關于工程移民社會保障的問題及對策

郭巍

一、工程移民社會保障在現實中存在的問題分析

1.制度設計存在缺陷

目前，我國社會保障體系仍然是城鄉二元結構體制，農村社會保障體系還處于起步階段，因此，工程移民直接納入農村社會保障體系，并不能有效降低移民社會風險，而將他們納入城市社會保障體系又存在制度障礙。作為一個特殊社會群體，土地資源的喪失給移民生活帶來了極大的不穩定性，他們雖然為國家建設做出了巨大犧牲，但很難與城市社會保障銜接。因此，破除城鄉二元社會保障結構制度，切實保障移民權利，是我國亟待研究和解決的重大課題。

2.社保資金缺口較大，資金監管混亂

盡管經過改革開放近40年經濟的飛速發展，但資金來源仍然是約束工程移民社會保障的瓶頸。與城市社會保障比較，工程移民社會保障無論在保障項目還是投保檔次上都存在很大差距，所需資金缺口大。如果由移民個人負擔，則由于移民安置補償金標準偏低而無力承擔。以養老保險為例，根據規定，個人養老保險金繳納年限必須滿15年，才能在到達法定退休年齡時領取養老金。工程移民如果轉入城鎮保險體系，原有的農村保險要進行折算，不足15年的需要進行補繳。按照現行移民安置政策，每個移民生產安置費顯然無法解決。由征地單位為移民繳納社會保障基金，則因缺乏法律的強制約束力在實踐中也難以落實，而由政府財政負擔，又因財力問題解決起來有很大難度。可見資金來源問題是建立工程移民社會保障的一大障礙。當前，我國社會保障缺乏統一監管使移民社會保障基金管理效率較低。移民社會保障基金主要由民政部門主管，但民政部門既是基金的管理者還是政策的執行者。角色的多元化導致職能混亂、交叉，效率低下。各相關部門間職責不明、監管不力、相互推諉時有發生，對移民社會保障工作的開展也極為不利。

3.部分移民觀念陳舊，“等、靠、要”思想嚴重

部分移民觀念陳舊，“等、靠、要”思想嚴重，是實施工程移民社會保障的觀念障礙。目前，土地收入仍然是農村工程移民家庭經濟的重要支柱。農民特別是我國中西部地區的農民，市場意識、競爭意識比較淡薄，一旦土地被征用后，他們不是積極尋找就業機會，而是一味等待征地單位為自己安排就業和繳納社會保障金，負責他們的生活和養老。

二、進一步建立和完善工程移民社會保障的基本對策

盡管建立工程移民社會保障困難重重，卻是勢在必行，刻不容緩。工程移民社會保障問題是一個龐大、復雜的社會工程，需要科學論證和實施。

1.科學確立工程移民社會保障基本原則

根據我國社會經濟發展不平衡的特點，結合工程移民實際，工程移民社會保障建立的原則應該包括：一是人本原則。政府要尊重工程移民的人格尊嚴，考慮移民的利益訴求，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。二是公平原則。政府在建立移民社會保障體系過程中，要充分保障移民的各項權利，在公正、機會均等的基礎上最大限度地滿足移民的利益訴求，使他們得到的補償，為他們提供經濟后續發展的能力。三是多樣性原則。政府部門同社會各界力量共同做好移民社會保障工作，對于不同類型的工程移民，采取不同的保障標準，并多渠道地籌措移民社保資金來源。四是層次性原則。我國地區經濟發展水平不平衡性決定了不同地區移民保障具有鮮明的層次性，工程移民的社會保障水平要與地方經濟發展水平相適應。五是漸進性原則。隨著我國經濟發展水平的不斷提高，工程移民社會保障水平也應與時俱進。

2.構建功能完善覆蓋全面的社會保障體系

工程移民社會保障體系應該是一個完善的系統，可以分為若干個彼此獨立、功能互補、覆蓋全面的子系統，包括工程移民社會保險子系統、工程移民社會救濟子系統、工程移民社會福利子系統、工程移民社會優撫子系統和工程移民其他社會保障子系統。更為重要的是，應加強移民社會保障的法制建設，在借鑒和整合近年來各部委頒布的各項關于移民文件資源基礎上，結合中國移民實際狀況，制定一部科學規范的移民法，在法律上給予移民社會保障。

3.建立專門管理機構，加強基金籌集管理，加快隊伍建設

在管理機構方面，應建立統一的移民管理機構，實行集中管理。由人力資源和社會保障部門會同移民開發部門設立移民社會保障機構，對全國移民社會保障實行統一的領導。在統一領導的前提下實行分散管理，由地方政府人力資源和社會保障部門會同移民安置實施機構具體管理，建立科學合理、運作高效、便于操作的管理機制，實現移民社會保障有效管理。在資金方面，應建立專項工程移民社會保障基金。基金來源可本著多元化、多層次、多渠道的原則來解決。如通過國家財政單獨撥款，國家和地方財政按比例撥款以及從征地搬遷到補償安置費用或扶持基金中抽取一定比例等方式建立移民社會保障基金。同時加強基金監管，實現移民地區至少以縣一級為基金統籌單位，通過安全可靠的基金運營，實現基金保值增值。在隊伍方面，要建設一支思想過硬、業務精湛、作風嚴謹的移民社會保障工作專職隊伍。要加強對這一隊伍的教育和培訓，提高他們的政治、業務素質，增強他們的法律觀念和工作責任，實現移民社會保障隊伍年輕化、專門化和科學化。此外，有必要加大移民社會保障的政策宣傳力度，消除移民的陳舊觀念和思想疑慮，從而推進移民工程順利進行，真正實現工程移民全面而科學的社會保障。