論地方人大對司法機關的“個案監督”

周星　侯雪璟

摘 要：在實踐中，個案監督是我國地方人大對司法機關的一種監督方式，然而，其在法律依據上存在較大爭議，在行為模式上存在較大弊端。為追求個案的公正裁判，防止破壞法定程序和司法獨立性行為的發生，此種監督方式顯然欠缺合理性與合法性，甚至會在一定程度上滋生新的司法腐敗。尤其是地方人大對司法機關的監督，更應注重于全局性問題，對個案監督予以規制。

關鍵詞：地方人大；個案監督；審判獨立

項目名稱：地方人大監督司法機關的合理界限研究 項目編號：x2016053

根據我國現行的政治制度和司法體制的規定，作為我國各級權力機關的同級人民代表大會產生各級司法機關，對其負責，受其監督。尤其是近年來，人大對司法機關審判工作的監督形式超越了以往僅對其作的工作報告予以審議、對其人事任免等間接的監督方式，逐步擴大“個案監督”的運用。本文試針對“個案監督”的形式是否符合憲法和法律的規定、個案監督的現狀、不足以及地方人大對司法機關監督方式等內容予以探討。

1 “個案監督”的概述

（一）個案監督的含義

近年來，地方人民代表大會開始尋求新的監督方式，彌補間接監督帶來的不便，致使許多地方人民代表大會開始推行“個案監督”的方式對司法機關的審判工作予以監督，雖在其他地方存在很多成功的案例，但在實踐中也逐步暴露出些許弊端。根據相關實踐和經驗的總結，我國目前的個案監督指地方人民代表大會對審判機關、檢察機關和行政執法機關中出現的違法行為、所辦錯案或可能出現的錯案等采取的一些具體措施。[1]

（二）個案監督的法律依據

同級司法機關由作為我國權力機關的同級人民代表大會產生，對其負責，受其監督。因此，人民代表大會對司法機關享有監督權。毋庸置疑，但該種人大對司法機關的審判是否同樣享有個案監督的權力，則應予以分析。

根據我國《憲法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律法規的規定，縣級以上人大及其常委會對司法機關的監督權主要體現在以下幾個方面：第一，憲法實施的監督權；第二，人大對司法機關工作報告的審議；第三，人大對司法機關的人事任免權；第四，質詢權；第五，對特定問題成立調查委員會。針對上文提及的五種監督權力，只有質詢權和針對特定問題成立調查委員會兩種具體的處理方法涉及具體案件的處理，因此，質詢權和針對特定問題的調查權就成為許多地方人大采取個案監督等監督形式的理由。

且根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，一定數量的人大代表可以在地方各級人民代表大會舉行會議期間，通過以書面的方式聯名向本級人民法院、檢查員提起質詢案，且縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關于特定問題的調查委員會，且同級人民代表大會往往依據其所形成的調查報告，作出相關決議。針對以上兩種監督形式，因其是關于對地方影響重大問題的監督，有其相對嚴格的提起條件。例如，“個案監督”要求有一定數量的人大代表或委員提起，若隨意啟動質詢或組織調查委員會對個案進行監督，顯然在一定程度上違背立法原意。

綜上所述，地方人大對司法機關予以個案監督在我國憲法和相關法律中未予以相對明確的規定，因此，實踐中的人大對司法機關的個案監督缺乏明確的法律依據。

2 個案監督的現狀及不足

（一）個案監督的現狀

個案監督的現狀主要體現在個案監督的主體、對象、提起方式以及一般程序的規定上。首先，針對個案監督得主體，因其未予明確規定，致使對同級司法機關同樣享有監督權的人民代表大會及其常委會以及人大內部，例如內務司法委員會、法工委、辦公室、信訪處等也都在一定程度上享有并行使監督權。鑒于人大組成特征和行使職權的局限，在各地方基本都是通過人大常委會及其工作機構實行個案監督。其次，針對個案監督的對象，具體規定在全國人大常委會《關于對審判、檢察工作中重大違法案件實施監督的規定》中，明確規定監督對象是審判、檢察工作中的“重大違法案件”。而在現實生活中，許多地方人大的監督范圍不僅局限于此，往往包含審判、檢查工作中的違法行為和錯案，并且針對錯案的標準并沒有予以相對明確的規定，往往致使其隨意擴大監督范圍、任意監督的情形時常發生。再次，針對個案監督的提起方式，往往包括以下幾種方式：第一，公民、法人和其他組織通過申訴、控告、檢舉等形式反映案件；第二，人大代表提出的質詢的案件；第三，上級機關交辦或領導提出的重點督辦的案件；第四，司法機關反映或者要求人大督辦的案件等形式。但在實踐中，由于提起監督條件的限制，個案監督案件的主要來源往往表現為人大代表提出質詢的案件和上級、領導交辦或提出的案件。最后，針對個案監督的一般程序，由于尚未明確、統一的規定，各地方對個案監督的程序不盡相同。通常采取以下程序：首先，由地方各級人大常委會各工作委員會針對其受理的案件予以初步審查，對符合其相關個案監督條件規定的予以登記，對于經常審查認定辦案結果的確有錯誤的案件，由人大常委會提請地方人大主任會議討論決定后，向被監督的司法機關發出《個案監督通知書》。其次，對于進入個案監督程序的案件，有關工作委員會或人大常委會主任會議可以根據具體情況，采取是否聽取相關匯報、對其予以調卷審查、組織相關人員調查等情形監督司法機關對案件及時做出正確處理。且針對無法定事由不認真執行《個案監督通知書》規定，致使案件久拖不決的，人大常委會可以依法向被監督機關提出質詢。最后，因此得不到正確及時處理而在社會上造成重大影響的案件，可以依法成立特定調查委員會進行調查，從而生成調查報告，致使人大常委會根據其報告作出相應的決議或決定。

