基于公眾參與的古鎮保護與開發

鄭　玲

(漳州市城市規劃設計研究院　福建漳州　363000)

?

基于公眾參與的古鎮保護與開發

鄭玲

(漳州市城市規劃設計研究院福建漳州363000)

古鎮的保護與開發涉及利益相關方眾多，包括專家學者、當地政府、原住民、開發商、經營者、游客等。在中國歷史村鎮保護與開發高潮期，在“眾籌眾創”背景下，政府搭建平臺，制定相關公眾參與制度和古鎮保護開發負面清單，鼓勵公眾全程參與規劃建設運營全過程，是平衡保護與開發博弈、協調利益相關方關系、保障古鎮規劃得以實施、促進古鎮永續發展的有效途徑。

古鎮；保護；開發；公眾參與；負面清單

0　引言

2014年8月，國務院發布《關于促進旅游業改革發展的若干意見》，提出要大力發展鄉村旅游，推動鄉村旅游與新型城鎮化有機結合，合理利用民族村寨、古村古鎮，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的旅游小鎮，建設一批特色景觀旅游名鎮名村[1]。中國歷史村鎮保護與開發高潮期已經到來。

古鎮的保護開發走過了政府主導、資本運營的道路，在現代化轉型中，作為城鄉“健康細胞”的古鎮保護和發展都還做得不夠，如何健康實現古鎮與現代生活接軌，協調政府、原住民、經營者、游客之間的關系，促進歷史文化保護與經濟發展、人居環境改善同步并行，是時代賦予我們的使命。

1　新時期古鎮保護與開發的復雜性

1.1對保護開發的觀點不一

古鎮的保護開發成效跟城市經濟、社會環境關系較為密切。社會和政府對古鎮保護的重視程度決定了古鎮保護開發的成敗。往往各界對古鎮保護與開發的理解不同，是以審美的觀點來看待古鎮的保護開發，追求歷史文化保護和原生環境保護，還是從短期盈利的角度追求更多商業化開發，不同的觀點決定了古鎮不同的命運，或是“慢慢沉淀，陳酒更醇”，或是“一朝繁華，特色盡失”。

1.2保護開發進程長，資金大

古鎮的氣質本就是歷經千百年逐步積淀形成，古鎮的保護開發工作也應是一個持續的過程。首先，應對古鎮的價值進行深刻的研究，針對性提出保護與開發的總體規劃；再確定古鎮保護近遠期具體建設項目；最后到實施建設具體解決各項問題，新的問題繼而出現，從基礎研究到正常運營整個過程基本持續上十年甚至更久。古鎮前期保護開發的每一步，無論是基礎設施改善，還是公房私房建筑修繕，或是原住民居住就業安置，都需要強大的資金支撐。

1.3權責利相關方多，牽涉面廣

古鎮保護開發涉及到的利益相關方多，包括專家學者、當地政府、原住民、開發商、經營者、游客等。各界看問題的角度不同，在各方利益博弈之際，需要協調的問題也多。此外，古鎮保護開發涉及面廣，從古鎮價值發掘，到規劃建設、運營管理，涉及政府層面的資金投資、法規要求、政策支持，投資商層面的融資與經營管理，原住民的生活改善與就業，各方權責及利益分配等等。

1.4原住民是“留”是“走”

伍江教授曾在上海石庫門保護問題上說過——“生活是隨著時代變化而變化的，不能要求一部分人住在里面，來滿足另一部分人所謂文化、鄉愁、懷舊的需求。我覺得這是不道德的”。同時，他認為如果原住民不愿意搬離而強行讓他們搬離也是不道德的。

原住民的問題，是古鎮保護開發最棘手的問題。原住民全搬離，古鎮生活文化會逐漸喪失；原住民不搬離，政府層面必須想辦法改善其生活環境，解決其就業問題，各人需求不一，很難統籌安排。因此，古鎮保護與開發應在自下而上的行為與自上而下的行為之間找到平衡點，既解決原住民的生活就業問題，又能使得文化遺產保護得以落實[2]。

另外，原住民的思想意識、知識層次等都無法達到包裝產品、提升附加值的層次，需要外來的因素，給予古鎮發展新的方式引領。

1.5難于管理導致特色喪失

古鎮產業發展同質化明顯，從江南古鎮到麗江古城，再到土樓古鎮(云水謠古鎮)，保護模式、商業業態、運營管理等方面都存在雷同，幾乎90%古鎮都經營酒吧、“上海故事”絲巾、字畫古玩等，古鎮也面臨“千鎮一面，喪失特色”的危險。

總的來說，古鎮保護開發周期長涉及面廣，各界對保護開發的認識觀點不一，如何協調各方利益，從面上的風光走向進深的發展，是所有古鎮保護需要考慮的共同問題。

2　基于政府主導或市場主導的古鎮保護與開發存在的問題

自二十世紀八十年代阮儀三先生著手江南水鄉古鎮保護工作開始，到麗江古城、平遙古城等的保護，業界探索除了周莊模式、烏鎮模式、麗江模式……歸納起來，分為兩種：一是政府主導模式，一是資本運營模式。

