PPP模式促進(jìn)軍民深度融合的探討

溫　濤

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北　武漢　430035）

PPP模式促進(jìn)軍民深度融合的探討

溫濤

（軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢430035）

PPP項(xiàng)目融資方式在中國(guó)大型項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域越來(lái)越受到青睞，通過(guò)民間資本的介入不僅可以解決大型項(xiàng)目建設(shè)的資金短缺問(wèn)題，還可以降低成本和提高項(xiàng)目的效率。運(yùn)用PPP模式有利于廣納各路資金，吸納民營(yíng)企業(yè)在管理和技術(shù)方面的長(zhǎng)處，合理分配項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，加快國(guó)防項(xiàng)目建設(shè)和有效運(yùn)營(yíng)。隨著軍民融合的進(jìn)一步發(fā)展，利用PPP模式整合私營(yíng)企業(yè)和民間資本的資源，從而在國(guó)防項(xiàng)目的建設(shè)上發(fā)揮作用，這將是軍民融合深化發(fā)展的趨勢(shì)。

軍民融合；PPP模式；BOT模式；BOOT模式

PPP模式自從問(wèn)世以來(lái)，受到許多國(guó)家和地區(qū)政府的密切關(guān)注。相對(duì)于傳統(tǒng)由公共部門(mén)完成大型項(xiàng)目建設(shè)的模式，PPP模式的優(yōu)勢(shì)就是在風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上吸引民間資本進(jìn)入大型項(xiàng)目的建設(shè)。吸引各領(lǐng)域資本進(jìn)入國(guó)防項(xiàng)目的運(yùn)作，是推動(dòng)軍民融合“全要素、多領(lǐng)域、高效益”格局深度發(fā)展的重要內(nèi)容。通過(guò)PPP模式，國(guó)防項(xiàng)目能有效地從社會(huì)上吸收閑散資金，借助資本市場(chǎng)，為內(nèi)涵式發(fā)展積蓄力量，并借力資本運(yùn)營(yíng)的推動(dòng)進(jìn)一步深化國(guó)防項(xiàng)目結(jié)合層次和效益，盡最大可能優(yōu)化整個(gè)國(guó)家的資源配置，從而實(shí)現(xiàn)資源分配的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，在深度融合中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的國(guó)防效益最大和國(guó)防建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益最大化。

一、PPP模式的定義與分類(lèi)

PPP（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。然而各國(guó)對(duì)于PPP的理解和實(shí)踐都有出入，我們根據(jù)其內(nèi)涵做了一個(gè)簡(jiǎn)單的歸類(lèi)（見(jiàn)表1）。

表1　PPP模式分類(lèi)

從表1可以看出，PPP中有許多發(fā)展模式，隨著私有化程度的提高，項(xiàng)目所需的投資量也逐漸增加。在已有基礎(chǔ)的設(shè)施和項(xiàng)目上進(jìn)行發(fā)展的PPP模式往往投入資本的量較小，而需要重新建設(shè)的設(shè)施和項(xiàng)目則需要較多的資本。如果從投入資本量大小的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分PPP模式的發(fā)展，我們可以將PPP模式分為投入資本量小的模式：MC、O&M、TOT、ROT；投入資本量大的模式：BOT、BOOT、BOO。不同的PPP模式適合去發(fā)展不同類(lèi)型的國(guó)防項(xiàng)目，按照上面的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將PPP模式適用的國(guó)防項(xiàng)目作以下歸類(lèi)。

投資量較小的模式（MC、O&M、TOT、ROT）適合發(fā)展的項(xiàng)目：一是軍轉(zhuǎn)民項(xiàng)目，例如北斗系統(tǒng)應(yīng)用于民用導(dǎo)航、資源勘測(cè)、電子信息技術(shù)、光機(jī)電一體化技術(shù)、新材料技術(shù)。二是民轉(zhuǎn)軍項(xiàng)目，例如節(jié)能減排技術(shù)、新能源技術(shù)。三是向私營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和技術(shù)。

投資量較大的模式（BOT、BOOT、BOO）適合發(fā)展的項(xiàng)目：一是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)或改造，例如建設(shè)港口、機(jī)場(chǎng)。二是軍民融合創(chuàng)新區(qū)的建立。三是重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的項(xiàng)目，如太空發(fā)展、海洋勘測(cè)、信息建設(shè)。

