淺析影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的因素及對(duì)策

文/曹曉娟

淺析影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的因素及對(duì)策

文/曹曉娟

2014年1月1日起，我國(guó)行政事業(yè)單位開始全面實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，但目前實(shí)際執(zhí)行效果并不理想，筆者從內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息與溝通、監(jiān)督等方面分析了影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)成效的原因，并提出了一些解決問(wèn)題的對(duì)策和建議。

內(nèi)部控制；建設(shè)；信息

內(nèi)部控制是為達(dá)到“防患于未然”的目的，通過(guò)制定具體的政策和程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的過(guò)程。［1］自2014年起，我國(guó)行政事業(yè)單位開始全面實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，由于行政事業(yè)單位的非營(yíng)利性，其建設(shè)內(nèi)部控制制度的內(nèi)在動(dòng)力不足，多數(shù)單位存在等待觀望心理，尚未真正建立起內(nèi)部控制制度，真正實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的單位大多形成了一種新的制度規(guī)范，這些制度表面看起來(lái)比較完善，但實(shí)際執(zhí)行的效果并不理想。本文結(jié)合實(shí)際，就影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)效果的幾個(gè)主要因素進(jìn)行了初步分析，并提出了一些相應(yīng)的對(duì)策和建議。

一、影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)成效的主要因素

（一）內(nèi)部控制環(huán)境欠佳

內(nèi)部控制環(huán)境決定了內(nèi)部控制建設(shè)的基調(diào)，包括：?jiǎn)挝粵Q策層對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)、主要負(fù)責(zé)人的管理理念、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性等因素。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境欠佳，主要表現(xiàn)在：一是單位主要負(fù)責(zé)人普遍缺少內(nèi)控理念。相對(duì)企業(yè)而言，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)大都缺少經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)歷，對(duì)內(nèi)部控制框架理論缺乏基本的了解。如，有的將部門內(nèi)部控制等于內(nèi)部控制，認(rèn)為有了部門的規(guī)章制度就有了內(nèi)部控制體系；有的認(rèn)為內(nèi)部控制體系增加了監(jiān)督環(huán)節(jié)降低了工作效率，建設(shè)內(nèi)部控制制度沒有實(shí)際意義；有的對(duì)內(nèi)控機(jī)制理解有偏差，認(rèn)為實(shí)施內(nèi)控制度是自己束縛自己，往往在形式上一建了事，實(shí)際在制度和執(zhí)行形成“兩張皮”，使得內(nèi)控制度成為形同虛設(shè)。二是財(cái)務(wù)體系建設(shè)不到位。財(cái)務(wù)監(jiān)督控制本身就是內(nèi)部控制體系的一個(gè)重要組成部分。由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不是行政事業(yè)單位的中心工作，多數(shù)行政事業(yè)單位存在重業(yè)務(wù)、輕管理現(xiàn)象，財(cái)務(wù)部門往往被領(lǐng)導(dǎo)定位為后勤保障部門，很少參與單位業(yè)務(wù)管理活動(dòng)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，不少行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門地位不高，財(cái)務(wù)人手普遍不足，在日常的財(cái)務(wù)核算工作之外，很難再承擔(dān)起內(nèi)部控制建設(shè)和日常管理的任務(wù)。三是內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督體系建設(shè)不到位。行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題比較突出，很多單位沒有獨(dú)立的審計(jì)部門，大多和紀(jì)檢、監(jiān)察或是財(cái)務(wù)部門合署辦公，專職審計(jì)人員配備不到位，內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)不能適應(yīng)內(nèi)部控制審計(jì)工作需求。

