中國強勢利益集團對公共政策的影響

摘 要：強勢利益集團在中國已經(jīng)出現(xiàn)，中石油、中石化對成品油價格的影響，是中國強勢利益集團影響公共政策的典型表現(xiàn)。強勢利益集團的影響力與自身掌握的資源有關(guān)，可以通過上書、社會關(guān)系、輿論等手段對公共政策產(chǎn)生影響，可能會影響利益表達、決策的公平性等等，對于可能產(chǎn)生的消極影響，應(yīng)采取措施加以引導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：利益集團；強勢；公共政策

利益集團是一個中性詞，是指以影響政府政策或行動為目標的組織化社團。[1]孫永怡將通訊、電力、石油、煙草等行業(yè)的企業(yè)歸為我國的強勢利益集團，[2]強勢利益集團在掌握社會政治、經(jīng)濟、文化資源方面有一定優(yōu)勢，與其他利益集團博弈時暫居主導(dǎo)地位。

1 案例引入

中石油、中石化都屬于典型的強勢利益集團。我國家用汽車數(shù)量逐年攀升，所以成品油價格也是老百姓比較關(guān)心的問題。除去一小部分的民營加油站，中石油、中石化基本上壟斷了我國的成品油供應(yīng)和成品油市場。作為我國的國有企業(yè)，兩家公司也得到了很好的全球化經(jīng)營。近年來國家發(fā)展與改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）發(fā)布了許多關(guān)于調(diào)整燃油價格的公告，基本上以漲價為主。

石油作為特殊商品，其定價機制具有特殊性，既不純粹由市場定價，也不單單由政府定價，我國實行以市場為導(dǎo)向的國家管制型的定價機制，按規(guī)定，石油公司根據(jù)發(fā)改委制定的中準價調(diào)整價格，調(diào)整范圍也是有規(guī)定的。但事實上，石油的出廠價、批發(fā)價和零售價由石油公司根據(jù)市場情況自主決定。[3]

2005年3月中旬，國際油價上漲，中石油、中石化聯(lián)手向發(fā)改委提出申請，要求上調(diào)油價，同時中石化發(fā)文要求其所有分公司控制石油供應(yīng)量，以此向發(fā)改委施加壓力，最終石油價格上調(diào)。7月，中石油和中石化再次申請調(diào)價，理由是企業(yè)經(jīng)營虧損，雖然該申請被拒絕，但之后發(fā)改委派出了調(diào)研組了解情況，最終依然發(fā)布上調(diào)油價的決定。

2 中國強勢利益集團對公共政策的影響

（一）條件

從總體上看，在有利益集團介入公共政策活動過程的前提下，政府政策是各利益集團之間、利益集團和政府之間相互博弈的結(jié)果，政策執(zhí)行過程也是各個主體相互作用的過程，而政策的實現(xiàn)程度與利益集團的影響力有關(guān)。

利益集團的影響力就是產(chǎn)生影響的條件，包括經(jīng)濟、政治、文化實力，也與利益集團對政策持有的態(tài)度、參與度有關(guān)，并受我國的經(jīng)濟、政治、文化背景制約。強勢利益集團的影響力體現(xiàn)在“強勢”二字，他們所掌握的資源為影響公共政策提供了可能性，包括財富、權(quán)力和社會地位等等。

（一）途徑

案例中，通過提交申請或通過間接手段向發(fā)改委施加壓力，中石化、中石油得以實現(xiàn)調(diào)價愿望，這里涉及一個問題，即強勢利益集團通過何種手段影響公共政策。一是上書工作。利益集團通過書面報告或信訪的形式向決策者擺事實、講道理，使決策者的決定有利于自己，這種方法在案例中有明顯的體現(xiàn)。二是人脈關(guān)系。強勢利益集團的人脈資源豐富，其成員可以聯(lián)系到?jīng)Q策群體中的人員的可能性很大，不管是直接的還是間接的，在一定程度上可以表達利益訴求，進行信息溝通。除了以上兩種手段，還有第三種手段：輿論手段。即通過大眾媒體對決策主體施加輿論壓力，使政策偏向自己的利益，或通過媒體報道引起政府注意，使關(guān)于自身利益的問題形成政策議程。其他途徑還有經(jīng)濟手段，如通過贊助影響決策部門。[4]