（二）個案監督存在的不足

個案監督存在的不足，主要體現在個案監督的主體、監督的范圍、監督內容、對案件處理的作用影響以及監督的實際效果等方面。

首先，針對監督的主體而言，個案監督有悖于民主原則，更多傾向于個人監督。在現實生活中，人民代表大會及其常務委員會往往因其任務繁重，很難將個案監督均交由集體處理，多將其分配給委員會主任、其他委員或人大代表執行。致使本應由集體形式的權力轉化為個人行使的權力，進而違背了人民代表大會作為議事機構的權力行使模式。當這種個案監督的權力轉化為個人權力時，監督人很容易濫用手中的職權謀求不正當的利益，從而對其應予監督、糾正的案件不予監督，對其不應監督的案件往往隨意插手，擾亂司法秩序。由此，本為監督預防司法腐敗的制度，卻進一步加重、滋生了新的腐敗，從而違背了個案監督的初衷。

其次，針對個案監督的范圍而言，存在極大的隨意性。正如上文提及的個案監督的對象，依法律規定往往是“重大違法案件”或者“錯案”，而法律尚未明確、統一的規定“重大違法案件”和“錯案”的定義以及相應的界限，從而致使地方人大及其常務委員會關于個案監督的受眾范圍因其不明確，從而具有較大的隨意性。

再次，針對個案監督的內容而言，重“實體”，輕“程序”的表現形式在一定程度上對審判工作造成了不當的沖擊。且據司法機關工作人員的反映，尤其是人大在實施個案監督時，時常把重點放在案件的實體問題上，且只注重對個案實體內容的監督，致使時常忽略本應發揮人大優勢的程序監督，沒有引起足夠的重視。例如，不少地方人大常委會往往嚴重違背我國現行訴訟法對審判程序的規定，自行調查證據、詢問證人，甚至在法院作出生效判決后，仍不斷要求重新審理、另行作出判決。

復次，針對個案監督對案件處理作用的影響而言，往往更易受非法律因素的干預。由于組成人民代表大會的人大代表因其廣泛性，往往因其職業、受教育程度等的不同，致使其對法律具有不同層次的認識，從而對個案監督產生一定影響。尤其是地方人大及其常委會在受理案件時，時常受到申訴、控告人的影響先入為主，從而很難針對其相關案件予以客觀的法律評價，且地方人大作為地方利益的代表，難免在具體個案監督時體現其地方保護主義色彩。此種個案監督，在一定程度上，難以促使具體案件公正地實現，且在一定程度上對司法的專業化和精英化造成了巨大的沖擊；從長遠來看，其不利于法制事業的建設和發展。

最后，針對個案監督的實際效果而言，由于受案范圍比較隨意，受案標準尚未明確，以及當事人在受到侵犯時的救濟機會不均等致使相同案件難以得到同樣救濟等情形的出現，并且在現實生活中，個案監督往往通過人大常委會及其工作機中的個人就能實現。尤其是通過賄賂、找關系等不正當手段從而啟動個案監督程序，進而改變已生效的判決，最終導致司法腐敗的新路徑的生成。

3 地方人大對司法機關監督方式探究

根據上文論述，個案監督的現狀存在諸多不足，例如監督主體的個人化，監督范圍的隨意性，違背法定審判程序等與審判獨立原則相矛盾的情形，最終導致個案監督不能實現案件公平、公正的裁判，致使個案監督作為人大監督司法機關的方式，并不適宜。在此，應當對司法機關享有監督權的人大及其常委會對其享有的個案監督的權力予以合理規制，致使其不應介入具體案件，而應在宏觀上對其作全局性的監督。針對上文提及的關涉個人監督的現狀、不足，筆者試從地方人大對司法機關監督的視角予以探究，具體體現在以下幾個方面：

