中國特色PPBE國防預(yù)算制度改革研究

丁兆忠，李照春

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北　武漢　430035）

中國特色PPBE國防預(yù)算制度改革研究

丁兆忠，李照春

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430035）

在當(dāng)代，中國引入PPBE國防預(yù)算制度，是一項(xiàng)極其復(fù)雜且艱巨的工程。盡管中國的國情、軍情與美國有一定的差異，但由于PPBE制度符合現(xiàn)代國防資源配置效率的內(nèi)在要求，且其高效率是通過長期實(shí)踐證明的。因此我們完全可以吸收PPBE制度的合理內(nèi)核，在堅(jiān)持我國基本的政治、經(jīng)濟(jì)制度的前提下，對美國PPBE制度進(jìn)行適當(dāng)改進(jìn)，把反映現(xiàn)代國防資源配置規(guī)律的科學(xué)規(guī)范與中國的國情、軍情有機(jī)結(jié)合起來，與新軍隊(duì)體制改革結(jié)合起來，實(shí)行PPBE制度的“中國化”，建立具有中國特色的PPBE國防預(yù)算制度。

中國特色；國防預(yù)算；改革

一、美國國防預(yù)算制度改革啟示

1、增強(qiáng)軍事能力建設(shè)

規(guī)劃階段的指導(dǎo)思想由“基于威脅”轉(zhuǎn)向“基于能力”，充分體現(xiàn)了作戰(zhàn)需求部門在規(guī)劃制定中的作用，使得軍事需求同規(guī)劃、計(jì)劃更加協(xié)調(diào)地融為一體。軍事分配與軍事戰(zhàn)略緊密結(jié)合的一個重要方面就是通過優(yōu)化軍費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷加強(qiáng)軍事戰(zhàn)略能力建設(shè)。軍費(fèi)投入作為全面提升軍事戰(zhàn)略能力的重中之重，只有優(yōu)化資金投向投量，才能最有效地發(fā)揮它的杠桿作用，整合優(yōu)化軍隊(duì)建設(shè)結(jié)構(gòu)。要努力尋找制約軍隊(duì)機(jī)械化、信息化建設(shè)的“瓶頸”，加大對“瓶頸”的投入，要把軍費(fèi)投入重點(diǎn)放在提升軍事戰(zhàn)略能力上，通過關(guān)鍵部位的躍升帶動軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的全局。要圍繞著戰(zhàn)略重點(diǎn)，加大軍事人力開發(fā)、培訓(xùn)和吸引的投入，增強(qiáng)軍事人力開發(fā)和吸引能力；加大對科研的投入，增強(qiáng)先進(jìn)武器的研制能力；加大對戰(zhàn)略武器的投入研發(fā)，增強(qiáng)戰(zhàn)略威懾能力；加大對精確制導(dǎo)武器的研發(fā)和引入，增強(qiáng)遠(yuǎn)程精確打擊能力；加大對戰(zhàn)略后勤的投入，增強(qiáng)戰(zhàn)略投送和支援能力；加大對國防動員的投入，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)向國防的轉(zhuǎn)化能力。

2、規(guī)范軍事分配程序

在美軍PPBE系統(tǒng)中計(jì)劃和預(yù)算評審需同時進(jìn)行，提高了效率，簡化了程序，《上報(bào)概算》的依據(jù)由《計(jì)劃決策備忘錄》變?yōu)椤稇?zhàn)略規(guī)劃指南》和《聯(lián)合計(jì)劃指南》。這樣一來，使得預(yù)算、計(jì)劃同規(guī)劃階段的結(jié)合更連貫、更緊密，更能反映未來作戰(zhàn)的實(shí)際需求。我軍建設(shè)的重大項(xiàng)目規(guī)模大、建設(shè)周期長、投資高，在軍費(fèi)的投向投量上占有重要比重。如大型的武器裝備、機(jī)場、導(dǎo)彈陣地等在功能上具有不可替代性以及建成后的不可逆轉(zhuǎn)性，一旦出現(xiàn)失誤，將造成巨大損失。計(jì)劃與預(yù)算評審結(jié)合起來同時進(jìn)行有利于作戰(zhàn)需求與預(yù)算約束的有機(jī)統(tǒng)一。任何重大項(xiàng)目決策都是從需要與可能的角度考慮，量力而行，不定達(dá)不到的目標(biāo)，不做辦不到的事情，要堅(jiān)持科學(xué)的精神，把需求建立在科學(xué)論證包括技術(shù)論證的基礎(chǔ)上，防止主觀臆斷情況的發(fā)生。

