“單獨二孩”政策的思考

黃磊+鐘揚

[摘 要]中央宣布實施“單獨二孩”政策到“全面二孩”政策的間隔時間不到兩年。本文從“單獨二孩”政策制訂出發(fā)，論證由于該政策失誤致使政府轉(zhuǎn)向“全面二孩”政策，這就意味著，從執(zhí)行時間上，“全面二孩”政策被大大推遲了。

[關鍵詞]“單獨二孩”政策；“全面二孩”政策

2013年11月15日，中央宣布實施“單獨二孩”政策，2015年10月29日中央又宣布實施”全面二孩“政策，兩項政策的出臺間隔不到兩年。讓人十分不解，為什么政策調(diào)整時間如此短？為什么不直接一次性放開“全面二孩”政策。這次生育政策的調(diào)整，是中國人口進入新的歷史時期背景下發(fā)生的，是中國整個生育政策調(diào)整鏈條上極為關鍵的環(huán)節(jié)，即“單獨二孩”政策起著承上啟下、轉(zhuǎn)化過度的使命。生育政策是一項涉及群眾切身利益的公共政策，有著深遠的影響。因此，至提出“單獨二孩”政策起，國內(nèi)學者就進行了專題性研究，大體是從以下四方面展開的，一是對“單獨二孩”放開后，可能帶來的出生增量及出生堆積情況的測算和分析；二是依據(jù)全國或地區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)做出的有關生育意愿與生育水平的討論；三是圍繞著“單獨二孩”或“全面二孩”進行的政策分析；四是對生育政策調(diào)整更廣泛的闡釋和展望。那么，本文就基于第三點，論證“單獨二孩”這一政策本身。

一、問題的提出

當“全面二孩”政策出臺后記者提問衛(wèi)生計委有關領導：“實施全面二孩政策，短期內(nèi)會不會導致出生人口大幅度增長？”領導的回答是：“現(xiàn)階段，全國符合全面二孩政策條件的夫婦約有9000萬對。實施全面二孩政策，今后幾年的出生人口總量會有一定程度的增長，最高年份的出生人口預計超過2000萬人，這是政策調(diào)整的預期效應。”2可是在“全面二孩”政策實施之前的2014年，全國出生人口為1687萬的基礎上，最高年份新增人口也只有三四百萬，完全可以得出“不會大幅度增長”的結(jié)論。那么為什么沒在2013年直接開始實施“全面二孩”政策，而是先放開“單獨二孩”政策呢？

有關領導的解釋是：“實施單獨二孩政策，邁開了調(diào)整完善生育政策的重要一步，釋放了部分生育勢能，有利于客觀把握群眾的生育意愿和生育行為，為全面二孩政策創(chuàng)造了條件，奠定了基礎?！边@說明了，在2013年前，政府因為擔心“全面二孩”政策會導致出生人口大幅度反彈，而通過“單獨二孩”政策先釋放一部分勢能。但是，其真正釋放的能量有限，即政府對“全面二孩”政策預期出生人口規(guī)模判斷失誤，換句話說“單獨二孩”政策有多此一舉。

二、“單獨二孩”政策分析

1.政策目標

“單獨二孩”政策目標—釋放部分生育勢能。瞿振武教授等人受國家人口計生委的委托對國家能否在2012年出臺“全面二孩”政策進行論證，得出的結(jié)論是：如果2012年立即全面放開二孩政策，將會導致婦女累計生育能量的突然釋放，出生人口和婦女時期生育水平出現(xiàn)劇烈波動，年度出生人口峰值最高可達4995萬，婦女時期總和生育率峰值可達4.5萬左右，”此外他還估計出“目前符合二孩條件的目標育齡婦女為1.52億。若生育意愿率為70%，則生育人群為9700萬，若生育意愿率為60%，生育人群為8047萬?！?/p>

