非一般視角下的清代地方政治史

從一個讀者的第一感覺出發首先《清代地方政府》給人的感覺是一本寫的很簡練很樸素的書，這得益于作者依據其深厚的社會學修養以及豐富的材料研究，使得一本描寫清代地方政府政治制度的學術專著擺脫了前人從會要、會典、政書等的寫作方式出發，將活生生的政治制度史人為地分割成了總論、官職、部門構成、職能關系等幾個部分來分別論述的方式。[1]瞿老的著作里從非一般的視角出發，以州縣官員、長隨、書吏、幕友、衙役、地方紳士六類人在清代地方政治中的活動，向讀者展示了一個有別于前人著作的，更接近于歷史現實的清代地方政府。

這種獨特的寫作方法和視角是瞿作有別于前人著作之處，也是巨大的成功之處。但是讀過瞿老名著會后就會發現在瞿老非一般化的寫作視角下，向讀者展示了一個更為貼近歷史事實的一般化的清代地方政府運作模式。筆者將這種現象概括為“無法無天下的合情合理狀態”。比如大清律嚴禁官員雇傭超過法定數額的長隨、衙役、書吏，還規定了在年終將相關人員清單上交[2]，但是實際上衙門雇員遠遠超標[3]；法律嚴禁官員將一些案件交給手下人處理，但是還是會有一些案件交給手下的人處理[4]。類似違法例子舉不勝舉，但在實際上清代的地方政府卻正常運轉了那么多年，原本沒有薪水的書吏和有少量薪水的衙役實際上在行政行為中獲取了大量的陋規收入和貪污受賄收入，而且地方官也加入到了類似的活動中，取得了大量的收入，否則難以負擔地方行政運作的經費，到清代后期一個幕友的年薪甚至多于一個州縣長官的名義年薪（官俸和養廉銀）。人們不顧在身份上的歧視花大價錢加入衙役書吏的行列，以及退休官員擁有的大量的田產都說明了這一點。令人奇怪的是這么多無法無天的行為并沒有或很少的得到了法律的制裁，甚至一些非法收入成為慣例，受到壓榨的平民也樂于接受，只要不超過慣例就不會引起騷動、社會不安。原因在于，清代的地方政府只需要對上級負責，而不需要對下級百姓負責，在清代的統治哲學里州縣長官是“父母官”為天子“牧民”，所以州縣長官照顧好上級的利益，完成天子下達的稅收征管，地方穩定的任務就可以了。地方官的考績全在上級，而與被統治者無關。地方預算的不足和官僚養成機制的脫節是清代地方政治亂象的兩大原因。作為清代財政支出的大項，知州每年的年薪是80兩銀子，知縣在首府60兩，在外地45兩，而發給州縣官的養廉銀從400兩到2259兩。[5]作為州縣的雇員幕友在1750年可以收到200兩白銀以上的年薪，[6]而到了1780年已經提升到每年800兩，到1825年以后一名刑名幕友的收入達到了2000兩白銀。可以說在國家法定收入沒有變化的情況下，州縣官已經難以負擔。在發給雇員工資的同時，州縣官還要負擔歷年虧空，上司禮金、過路官員的費用、辦公經費等。在沒有足夠的經費還要維持地方政府照常運轉繼續充當中央的“稅收代辦人”的矛盾情形下，陋規、貪賄的泛濫是必然的。如同一張多米諾骨牌的倒塌，由此引發了清代地方政府行政的一系列違法行為。

在清代地方政府以州縣官員“一人中心主義”的統治方式下，書吏、長隨、衙役沒有規定的固有的職責，他們只是州縣官員行政的工具，彼此之間事權交錯疊床架屋行政效率低下，難以形成有效的監督，清代地方行政由此而壞。清代地方行政的另一大弊端是，地方官員的培養機制與實際行政所需嚴重脫節，卻并沒有有效的彌補措施。學習八股文出身的州縣官員難以應付浩如煙海的清代律例，紛繁復雜的地方政務足以使初來乍到，不識當地風土人情的州縣官員如墜煙海。如瞿老在書中所言，清政府并沒有給州縣官員學習法律、行政技能的機會，也并沒有將行政專家——幕友吸收進入官僚階層的強烈愿望和行動，從而失去了一次自我救贖的機會。與解決地方行政經費不足的問題如出一轍，中央政府將這個個棘手的問題再次甩給了苦逼的地方州縣長官，州縣官員只好花大價錢請來幕友輔佐行政事務。