3、實(shí)行績效度量評析

PPBE增加了執(zhí)行評審階段，更加注重執(zhí)行過程中的評估和投資效益的考核。執(zhí)行評審涵蓋了計(jì)劃與預(yù)算的全過程，執(zhí)行評審?fù)ㄟ^績效度量分析計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行的情況，評估產(chǎn)出效益有利于提高國防資源配置決策水平?？陀^評價(jià)軍費(fèi)分配效益，有利于促進(jìn)我軍各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展：一方面要逐步建立客觀、公正、規(guī)范的效益評價(jià)機(jī)制，形成從預(yù)算安排、經(jīng)費(fèi)開支使用到事業(yè)成果評估的一整套效益考評機(jī)制；另一方面要科學(xué)確定軍費(fèi)管理指標(biāo)的期望值，從軍費(fèi)管理實(shí)際出發(fā)，區(qū)分不同情況，分清單位層次、類型與費(fèi)用性質(zhì)，逐步建立粗細(xì)簡繁相適宜，定量定性相間的一整套軍費(fèi)效益評價(jià)指標(biāo)體系。

圖1　預(yù)算體制各系統(tǒng)基本關(guān)系圖

二、構(gòu)建中國特色PPBE國防預(yù)算主體關(guān)系的基本框架

為有效約束各預(yù)算主體追求各自局部利益最大化的行為，根據(jù)目前的軍事體制改革，應(yīng)牢牢把握習(xí)總書記提出的“軍委總管，戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)，軍種主建”原則。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)構(gòu)建軍隊(duì)預(yù)算體制的基本框架，有效規(guī)范軍事資源配置過程中與軍隊(duì)、軍隊(duì)內(nèi)部各預(yù)算主體之間的關(guān)系。新的軍隊(duì)預(yù)算體制主要包括預(yù)算決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、調(diào)控系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，其基本關(guān)系如圖1所示。

三、完善中國特色PPBE國防預(yù)算改革的機(jī)構(gòu)設(shè)置

根據(jù)上文構(gòu)建的基本框架，與目前的國防預(yù)算體制相比，變化較大的是國防預(yù)算決策系統(tǒng)、調(diào)控系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)，其中共有三處變化。

1、建立國防建設(shè)指導(dǎo)委員會

在目前的國防領(lǐng)導(dǎo)體制下，國家對國防的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)由全國人民代表大會、國家主席、國務(wù)院、中央軍委共同行使。人民代表大會和國家主席行使國防武裝力量的使用權(quán)；國務(wù)院負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理武裝力量的建設(shè)事業(yè)；中央軍委行使武裝力量的指揮權(quán)和具體負(fù)責(zé)武裝力量的建設(shè)事業(yè)；中共中央政治局及其常委是中國的武裝力量建設(shè)和使用的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

在中共中央政治局及其常委作出最終決策之前，必須做大量的前期準(zhǔn)備工作，而且必須由國務(wù)院和中央軍委共同配合才能做好。但目前在國務(wù)院和中央軍委行使對武裝力量領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)的過程中，由于對于如何進(jìn)行武裝力量建設(shè)缺乏協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因而總是各自從己方的角度考慮問題，難以協(xié)調(diào)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與武裝力量建設(shè)的關(guān)系。國防部只是國務(wù)院的一個部，基本上是負(fù)責(zé)處理與外軍的關(guān)系。因此有關(guān)國防建設(shè)的重大問題，如國防發(fā)展戰(zhàn)略、軍事戰(zhàn)略方針、武裝力量的總體規(guī)劃以及武器裝備的研發(fā)計(jì)劃基本上都是由中央軍委提出來的。由于所處的位置不同，中央軍委更多的強(qiáng)調(diào)國防和軍隊(duì)建設(shè)的重要性，而國務(wù)院強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性與可協(xié)調(diào)性。

為了解決目前我國國防領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的問題，有必要建立一個介于中央軍委和國務(wù)院的機(jī)構(gòu)即國防建設(shè)指導(dǎo)委員會。其主要承擔(dān)以下職責(zé)：一是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)的關(guān)系；二是審議國防發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與建設(shè)計(jì)劃；三是負(fù)責(zé)審議年度國防預(yù)算草案；四是就國防發(fā)展的規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算提出建議意見。國防建設(shè)指導(dǎo)委員會，不僅起著協(xié)調(diào)國防部門和政府部門關(guān)系的作用，還可以為中共中央政治局、國務(wù)院和中央軍委提供決策咨詢服務(wù)。

2、成立國防預(yù)算規(guī)劃局

當(dāng)前國防部門內(nèi)部的預(yù)算體制存在以下問題：國防預(yù)算編制機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)；國防建設(shè)長期規(guī)劃、中期規(guī)劃與年度國防預(yù)算制定不緊密；國防預(yù)算不連續(xù)；國防資源配置缺乏效率。