（一）從“個案監督”逐步轉向“類案監督”

個案監督作為非常態化監督方式，雖在合法性與實際效果上存在問題，但在歷史上仍發揮過一定積極的作用。且根據實踐證明，個案監督存在諸多缺陷。例如，地方人大及其常委會對其應當從全局上予以監督，進而避免人大常委會及其工作機構限于其任務繁重，從而在忽略集體性原則的前提下，將“個案監督”變成“個人監督”，進而在一定程度上致使人大常委會領導審批案件或人大代表以個人身份影響判案。正如“人大只能對司法機關具有普遍意義、具有代表性職權行為和事項進行監督，而不能對具體事項進行監督，如果對個案進行監督，就混淆了法律對權力機關與司法機關的體系性安排。”[2]因此，地方人大及其常委會的監督應是全局性，而非僅僅針對個案予以具體監督。雖在我國《憲法》中明確規定人大作為權力機關有權監督司法機關，加之二者之間屬于從屬關系，但這并不能成為個案監督的憲法依據，且對個案監督不同于對政府的監督，其在一定程度上可能對現有的權力分配關系予以干預，從而產生不利影響。因此，我們應將“個案監督”逐步調整為“類案監督”的模式。

在此階段，地方人大及其常委會要對重大疑難案件或者冤假錯案予以歸納整理，以方便其進行“類案監督”。尤其是對于同類司法案件進行經驗整理，總結出來相應的審判規范，以作為以后地方人大監督司法機關的監督規范，從而保障法律體系的完整性與協調性。

（二）實現直接監督向間接監督的轉換

間接監督往往指人大及其常委會在對司法機關予以監督過程中，不介入尚未審結的案件，且不直接干涉案件證據調查和法律適用等實體性問題，往往通過法院自身的糾錯機制予以實現，而不針對法院審理的案件提出具體的審理意見，僅僅通過“法律監督建議書”或“法律監督決定書”等形式責令司法機關依法糾正審判過程中存在的實體或程序問題。即使人大及其常委會接到申訴的確有錯誤的案件，也不能直接糾正，僅能通過司法機關自行糾正，從而限時向其報告糾正結果。

除此之外，人大代表還可以在召開地方人大會議期間行使要求司法機關對相關案件的審理結果或程序作出說明的質詢權；人大會議可以從宏觀上要求其改正不適當的審判權行使，針對司法機關所作的年度工作報告提出意見；地方人大及其常委會可以對司法機關領導人員和組成人員行使任免權，從而督促其依法履行法定職責，進而防止審判權濫用。

（三）通過立法規制司法機關活動

立法權是人大一項最重要、最基本的權力，尤其是地方人大及其常委會，可以通過行使司法監督權實現對司法機關廣義上的監督，而通過其享有的立法權，通過制定地方法規的形式，規制司法機關行使職權。而針對“個案監督”，部分學者認為地方人大及其常委會應當實施“個案監督”，尤其是地方人大不僅可以通過制定地方法規的形式，還可以在法律規定允許的范圍內適當提高司法工作人員的準入條件，從而提升司法隊伍的素質，進而逐步解決部分司法人員素質較低等情形，最終減少冤假錯案的發生。地方人大及其常委會還可以完善司法程序、規范審判權的行使，從程序上以及實體上杜絕不公正裁判的產生。

而個案監督制度設計本為防止司法腐敗，但其進一步發展卻在一定程度上對司法程序、司法的專業性以及司法的獨立性行使產生了巨大的沖擊，往往導致案件的不公正裁判，致使其滋生新的司法腐敗。因此，地方人大對司法機關應當避免“個案監督”，而施以更加科學、合理的監督方式。總而言之，地方人大對司法機關的監督要從宏觀上予以全局性的把握，實現其監督權與司法機關審判權的獨立、統一，才是“個案監督”科學的發展路徑選擇。

參考文獻

[1]卞建林、姜濤.個案監督研究——兼論人大審判監督的合理取向[J]，北京：政法論壇（中國政法大學學報），2002（6），131—140.

[2]劉承泉.論地方人大對司法機關的監督[J]，湖南工程學院學報2014（1），89—93.

作者簡介

周星（1991-），漢族，山東濱州人，研究生在讀，現就讀于河北大學政法學院，法律（法學）專業。

侯雪璟（1992-），漢族，河北邢臺人，研究生在讀，現就讀于河北大學政法學院，法律（法學）專業。