二、PPP在國(guó)外國(guó)防項(xiàng)目建設(shè)上的應(yīng)用

PPP模式通過(guò)吸引民間資本進(jìn)入國(guó)防項(xiàng)目的建設(shè)，可以把軍隊(duì)不擅長(zhǎng)、難做好的任務(wù)交給更專(zhuān)業(yè)的私人部門(mén)，以突出核心軍事能力建設(shè)，把軍隊(duì)的資源更有效率地投向核心戰(zhàn)斗力生成上。上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，PPP在英美等國(guó)的國(guó)防部門(mén)廣泛應(yīng)用于裝備生產(chǎn)維修、教學(xué)訓(xùn)練、設(shè)施建設(shè)，甚至是航空探索的領(lǐng)域，效益十分明顯。當(dāng)時(shí)這些國(guó)家的國(guó)防需求日益增加，而預(yù)算約束不斷趨緊，除非是關(guān)鍵項(xiàng)目，否則都會(huì)被迫削減資金或者延期保障。為了使許多仍具有價(jià)值的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)技術(shù)、服務(wù)的開(kāi)放引進(jìn)項(xiàng)目能順利進(jìn)行，國(guó)防部門(mén)不得不在傳統(tǒng)議會(huì)全額撥款保障模式之外，探索其他的資金來(lái)源渠道，其中應(yīng)用最廣泛的就是PPP。

作為一種新的資金保障模式，PPP模式能給許多有潛力的大型國(guó)防項(xiàng)目融入資本。以美國(guó)的太空戰(zhàn)略建設(shè)為例，在經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，研發(fā)持續(xù)低迷的狀況下，NASA不得不考慮改革，在1994年推出了“技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”，并慷慨地拿出了每年預(yù)算的20%用來(lái)支持商業(yè)合作伙伴協(xié)助研發(fā)新技術(shù)。①其中包括可以重復(fù)使用的航天器方案，降低進(jìn)入太空的成本。在“技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃”當(dāng)中，波音公司和洛馬公司都是NASA的長(zhǎng)期外包單位，擁有50多年的航天發(fā)射經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力。兩家航天公司主要設(shè)計(jì)了兩種用途類(lèi)似但是結(jié)構(gòu)不同的進(jìn)化性一次性運(yùn)載火箭，這不僅為NASA節(jié)省了一大筆研發(fā)費(fèi)用，還大大提高了美國(guó)在火箭發(fā)射上的水平。美國(guó)通過(guò)鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)自由進(jìn)駐航天探索，不僅讓美國(guó)在太空探索領(lǐng)域以較低的成本領(lǐng)先世界，擴(kuò)大了美國(guó)在太空戰(zhàn)略上的優(yōu)勢(shì)，為未來(lái)的空天戰(zhàn)斗做好了充分的準(zhǔn)備，也讓參與到航天計(jì)劃中的商業(yè)企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)成長(zhǎng)為行業(yè)領(lǐng)袖，形成了國(guó)防太空戰(zhàn)略發(fā)展與商業(yè)公司共贏的良性循環(huán)。這個(gè)例子說(shuō)明美國(guó)政府通過(guò)PPP模式中的BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）的模式，即私人部門(mén)投資，建設(shè)并永久擁有和經(jīng)營(yíng)該基礎(chǔ)設(shè)施或技術(shù)服務(wù)，接受政府監(jiān)督的模式，在國(guó)防領(lǐng)域運(yùn)用中達(dá)到了很好的效果。

