“新公共管理”對我國行政管理改革的啟示

林佳瓊

摘 要：20世紀七十年代，大多數西方國家出現了空前的財政危機、政府管理危機和信任危機，同時又伴隨著全球化、信息化、市場化及知識經濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理、尤其是政府管理改革的時代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的政府管理模式成為西方政府改革的基本趨勢，并取得了一定的成效。

關鍵詞：新公共管理；行政改革；效率

1 新公共管理的基本涵義

“新公共管理”最早是由胡德于1991年在一篇名為《一種普適性的公共管理》的文章中提出的。胡德將20世紀七十年代中期以后，英國以及其他國家紛紛掀起的政府改革運動稱作“新公共管理”運動。胡德將“新公共管理”看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。胡德所歸納的新公共管理的七大理論原則都可以為完善公共服務提供思想指導和價值歸屬。

新公共管理有很多不同的名稱，如“管理主義”、“以市場為基礎的公共管理”、“企業化政府”、“重塑政府”、“后官僚制典范”、“新公共管理”等，這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。“新公共管理”的核心價值觀是“3E”，即經濟（Econo-my）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。“新公共管理”強調政府公共管理應當像企業管理那樣，將效率放在首要位置。

2 “新公共管理”與傳統公共行政理論的區別

第一，權力中心不同。前者政府是權力中心，但適度分權給社會；而后者政府是唯一人權力中心。

第二，提供公共服務的主體不同。前者的公共服務全部由政府提供；后者的公共服務一部分由政府承擔，而另外一部分由政府外包給第三方提供。

第三，導致的結果不同。傳統管理由于種種缺陷，會導致黨政不分、政企不分、行政體制外部關系環境惡化、政府運作缺乏效率和競爭，導致公共服務危機重重。而“新公共管理”會有效彌補這些不足，使政府運作高效，職權明確，從而達到公平與效率的最佳組合。

3 我國行政管理改革存在的問題

第一，機構臃腫、重疊，人員繁多，層次設置多。政府職能不清，機構繁多。政府承擔了許多本該由社會和企業承擔的責任，從而導致政府規模、職能、預算的擴大，而且弱化了政府本該承擔的宏觀調控、監督、保障等重要職能。

第二，表現在公務處理上，有的行政機關官僚主義嚴重，門難進、臉難看、話難講、事難辦。

第三，行政執行過程中的職、權、責不清。出現多頭管理，下屬在一件任務上同時聽命于多個上級。有利可圖時，大家都爭著去做；無利可圖時，就會出現相互推卸責任的情況。

第四，表現在經費上，預算超支。許多行政機關拿著政府的資金，不計后果，結果錢花了一大把，卻沒看到效果。

第五，公共服務社會化程度低，競爭力不足。公共服務是國家為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，具體指對社會提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等。國際上一般按照一國公共支出規模與結構，來衡量該國公共服務的水平。政府的財政壓力大，政府資源配置難以優化，公共服務社會化程度低，社會多元化投資主體很難進入公共服務領域，而社會需要是無限的，政府的財力又有限，許多需要政府投資的緊迫事情因缺乏資源不能辦理，資源配置難以合理。

第六，法規制度不健全。一是我國行政管理體系至今還沒有一套系統的行政法典去規范行政管理各個環節以及公務人員的行為；二是雖有一些單一的法規制度，但都過于籠統、分散、抽象，缺乏必要的實施細則，操作性不強；三是要完善行政管理的法規監督制約機制。

第七，行政機關外部監督不力。一是國家權力機關對行政管理的監督，目前還停留在事后匯報、一般性巡視、開會期間質詢等方式上，對正常的行政執行活動并無多大的約束力。二是政協是我國最廣泛的統一戰線組織，政協委員對我國行政管理的監督也只是通過工作觀察和提提建議而已，實際上流于形式。三是人民群眾由于不能有效地參與對國家事務的管理，實施對行政管理的監督，只能停留在口頭上。

4 新公共管理理論對我國行政改革的借鑒作用

1、新公共管理強調政府管理應廣泛地引入競爭機制，使公共服務的產品和服務市場化，打破政府壟斷局面，讓更多的企業經營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率，使政府的管理資源有效、臺理的配置，使其用有限的資源向社會提供更多的公共物品，提高公眾的滿意度。競爭可以提高效率；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要做出反應，要求對公眾意見有很快的回應性；競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新。政府確定某種公共服務的數量和標準，然后對外向私營部門、非營利性部門招標，中標的承包商與政府簽訂供給合同，提供公共服務。

2、把一些企業管理的方法，如目標管理、績效評估、成本考核等引入公共行政領域，注重對效率、效果以及服務質量等結果的管理，目標必須明確，績效必須能夠加以測量。以提高政府效率，從而實現由傳統的行政模式向新公共管理模式轉變。

3、建立健全法律和規章制度，使法治意識深入人心。首先從法律規章制度上確保注重工作績效和提供優質服務，并在此后的工作中落實。4、大力培育非政府組織和非營利組織等社會中介組織，為一部分公共職能從政府中分離出來創造相應的社會條件。我國的非政府組織和非營利組織發育還不成熟，自我管理能力還不夠強，所以要認清現實，有步驟的實行。

5、從集權走向分權，應對政府的角色有正確定位。政府應該是掌舵人，而不是劃槳者。即，政策職能與管理職能的分離，由大政府向小政府轉變。

5 總結

新公共管理理論由于自身體系發展的不完善，也有其缺陷與不足。如它過分的強調市場的作用，忽視了市場自身的缺陷，也忽視了政府干預的重大作用，在這里我們就必須理性的認識市場，有選擇的引入市場競爭機制，而不是全盤照搬；再如它關于“經濟人”的假設，認為人總是以追求自身利益最大化為目的的，忽視了行政人員的道德觀念在約束其行為方面的重要性，這會造成組織管理的約束和激勵問題，我們可以變經濟人假設為復雜人假設，應該從各方面去考慮人的行為；還要避免將行政部門與私人企業混為一談。新公共管理采用企業的一些管理經驗、技術與方法，在政府行政體系及其運行機制中引進“企業家精神”，所有的這些往往給人們造成企業化政府就是政府與企業劃等號的錯誤認識。事實上，絕對不能將政府等同于企業。如前者是公共機關，其合法性在于為全體國民謀求公共利益，而后者是私人部門，是為了謀求利潤最大化；前者存在的本質是壟斷，而后者的動力通常是由于競爭。也就是說，二者之間有一定不可泯滅的界限。同時，他們也注意到政府行政部門在政策管理、規章制度、保障平等、防止歧視、保持全社會的凝聚力等方面所起的作用，是企業無法替代的。因為“新公共管理”理論是在資本主義背景下發展起來的，由于社會背景的不同，借鑒時要結合我國國情。對新公共管理的思想，只能有選擇的借鑒和吸收，不能全盤照搬，這樣才能有效地為己所用，才能有效地促進我國政治、經濟的發展。