2.1政府主導模式

政府運用城市規劃審批權力對古鎮旅游開發進行宏觀管理；開發資金的投入主要依賴地方財政，麗江古城旅游開發屬于這種模式的代表。其優點在于政府能夠統籌調控，利于古鎮環境和整體風貌控制。但是在經營管理方面，政府往往缺乏市場敏銳度，對于游客多樣化需求也難以滿足。由于古鎮保護投入資金大，時間長，單單依靠政府往往難以為繼。

2.2資本運營模式

包括政府成立相應的旅游開發項目公司和經營權出讓兩種。政府成立開發公司，以政府注入的資產為抵押，向銀行借款，獲得的資金用于古鎮環境整治與旅游項目開發，旅游開發所獲得的收益用于償還銀行借款，如此滾動開發古鎮旅游。浙江烏鎮是這一模式的主要代表。

經營權出讓的模式是政府將古鎮項目統一打包給投資商，通過出讓開發經營權的方式，吸引投資商介入古鎮旅游開發。由投資商根據自身優勢，結合市場需要對外融資開發經營古鎮，政府只在宏觀層面上對投資商進行管理。湖南鳳凰古鎮是這一模式的主要代表。但是往往投資商為了利益，會相應在外圍圈地開發房地產，對古鎮整體風貌格局影響很大。

資本運營的模式能夠保證建設資金不斷，投資商運營也更能敏銳洞悉市場需求，適時調整經營方式和業態，但是政府和輿論的監管明顯下降，商業化過渡往往導致古鎮的風貌破壞、文化喪失。

3　基于公眾參與的古鎮保護開發模式

鑒于古鎮保護開發工作復雜，政府主導、資本營運的模式都存在一些弊端，而古鎮保護開發最大的難點就在于協調兼顧各方利益，平衡保護與開發博弈。因此在南靖縣梅林古鎮的規劃編制及實施過程中(圖1，圖2)，作了一次基于公眾參與的保護開發嘗試。堅持“政府主導、學界指導、商界眾籌、民眾參與、游客反饋”的方針，探索出了一條基于公眾參與的、可實施可持續的保護發展之路。整個過程分為五個階段：

圖1　梅林古鎮整體城市設計

3.1加強基礎調研，全面了解利益相關方需求

建立“五橫五縱”的調研體系，針對與古鎮相關的利益主體，包括政(府)、商(人)、學(者)、(游)客、(村)民，從吃、住、行、游、娛(購)五個維度，全面了解公眾對古鎮的認識和各自需求，為科學編制規劃奠定基礎(見表1)。

表1　“五橫五縱”調研框架

圖2　梅林古鎮保護控制重點[5]

針對政府、學者、商人、游客、當地居民，采取不同的方式，客觀了解大家對梅林的認識和期望。其中，對于政府(含村委會)、學者和旅游投資商，采取座談會的形式，重點了解學者對梅林古鎮歷史文化價值的評價、政府在近幾年的建設工作的難點、旅游投資商對古鎮旅游發展的投資方向和要求；對于原住民，采用走訪的形式，了解古鎮的歷史、村民的情懷和未來生活的愿景；對于游客，采取“問卷調查”的方式，了解古鎮旅游發展過程中存在的問題。

3.2科學制定規劃，綜合解決保護發展問題

在全面調研了解各方訴求的基礎上，堅持“政府主導，部門協作，專家領銜，公眾參與”的方針，科學編制梅林鎮總體規劃、歷史文化名鎮保護規劃、傳統村落規劃，重點區域城市設計、概念性詳細規劃等，經過專家論證，并通過媒體宣傳征求公眾意見，加強公眾對古鎮保護開發的意識(見表2)。

另外，在總體規劃基礎上，進行“精細化”設計，明確近期需實施的項目及建設要求，制定詳細實施計劃，保證古鎮規劃得以落實。

表2梅林古鎮規劃編制體系

3.3創新制度設計，形成保護開發“公眾契約”

考慮到古鎮資源的公共性、特殊性和脆弱性，為推動資源合理有序利用，在總結其他古鎮開發“一管則死，一放則亂”的經驗教訓基礎上，創新引進“古鎮保護開發負面清單”的做法，制定一套動態更新、具有可操作性的體檢標準作為古鎮保護開發“公眾契約”，旨在守住底線，規避風險與陷阱，鼓勵多樣化創新與可持續發展(見表3)。