瞿老在《清代地方政府》一書中以其深厚的社會學修養扎實的史料為基礎，從社會學、歷史學、法學、政治學的四個角度，以州縣官員、長隨、書吏、衙役、幕友、地方士紳六類人，通過司法、稅收兩個行政方面向讀者展示了一個最為貼近歷史事實的清代地方政府。書中許多描寫令人拍案叫絕，如在論證地方士紳與地主的關系時寫到“地產是身份的結果而不是身份的原因”，[7]告訴讀者廣大地主也是被“有身份者”壓迫剝削的對象，這一點與絕大多數將地主一概歸入封建壓迫階級而無情鞭撻之的著作來說顯示出了作者運用史料考證的嚴謹學術態度和不為政治因素影響的清新頭腦。瞿老將陋規橫行的現象總結為“易于獲得利益，又易于逃脫追究，是對越軌行為的最大誘惑。而且，某個職業群體的多數人從事越軌活動，那么他們就可能對剩余成員施加壓力強求一致。某些成員的不一致，也許引起不同程度的集體制裁。因此，政府和公眾看作越軌或腐敗的行徑，也許被看作遵循行業性約定俗成的行為規范（行規）而已。”[8]這種從社會學研究的角度出發將違法犯罪行為的泛濫給出了一個精彩的詮釋。在書的最后一段瞿老寫道“所有這些集團都在現行體制下會的來最大的回報，唯一例外的就是老百姓。因此，盡管會有緊張，他們（官僚）卻沒有興趣改變現狀；于是我們就看到了社會和政治秩序中的穩定性和持續性。這種穩定性，只有當民眾不滿激烈到足以升格為公開暴動的時候才會受到威脅。但只要他們的不滿沒有轉化為（反抗）行動，現狀就仍將會維持下去。”面對紛繁復雜的清代地方統治現象，瞿老在梳理史料之后可謂洞若觀火。其興也勃焉，其亡也忽焉。[9]中國歷代王朝在建立統治后大多都能維持較長時間的興盛，但到了滅亡之時如大廈將傾勢不可擋。

在書評的最后，將一些細節上的錯誤糾正一下：1、書評《從社會互動的角度解讀<清代地方政府>》[10]中將《清代地方政府》出版社寫作“華盛頓大學出版社”應當更正為“哈佛大學出版社”；2、第135頁腳注55“康熙年間（公元1788年）”錯誤，康熙在1661-1722年在位。3、第194頁正文“受權重審”應該是“授權重審”；4、第300頁，“拉邦結伙”應該是“拉幫結伙”。5、第404頁，“庚戎”應該是“庚戌”。

注釋：

[1]自瞿以后政治學研究的著作、課本以這樣的的模式寫作的比比皆是，可能以會要、會典等形式撰寫政治制度史適合于史學，卻并以一定適合于法學.

[2]同上，在68頁和102頁有規定.

[3]同上，由于按照規定裁減書吏、衙役、僅在直隸一省23900名以上衙役、書吏被解雇，還不包括非正常雇員，第70頁.

[4]同上，在103頁王鳳生的例子.

[5]同上，第45到46頁.

[6]同上，第186頁.

[7]同上，第288頁.

[8]同上，第336頁.

[9]《左傳·莊公十一年》.

[10]段建宏：《從社會互動的角度解讀<清代地方政府>》，《山西高等學校社會科學報》，第19卷第2期，2007年2月.

作者簡介：劉吉慶 （1993-1） ，男，學院年級：法學院2015級碩士研究生，研究方向：法制史 。