（二）風(fēng)險(xiǎn)控制薄弱

由于行政事業(yè)單位的非營(yíng)利性，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)小，多數(shù)單位未建立風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，忽略了其在履行職能過(guò)程面臨的社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)，最終給單位和個(gè)人造成了巨大的損失。表現(xiàn)在：一是忽視權(quán)力失控、貪污腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，如，由于缺少有效的權(quán)利制衡機(jī)制，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力失去控制，最終使得一些高管因經(jīng)濟(jì)問(wèn)題紛紛落馬。如，河南省交通廳就出現(xiàn)過(guò)連續(xù)4任的交通廳長(zhǎng)因貪污腐敗而落馬，被稱為“交通局長(zhǎng)”現(xiàn)象。二是忽視了公共資源配置不合理的風(fēng)險(xiǎn)。如，一些工程建設(shè)項(xiàng)目、專項(xiàng)資金的分配過(guò)程不公開、不透明，權(quán)力集中在少數(shù)部門和人員手中。一些單位為了搶奪資源，不惜弄虛作假，采取非法手段，影響了公共資源配置的合理性和公平性。三是忽視財(cái)政資金使用效率低下的風(fēng)險(xiǎn)。由于財(cái)政支出的特殊性、多樣性，財(cái)政資金支出效率難以用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)量化考核。目前，行政事業(yè)單位預(yù)算資金績(jī)效管理工作缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算資金績(jī)效考核工作流于形式，資金使用效率的好壞和相關(guān)責(zé)任人的利益脫鉤，有關(guān)人員處在一種無(wú)責(zé)任的狀態(tài)，致使財(cái)政資金使用效率低下情況普遍。

（三）信息與溝通渠道不暢

我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制系統(tǒng)中，普遍存在信息不公開、不透明，溝通渠道不暢情況。［2］表現(xiàn)在：一是信息不公開、不透明。一些單位以保密為借口，不公開或者只是有選擇的公開部分經(jīng)過(guò)處理的信息，引發(fā)公眾質(zhì)疑。二是內(nèi)部信息溝通渠道不暢。單位內(nèi)部各部門之間、上下級(jí)之間報(bào)告渠道不暢，使得一些問(wèn)題不能在第一時(shí)間解決，難以發(fā)揮內(nèi)部控制的預(yù)防、控制作用。如財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間缺少溝通，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督流于形式。三是信息化技術(shù)運(yùn)用水平不高。目前，多數(shù)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)之間缺乏必要的整合和共享，未建立內(nèi)部信息系統(tǒng)綜合業(yè)務(wù)平臺(tái)，各自的業(yè)務(wù)系統(tǒng)僅對(duì)局部業(yè)務(wù)控制起作用，不能做到全程制約，內(nèi)控預(yù)防作用發(fā)揮有限。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不到位

對(duì)建立并執(zhí)行的內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)督檢查，提出有針對(duì)性的改進(jìn)措施，是提高內(nèi)部控制的有效性重要保證。目前，我國(guó)行政事業(yè)內(nèi)部控制的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不到位。一是內(nèi)部控制自我評(píng)估工作不到位。由于行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)起步較晚，受專業(yè)水平和管理基礎(chǔ)限制，一些單位內(nèi)控人員對(duì)自我評(píng)估理論理解不透，使得內(nèi)控自我評(píng)估工作難以開展或是流于形式。二是內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督不到位。相對(duì)于企業(yè)，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督方式滯后，仍以事后查錯(cuò)糾弊為主，多數(shù)未將內(nèi)部控制審計(jì)納入工作范圍，而少數(shù)嘗試開展內(nèi)控制度審計(jì)的，由于其獨(dú)立性不夠，往往也流于形式。三是外部監(jiān)督力度不夠。財(cái)政、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通常一般只對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的合規(guī)性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，很少對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。在外部監(jiān)督乏力情況下，使得單位推行內(nèi)控的內(nèi)生動(dòng)力不足。

二、對(duì)策與建議

（一）提高認(rèn)識(shí)，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制是否取得實(shí)效最終是由單位主要負(fù)責(zé)人推動(dòng)并做出判斷的。單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)高度直接決定了單位內(nèi)部控制執(zhí)行的環(huán)境基調(diào)，影響全員的控制意識(shí)。一要強(qiáng)化主要負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)。只有單位主要負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，親自領(lǐng)導(dǎo)并推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)工作，有關(guān)職能部門之間才不會(huì)相互推諉，內(nèi)部控制建設(shè)才能有效推進(jìn)。二要優(yōu)化財(cái)務(wù)體系建設(shè)。在當(dāng)前行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制嚴(yán)控的背景下，新設(shè)一個(gè)內(nèi)部控制的可能性極小。鑒于所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)最終都會(huì)反映到財(cái)務(wù)報(bào)表，選擇財(cái)務(wù)部門作為內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門具有一定可行性，但要加強(qiáng)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，使其能夠?qū)嵤┍匾牟幌嗳輱徫环蛛x和輪崗，承擔(dān)起建設(shè)內(nèi)部控制建設(shè)和日常管理工作。三要優(yōu)化內(nèi)部審計(jì)體系建設(shè)。單位主要負(fù)責(zé)人要主管內(nèi)部審計(jì)工作，保證內(nèi)部審計(jì)工作報(bào)告關(guān)系暢通。要推進(jìn)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)其工作的獨(dú)立性，配齊配強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)人員，使其能夠有效履行內(nèi)部控制審計(jì)的監(jiān)督職責(zé)。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理