負面清單中有鼓勵的做法，更多的是禁止、不宜的事項。負面清單闡明了梅林古鎮獨特的價值和保護開發的難點；結合相關法律法規和批準實施的規劃，明確古鎮保護開發的一般性要求(包括核心保護區范圍和保護對象、建筑環境整治風格和措施、建控區要求、建設項目審批程序等)；針對政府、外來投資者、原住民、外來投資者、專家學者、媒體與社會公眾等特定對象提出鼓勵和限定要求(見表3)。

負面清單還在探索階段，目前針對規劃建設管理中不斷出現的問題，政府層面采取組織專家論證會、公眾聽證會等形式，不斷完善負面清單。

3.4成立開發公司，建立運營平臺，鼓勵眾籌眾創經營古鎮

政府成立相應的投資開發公司，主要負責基礎設施的改善和文物保護。但是古鎮保護開發需要的資金量大，時間長，單憑政府的投入不夠。在政府沒有足夠財力用于保護城鎮歷史文化傳統的情況下，必須通過市場運作為保護籌集資金，實現保護與發展的良性循環[3]。在發揮政府“有形”之手作用的同時，充分發揮市場“無形”之手的作用，通過市場拓展融資渠道，走出一條社會廣泛參與、多方投資的路子。政府層面應提供政策搭建平臺，借鑒318文化大院的模式，建立“眾籌眾創”運營平臺，鼓勵民間力量參與古鎮保護開發。

對于原文化、原住民，應鼓勵那些能夠進入市場的傳統民間技藝、傳統藝術等發展成為一行特殊的產業，通過產業化的方式，一方面促進這些文化遺產資源獲得收入，另一方面，也使這些文化遺產獲得“造血”功能，使古鎮的保護由政府“輸血式”保護轉向自身發展的“造血式”保護[4]。

表3　梅林古鎮保護開發負面清單

3.5建立專家評估和游客反饋機制，跟蹤完善各項服務

對于古鎮保護開發成效，應建立專家定期評估的長效機制，及時發現解決保護發展過程中的新問題。如評估商業業態是否影響古鎮文化的保護、游客容量是否超過古鎮承載力、外界環境變化對古鎮的影響等等。

從永續發展的角度看，應及時了解不同時期體驗者的需求，除基本的“吃、住、行、游、購、娛”外，更要滿足游客“找情懷”的情感體驗需要。因此，應建立游客反饋機制提高市場靈敏度，根據游客需求完善配套服務設施，營造文化體驗環境。

4　結語

一切保護也是為了發展，能夠滿足當地生產生活需要，使得歷史文化能夠傳承并永續利用的保護才是具有生命力的、可實施的。在“眾籌眾創”大環境下，應堅持“政府主導、學界咨詢、商界融資、民眾參與、媒體宣傳、游客反饋”的方針，貫穿于古鎮保護開發的全過程。政府應在了解各方面訴求的基礎上，制定相關配套政策平衡各方面關系，搭建平臺整合各方力量共同參與古鎮保護開發；專家學者應全程參與古鎮價值研究、規劃及實施全過程，為古鎮科學保護開發提供技術支撐，并監督保護開發過程，定時評估、動態維護規劃建設成果；民間資金應積極參與古鎮開發經營，作為政府投資的補充，同時為古鎮保護帶來活力；原住民應以主人翁的姿態，參與古鎮建設經營管理，保護當地文化生態環境；社會媒體與游客應積極反饋古鎮保護開發村莊的問題，做好文化品牌宣傳。只有每個環節做到公眾參與，才能有效協調保護與開發之間的關系，促進古鎮可持續發展。

[1]關于促進旅游業改革發展的若干意見[Z].

[2]阮儀三，袁菲.江南水鄉古鎮的保護與合理發展[J].城市規劃學刊,2008(5).

[3]阮儀三，吳承照.歷史城鎮可持續發展機制和對策——以平遙古城為例[J].城市發展研究,2001(3).

[4]譚宏.古鎮保護與開發的保障機制[J].城市問題,2010(10).

[5]漳州市南靖縣梅林鎮總體規劃(2013-2030)[Z].

Public participation to ancient towns’ protection

ZHENG Ling

(Zhangzhou City Planning and Design Institute,Zhangzhou 363000)

The process of ancient towns’ protection and their development involves numerous stakeholders，most of the experts，scholars，local government，indigenous people，developers，operators，tourists and so on are included in it.In the climax period of historical towns’ protection and development,and under the background of "crown-funding and mass innovation ",we can do these to balance the protection and development,to coordinate the relationship between stakeholders and to safeguard the implementation of ancient town planning .First，governments should set up the platform;In addition，governments should formulate the relevant public participation system and set up the negative list of ancient towns’ protection and development;In the last，governments should encourage the public to participate in the process of planning,construction operation.

Ancient town;Protection development;Public participation;Negative list

鄭玲(1983.02-)，女，工程師，注冊城市規劃師。

E-mail:2636483889@qq.com

2016-03-08

TU984

A

1004-6135(2016)05-0011-05