（二）后果

強勢利益集團為達到目的對公共政策運行過程施加影響，必然會產(chǎn)生一系列后果，既包括對政策的直接影響，還包括政策產(chǎn)生后的間接影響。

1. 從政策議程的形成來看，對利益表達的影響。群體“這一表達比個人更能引起決策者的重視，更能成為政府決策的一個重要信息”，[5]所以利益集團的群體性使利益表達更加有效，強勢利益集團占據(jù)了優(yōu)勢地位，更容易引起政府的重視。其中，若該集團表達的利益符合人民群眾的利益，則有助于社會效益的實現(xiàn)，但若只考慮自身，忽略大眾的利益，那么弱勢群體的利益會受到相對的損害。中石油、中石化的利益表達無疑是成功的，而希望油價不漲或下降的人的利益表達就顯得十分微弱。

2.從決策結(jié)果來看，對政策公平性的影響。受到強勢利益集團影響的公共政策，或多或少地偏向某一方，顯得缺乏公平性和公正性，但若是收益的一方懂得回報社會便另當(dāng)別論。此外，當(dāng)人們覺得政策不公，對政府的信任度就會降低，政府的權(quán)威也會因此削弱，長此以往，容易形成“馬太效應(yīng)”，強勢利益集團越來越強，弱勢利益集團越來越弱，從總體上看會形成利益格局的失衡。

3. 從決策過程來看，對決策民主化的影響。多數(shù)決策模式中，利益集團的參與有利于實現(xiàn)決策的民主化。[6]但其效果由利益集團的參與方法而定。若是合理、合法的方法，如與決策部門一起尋找解決方案，提供資源、技術(shù)支持，這是一個共贏的局面；若利益集團采用特殊手段對決策部門施加壓力，迫使決策者做出妥協(xié)，客觀上會削弱政府的權(quán)威；還有一種情況是利益集團有可能會通過非法手段與決策部門勾結(jié)，大大傷害決策的民主性，損害公眾利益。

3 建議

1.政府應(yīng)堅持 “以人為本”的核心立場

在防范強勢利益集團的不當(dāng)行為時，政府的作用不可或缺。我國政府是人民意旨的執(zhí)行者和人民利益的捍衛(wèi)者，在公共政策過程中，應(yīng)當(dāng)以最廣大人民的利益為本。當(dāng)強勢利益集團的利益訴求損害群眾利益，造成利益分配有明顯的傾向性時，將不利于政府公信力的提升，損害權(quán)威性。所以，應(yīng)當(dāng)積極推進政府的廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，完善監(jiān)督體系，推進政務(wù)公開。

2.完善法律體系和決策制度

法律是正義的體現(xiàn)，對于建設(shè)良好的競爭平臺、促進利益訴求有序表達具有重要作用。但是，我國的法律體系在規(guī)范強勢利益集團行為方面還顯得不夠完備。應(yīng)當(dāng)針對利益集團，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確利益集團在政策活動過程中的權(quán)利和義務(wù)，提高政策制定和執(zhí)行的透明度和平等參與度。

3.促進利益集團多元化

多數(shù)決策有利于促進決策的民主化，所以對于一些弱勢的利益集團，可以適當(dāng)引導(dǎo)、扶持，如將分散的弱勢團體集中起來，或者有選擇性地鼓勵社會團體的發(fā)展，促使各種利益集團的發(fā)展，從而避免“一家獨大”的現(xiàn)象，使其相互制衡，保證公平公正的競爭。

參考文獻

[1] 安德魯·海伍德.政治學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：271.

[2] 孫永怡.強勢利益集團對公共政策過程的滲透及其防范[J].中國行政管理，2007，（9）：48.

[3] 陳茜.石油寡頭的盛宴[J].董事會，2005，（9）：54.

[4] 王永生.論利益集團對中國公共政策的影響[J].貴州社會科學(xué)，2007，221（7）：72.

[5] 劉伯龍，竺乾威.當(dāng)代中國公共政策[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2000：18.

[6] 唐志君.多數(shù)決策原則的困境與救濟[J].中共中央黨校學(xué)報，2007，（3）：43.

作者簡介

陳陽（1991-），女，漢族，江蘇蘇州。碩士，東南大學(xué)馬克思主義理論專業(yè)。研究方向：思想政治教育。