要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，每個(gè)單位都會(huì)面臨來(lái)自內(nèi)部和外部的不同風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位除經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小外，其承擔(dān)的社會(huì)公共管理范圍廣，面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜。首先，要加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化全員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。其次，識(shí)別和分析單位面臨的、可能影響其控制目標(biāo)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的類型和程度，采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受程度內(nèi)。第三，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。由于內(nèi)部控制涉及到單位內(nèi)部管理的方方面面，涉及到每位機(jī)關(guān)工作人員。單位層面上，要重點(diǎn)圍繞“三重一大”事項(xiàng)完善決策審批程序、決策責(zé)任追究機(jī)制，預(yù)防權(quán)力失控、貪污腐敗風(fēng)險(xiǎn)；業(yè)務(wù)層面上，每位職工都要對(duì)照各自的崗位責(zé)任、分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)控制中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將找出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加以公示，通過(guò)采取不相容職分離、內(nèi)部授權(quán)審批、預(yù)算管理控制、信息技術(shù)控制等方法將可能萌發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)化解。

（三）完善信息與溝通機(jī)制

完善的信息與溝通機(jī)制，可以有效防范由于信息的不真實(shí)、不完善所造成的決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)，為管理層監(jiān)督各項(xiàng)活動(dòng)和及時(shí)采取糾正措施提供了保證。［3］一是要完善內(nèi)部控制信息公開機(jī)制。內(nèi)部信息公開是提高工作透明度和工作效率的重要手段，減少徇私舞弊的可能性。二是要建立內(nèi)部控制報(bào)告制度。逐步建立規(guī)范有序、及時(shí)可靠的內(nèi)部控制信息公開機(jī)制，保障單位內(nèi)部職工的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于發(fā)揮信息公開對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。三是要加大內(nèi)部控制信息化建設(shè)力度。信息系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的重要手段。將有效的內(nèi)部控制制度植入各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“機(jī)器”監(jiān)控，全程制約。通過(guò)整合各業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，用信息化手段弱化人為因素干擾，逐步提高內(nèi)部控制工作的有效性。

（四）完善內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

只有持續(xù)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，才能不斷適應(yīng)內(nèi)部控制環(huán)境的變化，保證內(nèi)部控制制度的適當(dāng)性和有效性，最終提高內(nèi)部控制質(zhì)量。一要建立健全內(nèi)部控制自我評(píng)估制度。內(nèi)部控制自我評(píng)估是一種檢查和評(píng)估控制系統(tǒng)有效性的方法。一般由對(duì)內(nèi)部控制負(fù)有制定和執(zhí)行責(zé)任的管理人員，組成評(píng)估小組，對(duì)內(nèi)部控制措施的有效性進(jìn)行自我評(píng)估、自我糾正，達(dá)到“以評(píng)促建”的目的。二要完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督方式。內(nèi)部審計(jì)部門積極推進(jìn)審計(jì)工作業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，由事后監(jiān)督向事前和事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變，將內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況納入審計(jì)范圍，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、反饋內(nèi)部控制執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，促進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)趨于完善。三要加大外部監(jiān)督力度。財(cái)政部門、國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)以及行業(yè)主管部門應(yīng)將行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行情況，納入該單位目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作范圍中，并將監(jiān)督考核結(jié)果與單位的績(jī)效考核和評(píng)先評(píng)優(yōu)掛鉤，通過(guò)外在施壓，督促其將內(nèi)部控制建設(shè)工作落到實(shí)處。

［1］［2］方周文，張慶龍，聶興凱.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施指南［M］.立信會(huì)計(jì)出版社，2013：21，70.

［3］中審網(wǎng)校，國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架-精要解讀［M］.中國(guó)財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，2014：107.

（作者單位：安徽省司法廳）