為了解決上述問題有必要將國防預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)從后勤財(cái)務(wù)和裝備財(cái)務(wù)部門中分離出來，將制定國防建設(shè)中長期計(jì)劃的部分職能從有關(guān)部門中分離出來，將這兩部分職能合并來專門設(shè)置直接隸屬于中央軍委和各級黨委的規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算三位一體的職能機(jī)構(gòu)，暫定名為國防預(yù)算規(guī)劃局。同時，合并與調(diào)整目前的后勤財(cái)務(wù)部門與裝備部門，將其作為隸屬于后勤系統(tǒng)專門負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)保障的勤務(wù)部門，歸口辦理所屬單位和本級業(yè)務(wù)部門的經(jīng)費(fèi)劃撥、結(jié)算報(bào)銷，以及從事會計(jì)核算、分項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和單位經(jīng)費(fèi)決算、管理等業(yè)務(wù)工作。

國防預(yù)算規(guī)劃局作為軍隊(duì)的總代表，只屬于中央軍委，局長由國防部長擔(dān)任，組成人員有各軍兵種領(lǐng)導(dǎo)、大單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和各類專家。其主要任務(wù)是：對未來國家安全形勢作出量化評估；依據(jù)國家安全的形勢、國防建設(shè)現(xiàn)有水平和國家長、中、短期可能提供的資源總量與結(jié)構(gòu)，參照軍事需求部門提出的需求計(jì)劃，作出長期、中期和近期安排；編制全軍的規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算。

3、建立戰(zhàn)略研究所

為有效防止因決策失誤而造成的各種損失和浪費(fèi)，并為決策者提供必要的參謀和咨詢，有必要建立咨詢系統(tǒng)。當(dāng)前面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外環(huán)境和大量真實(shí)程度不等的信息資料，更需要具有善于審時度勢的判斷能力。由于受到人的知識水平、認(rèn)知能力、經(jīng)驗(yàn)多少等因素限制，人的理性決策能力是有限的。為了進(jìn)行科學(xué)決策，有必要依靠咨詢系統(tǒng)提供和分析情況，參與各種行動方案的論證，為預(yù)算決策者作出科學(xué)決策而提供參考建議和意見。因此需建立戰(zhàn)略研究所，由具有豐富預(yù)算經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識的人組成，由政府出資建立。其主要承擔(dān)較為復(fù)雜的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略性決策項(xiàng)目研究，為有關(guān)組織和單位提供報(bào)告，供決策者參考，通常適用于為國防建設(shè)指導(dǎo)委員會的預(yù)算制定提供咨詢服務(wù)。

這樣，在新體制中，國防預(yù)算決策權(quán)由國防預(yù)算需求方總代表（國防預(yù)算規(guī)劃局）與國防預(yù)算供給方總代表（國家財(cái)政部）及國防建設(shè)指導(dǎo)委員會和中共中央政治局行使，其中中共中央政治局行使最高決策權(quán)。國防預(yù)算規(guī)劃局行使調(diào)控權(quán)，接受各軍兵種（陸軍部、火箭軍、空軍、海軍）聯(lián)勤部的規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算建議，站在全局整體的角度編制全軍的規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算；將方案提交給后勤保障部，由財(cái)務(wù)局將方案進(jìn)行執(zhí)行，具體由各軍兵種（陸軍部、火箭軍、空軍、海軍）聯(lián)勤部以及事業(yè)部門執(zhí)行。國家審計(jì)署、軍隊(duì)審計(jì)部門和軍隊(duì)財(cái)務(wù)部門則行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，其中國家審計(jì)署主要是受國家財(cái)政部委托對軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，中央軍委主要行使宏觀調(diào)控和制定軍事財(cái)經(jīng)法規(guī)、政策的權(quán)利。戰(zhàn)略研究所為中央政府和國防部門最高層的預(yù)算制定提供咨詢服務(wù)。這樣，國防預(yù)算決策、執(zhí)行、監(jiān)督、調(diào)控和咨詢“五權(quán)”相對獨(dú)立，相互制約，各司其職，各負(fù)其責(zé)，共同構(gòu)成決策科學(xué)合理、執(zhí)行嚴(yán)格有效、監(jiān)督制約嚴(yán)密、調(diào)控靈活高效、咨詢?nèi)婢C合的PPBE國防預(yù)算管理體制的基本框架。

［1］劉宏剛、張諍敏、唐峰：PPBE系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制分析及啟示［J］.裝備指揮技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（5）.

［2］傅蓉：美國PPBE系統(tǒng)運(yùn)行的分析及啟示［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2013（3）.

［3］葛祥：淺析加強(qiáng)軍隊(duì)規(guī)劃、計(jì)劃與預(yù)算有效性銜接——基于美軍PPBE體系的啟示［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2015（18）.

（責(zé)任編輯：熊亞）