新公共管理芻議

朱沛穎

摘 要：國家的存在是經濟增長的關鍵。然而國家又是人為經濟衰退的根源。著名的諾斯悖論闡明了政府在經濟、乃至整個社會發展中的重要地位，同時也說明了政府職能的改善對提升國家競爭力的極端重要性。

關鍵詞：新公共管理；傳統公共行政；行政改革；行政管理改革；公共行政模式；西方公共行政；社會發展；政府規模

國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。著名的諾斯悖論闡明了政府在經濟、乃至整個社會發展中的重要地位，同時也說明了政府職能的改善對提升國家競爭力的極端重要性。

1 新公共管理評述

新公共管理（the New Public Managtment）倡導將公共管理者視為政府企業家，政府則是一個新型的、有偏向的且日益私人化的政府，它效仿工商企業的實踐和價值觀.支持者們主要 把新公共管理與傳統公共行政（the Old Public Administration）相比較，并由此提出自己的主張.在這種比較中，新公共管理顯然總是處于上風。

從20世紀七十年代末開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，被譽為是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，它賴以建立的基礎――“威爾遜-韋伯范式”無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府規模的無限擴張和政府角色的膨脹、公眾對政府能力失去信心、公共支出的持續膨脹帶來的普遍的政府財政危機。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論與管理模式――新公共管理，在上世紀八十年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。新公共管理是一個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。

英國是新公共管理運動的發源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國政府開始引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。美國是現代管理科學的搖籃，1993年克林頓上臺后，開始了大規模的“重塑政府運動”，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府。新西蘭、澳大利亞被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統、全面和激進的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續時間和成效而被學術界稱為“新西蘭模式”。進入上世紀九十年代以后，一些新興的工業化國家和發展中國家，如韓國、菲律賓等國也開始加入這一公共行政改革的大潮。以新公共管理為指導思想的改革在全球范圍內展開。

當代西方以新公共管理取向的行政改革運動，在某種意義上克服了傳統公共行政的弊端，有利于政府和社會的良性發展。但是，新公共管理是特定社會和一定理論發展階段上的產物，它深受當時公共行政所面臨的環境和社會需求的影響。由于不同國家和地區公共行政的實踐及其理論基礎各不相同，新公共管理不可能一成不變地應用于不同的國家和地區。在一些國家，由于新公共管理與本國傳統的規范和價值觀相沖突，即使采納這種改革，也產生不了實際成效。

2 我國行政改革路徑選擇

新公共管理在改善政府形象、提高行政管理效率方面取得了舉世矚目的成績。正因為這樣，我國的一些學者試圖借鑒它來推進我國的行政管理改革。實質上，我國社會主義的特殊性，使得我國社會面臨的問題復雜多樣，簡單地套用西方新公共管理模式，可能對行政改革產生不利影響。

第一，與西方發達國家民主政治基礎及政治-行政二分的政治體制不同，我國長期實行的是集中統一的政治制度。從政府管理實踐來看，將政治與行政相對地進行區分有助于政府對社會實行有效的管理。實際上行政并非一味強調管理的技術和方式而排斥政治價值的指導，追求“價值中立”。因此，我國在總體框架上沒有必要采取政治與行政的二分原則，只需對公共行政中的官僚制理想狀態做出修正，更為現實地來對待公共行政中的行為。

第二，我國的行政組織結構與新公共管理批判的官僚制有本質的差異。我國尚處于由傳統社會向現代社會轉型時期，存在著市場經濟不成熟、法制不完善等制約因素，加之行政傳統的慣性及其他歷史原因，決定了韋伯意義上的非人格化的、注重法律和程序的官僚體制并未在我國真正建立起來，我國仍處于官僚化不足狀態。

第三，西方發達國家是建立在成熟的市場經濟基礎之上的，而我國市場經濟尚處于培育發展階段。休斯指出：“新公共管理的基礎是將市場原則運用于公共政策和公共管理。它也是和精簡政府、開發市場相聯系的。發展中國家常常缺少市場運作的經驗，市場在具備許多因素之后才能有效運轉。”

從上面的分析可以看出，任何一種理論的產生都源于社會發展的需要，我們探討西方新公共管理的演進與其哲學基礎的嬗變，是對當下我國政治發展路徑選擇的憂思。當前，無論是學術界還是政界，關于社會轉型言必稱憲政體制；關于社會治理言必稱市民社會和第三部門；關于行政改革言必稱黨政分離，大社會小政府。但對相關理論的理解又往往不能把握其精髓。我們絕不能否認西方新公共管理理論的先進性，但對于我國的行政改革，它沒有實踐價值，只有啟發意義。應該以理性謹慎的態度，構建一套適合自身的發展模式。

1、盡快完善相關法律制度，使行政改革在良好的法治環境中進行。我國如今還存在著較為嚴重的人治而非法治的現象，一些法律及必要的法規仍有待于制定和進一步的完善，政治權力還沒有得到真正合理的配置，媒體的作用也有待加強。在此背景下，西方國家可能行得通的改革措施，在我國可能會面臨很大的困難。為了保障我國行政管理改革的順利進行，我們一定要高度重視社會的法制建設，為行政管理改革營造良好的法治環境。

2、政府管理應該具有哲學思維，自覺地實現對立面和諧結合，這才符合和諧發展觀的要求。一是相互適應，相互協調。對立雙方必須適應對方發展的需要，本身才能夠更好地存在和發展；二是并舉和交替發展；三是相互妥協，相互讓步，求同存異。當前社會普遍存在大量非對抗性矛盾，這可以通過相互促進、相互支援、和諧結合的途徑來實現。充分利用矛盾的同一性來構建社會主義和諧社會，是提高政府行政管理能力的一個重要方面。

總之，簡單地照搬新公共管理只會擴大其隱含的內在矛盾。筆者認為，針對我國的行政改革，在宏觀層次上應該承認當代政府改革主導方向及其必然性；在微觀層次上必須走適合我國國情的內生化道路。 以新公共利益、公民精神和民主治理為核心的新公共服務理論提出后，在公共行政活動中，政府的 角色應當是：指向全體公民的服務者。構建以公民為主體的共商社會，不僅要關注新公共管理理論所主張的競爭、效率和績效，更應關注憲法責任、民主、公意等公 共政治價值理念。政府應更加關注以公民權、公民參與和優質公共服務為核心的公民精神建設。只有植根于中國國情和社會主義市場經濟體制，循著內生化發展的公共行政模式才有旺盛的生命力。

參考文獻

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