2.政策論證錯誤

作為決策者如果拿到上述論證結(jié)果，是不敢做出實施“全面二孩”政策這一決定的，因此從2011年后政府再也沒有考慮實施“全面二孩”政策，而為了穩(wěn)妥，轉(zhuǎn)向了考慮實施“單獨二孩”。但是，2015年3月以來，國家衛(wèi)計委組織調(diào)研團，就全面實施兩孩政策進行多方案測算研究和論證。先后召開了近百場研討會，聽取了人口、經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境專家和相關部門的意見，到20多個省市開展調(diào)研。6政府制定了系列報告和全面兩孩政策意見，這一事實說明了政府以往對“全面二孩”政策作出了錯誤的判斷。也就是說，為國家制定“全面二孩”和“單獨二孩”政策所提供的證據(jù)和報告都存在著明顯的錯誤，而政府恰恰是基于這兩項研究出臺的生育政策而開展工作的。

3.政策失誤的原因

從2014年各地“單獨二孩”政策落地以后，絕大多數(shù)媒體和學者都認為該政策“遇冷”，這已成為既定事實，究其原因有：

（1）統(tǒng)計口徑不一。生育政策是建立在戶籍制度的基礎之上，而人口普查統(tǒng)計口徑是建立在常住人口上，這樣導致計算得到的常住人口城市化比率遠高于戶籍人口的城市化率。而農(nóng)村戶籍人口一直以來就有“一女戶生二孩”政策，加之，全國七個省份本來就有“單獨二孩”政策。因此上述人群不涉及在此政策內(nèi)。人口統(tǒng)計與生育政策所依據(jù)口徑不一，致使目標人群高估。

（2）預測方法失誤。在預測模型中是假設隨機婚配，但在實際情況中是有條件的門當戶對式婚配。獨生子女條件相對較好，彼此間的婚配可能性更大。“雙獨”原本就符合生育政策第二個孩子的條件，而“雙獨二孩”的增加也相應減少了“單獨二孩”夫婦出現(xiàn)的可能性。7因此預測模型所使用的理論假設是不客觀的。

（3）基數(shù)不準。由于缺乏基礎數(shù)據(jù)，所以學者在對“單獨二孩”目標人群進行測算時。一般參照于國家統(tǒng)計局2005年全國人口變動抽樣調(diào)查所提供的30歲及以下分年齡與性別的獨生子女資料。這樣就存在以下問題，一是，2005年到現(xiàn)在的情況已經(jīng)發(fā)生來了很大的改變，從2005年推算至今所產(chǎn)生的“積累誤差”不可小視，結(jié)果是對“單獨二孩”目標人群的整體高估。全國各地實際調(diào)查摸底數(shù)普遍小于先前的預算數(shù)。例如，2013年末。南京市人口計生委對全部戶籍人口“單獨二孩”對象進行了普查，結(jié)果只有5萬對，這小于依據(jù) 2005年全國人口變動抽樣調(diào)查的預測數(shù)。全國1100萬“單獨二孩”目標人群存在質(zhì)疑；二是2005年這次調(diào)查本身就存在問題，表現(xiàn)在低年齡組人群存在一定程度的瞞報漏報，而瞞報漏報人群多是二孩及以上人群。以往多關注出生漏報對生育率的影響，很少考慮育齡婦女孩次結(jié)構的影響，育齡婦女孩次結(jié)構對“單獨二孩”目標人群的影響實際更大。出生漏報的結(jié)果就是對各年齡組獨生子女數(shù)量及所占比例的高估。

總之，“單獨二孩”政策的出臺是政策失誤的產(chǎn)物。根本無法達到降低生育勢能的目標，最終導致了“全面二孩”政策的“姍姍來遲”，然而中央即時的放開“全面二孩”政策，這既是對”單獨二孩”政策的糾正，從而讓更多的人能夠生育第二個小孩，又是對“單獨二孩”政策的一個否定。

參考文獻：

[1]劉爽、劉平 對“單獨二孩”政策的新認識與思考 [J] 人口研究2015年3月.

[2]喬曉春 實施“普遍二孩”政策生育水平會達多高？ [J] 人口與發(fā)展 2014年第6期.

作者簡介：黃磊（1992-），重慶人，碩士研究生，研究方向：公共政策。

鐘揚（1993-），云南昭通人，碩士研究生，研究方向：公共政策。