降低創業門檻，簡化創業所需手續。通過綜合采取多種措施，保證高校畢業生的就業水平，提高高校畢業生的就業質量。

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作者簡介

勾兆強（1991-），男，河南南陽人，南京大學政府管理學院碩士研究生。研究方向：社會保障。