圖1　BOOT發(fā)展模式

作為一種新的資金保障模式，PPP模式還能夠提供穩(wěn)定可靠的物資和服務(wù)供應(yīng)商。以英國(guó)直升機(jī)機(jī)組模擬訓(xùn)練設(shè)施項(xiàng)目為例，合同規(guī)定在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)國(guó)防部無(wú)需承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)行與維護(hù)費(fèi)用，但承諾會(huì)達(dá)到一定的設(shè)施使用強(qiáng)度，根據(jù)具體使用的時(shí)間來(lái)確定支付給私人承包商的費(fèi)用。在項(xiàng)目前20年運(yùn)營(yíng)結(jié)束后國(guó)防部對(duì)該設(shè)施重新進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，可繼續(xù)簽訂租賃合同或選擇退出，不用支付任何費(fèi)用。這個(gè)例子說(shuō)明英國(guó)政府通過(guò)PPP模式中的O&M（委托運(yùn)營(yíng)）模式，簽訂合同將運(yùn)營(yíng)的成本和風(fēng)險(xiǎn)交給了私人承包商，同時(shí)獲得了穩(wěn)定可靠的服務(wù)以及資金的靈活性。

三、PPP模式運(yùn)用到我國(guó)國(guó)防項(xiàng)目的構(gòu)想

1、PPP模式下國(guó)防項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)作機(jī)制

軍民融合背景下的PPP項(xiàng)目模式運(yùn)作中，利益主體包括軍方、私營(yíng)企業(yè)、軍地融合平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)、個(gè)人資本、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等。BOOT通常涉及到最多的利益主體，因此以PPP模式中最為復(fù)雜的BOOT為例（見(jiàn)圖1），構(gòu)想BOOT模式下國(guó)防項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)作機(jī)制。

在PPP模式下的軍民融合項(xiàng)目建設(shè)下，軍方在法律上既不擁有項(xiàng)目，也不經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而是通過(guò)給予項(xiàng)目某些特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和給予項(xiàng)目一定數(shù)額的補(bǔ)貼作為項(xiàng)目建設(shè)、開(kāi)發(fā)和融資安排的支持。軍方需要對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析，并組織項(xiàng)目招標(biāo)，對(duì)投標(biāo)的私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行綜合權(quán)衡，確定最終的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體。因?yàn)镻PP項(xiàng)目的資金規(guī)模非常巨大，花費(fèi)的時(shí)間長(zhǎng)，私營(yíng)企業(yè)必須具備雄厚的資金實(shí)力和良好的信譽(yù)。私營(yíng)企業(yè)和軍方合作成立軍地融合平臺(tái)，該平臺(tái)是為PPP項(xiàng)目的建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)而專(zhuān)門(mén)設(shè)立的平臺(tái)，類(lèi)似于PPP項(xiàng)目發(fā)展的項(xiàng)目公司，其作為PPP模式在國(guó)防項(xiàng)目運(yùn)用上最關(guān)鍵的一個(gè)機(jī)構(gòu)，最主要的作用是實(shí)現(xiàn)軍方和私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)，更好地吸收民間資本。軍地融合平臺(tái)是PPP項(xiàng)目的實(shí)施者，從軍方獲得建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)直至項(xiàng)目最后的移交等全過(guò)程的運(yùn)作。軍地融合平臺(tái)正式成立后，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作，私營(yíng)企業(yè)為軍隊(duì)融合平臺(tái)提供資金和技術(shù)服務(wù)，銀行等金融機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目另一個(gè)融資渠道，為其提供資金的借貸以及項(xiàng)目的證券化，個(gè)人資本通過(guò)購(gòu)買(mǎi)金融機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目證券化的產(chǎn)品為國(guó)防項(xiàng)目提供資金。

2、PPP在國(guó)防項(xiàng)目的具體應(yīng)用

（1）BOT模式運(yùn)用于投資量大的國(guó)防基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。軍方與私營(yíng)企業(yè)成立軍地融合平臺(tái)，平臺(tái)從軍方獲得建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)直至項(xiàng)目最后的移交等全過(guò)程的運(yùn)作。通常這類(lèi)型項(xiàng)目需要的資金很大，銀行等金融機(jī)構(gòu)可以提供更多的資金，保障項(xiàng)目的順利完成。私營(yíng)企業(yè)擁有按照軍事需求建設(shè)好的基礎(chǔ)設(shè)施使用權(quán)、收益權(quán)以及軍隊(duì)給予的特殊補(bǔ)貼。在特許經(jīng)營(yíng)期到期后，平臺(tái)將其所有權(quán)交還給軍方。

（2）BOOT模式運(yùn)用于投資量大的太空運(yùn)載項(xiàng)目。軍方與私營(yíng)企業(yè)成立軍民融合平臺(tái)，平臺(tái)從軍隊(duì)獲得建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)直至項(xiàng)目最后的移交等全過(guò)程的運(yùn)作。平臺(tái)的融資渠道可以多樣化，比如向銀行和保險(xiǎn)公司借款、將國(guó)防項(xiàng)目設(shè)計(jì)成金融產(chǎn)品交給金融機(jī)構(gòu)發(fā)行從而吸收個(gè)人資本。私營(yíng)企業(yè)擁有建設(shè)完成后的太空運(yùn)載項(xiàng)目的使用權(quán)、收益權(quán)以及軍方給予的特殊補(bǔ)貼。私營(yíng)企業(yè)可以將這項(xiàng)技術(shù)運(yùn)用于商業(yè)太空旅游獲得收益。一系列的收益最終由私營(yíng)企業(yè)和個(gè)人資本按照合同以及相關(guān)規(guī)定分配。軍方可以以低成本借助私營(yíng)企業(yè)建設(shè)好的發(fā)射平臺(tái)和運(yùn)載火箭進(jìn)行太空戰(zhàn)略的建設(shè)。在特許經(jīng)營(yíng)期到期后，平臺(tái)將其所有權(quán)交還給軍方。

四、PPP模式促進(jìn)國(guó)防項(xiàng)目建設(shè)的配套措施

1、促進(jìn)國(guó)防項(xiàng)目的法律法規(guī)完善

當(dāng)前財(cái)政部和發(fā)改委都制訂和完善了相應(yīng)的法律法規(guī)，鼓勵(lì)支持政府私人合作模式在基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)。十八屆五中全會(huì)的報(bào)告以及軍隊(duì)改革委員會(huì)議的精神都強(qiáng)調(diào)了國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)要深度發(fā)展融合。這些都為PPP模式在軍民融合背景下的發(fā)展提供了政策指向和保障。但是，有關(guān)于民間資本在國(guó)防領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體法規(guī)仍然是空白。PPP模式的發(fā)展需要在有明確法律規(guī)定下才能健康正常發(fā)展，這既符合我國(guó)依法治國(guó)的社會(huì)建設(shè)主題，也有利于保障PPP參與各方的利益，充分吸引民間資本通過(guò)市場(chǎng)流向國(guó)防領(lǐng)域的建設(shè)。

2、成立相應(yīng)的PPP軍民融合管理部門(mén)

在英國(guó)，政府商務(wù)辦公負(fù)責(zé)制定整體PPP項(xiàng)目實(shí)施政策和策略，研究制定PPP項(xiàng)目實(shí)施及合同管理作業(yè)程序，提供地方政府PPP模式的實(shí)施策略等。我國(guó)并沒(méi)有設(shè)置推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施政策的部門(mén)，建議在國(guó)家發(fā)改委設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的部門(mén)，并在該部門(mén)下設(shè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)軍方PPP項(xiàng)目建設(shè)的部門(mén)，接受軍方和發(fā)改委共同管理。

3、對(duì)軍民融合項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理

PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施，需要雙方對(duì)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分擔(dān)。采取合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，從項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，遵循合理分擔(dān)的原則，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)防項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，通常會(huì)伴隨著許多風(fēng)險(xiǎn)，例如軍事資產(chǎn)的貶值，項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)，通貨膨脹帶來(lái)預(yù)算增加等風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目參與方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中諸多的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，采取合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，積極應(yīng)對(duì)措施，最大限度地化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并按照風(fēng)險(xiǎn)分配的原則，對(duì)比分析軍隊(duì)及私營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)偏好和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

注釋

①于方：“不造飛船的NASA怎么制造大新聞”［EB/OL］.http：//news.163.com/15/1203/04/B9SRABCS00014JHT.html.

［1］馮輝鋒、王哲：借鑒PPP模式應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)軍民融合深入發(fā)展［J］.軍事經(jīng)濟(jì)研究，2013（12）.

［2］柯永建、王守清、陳炳泉：激勵(lì)私營(yíng)部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的措施［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（9）.

［3］熊波：PPP模式：民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與公共事業(yè)的新模式［J］.城市金融，2005（1）.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）