淺談完善社會保險法律體系

郭巍

經過多年的社會保障制度改革和探索，我國城鎮基本上建立了養老、失業、醫療、工傷和生育等保險險種。在一定程度上為遭遇這些風險的勞動者解除了后顧之憂，為勞動者提供了很好的底線正義，對國家的和諧與穩定起到了不可估量的作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟的發展和不斷完善，現有的社會保險法律制度存在的問題逐漸地暴露出來，主要表現在立法嚴重滯后和不健全、現有的社會保險制度的法規、規章立法層次低，各種保險制度之間缺乏協調統一、社會保險的法律實施機制較為薄弱、社會保險的制度安排存在缺陷等，因此，我們應順應市場經濟發展的要求，立足于我國的國情和實際需要，同時要借鑒和吸收其他國家的經驗和教訓，通過改革和制度創新，盡快由全國人大或常委會制定、頒布在社會保障法中處于核心地位的《中華人民共和國社會保險法》，構建開放而健全的社會保險法律體系。

一、選擇適合我國國情的社會保險制度模式

1.注重我國的實際國情

在我國的社會保險立法中，必須充分考慮到我國現階段的經濟發展狀況和基本國情。一是我國經濟發展水平較低，地區之間發展不平衡；二是城鄉二元化經濟結構還將在相當長的時期內存在；三是在經濟改革與發展過程中，各地區各行業經濟發展狀況不平衡；四是人口多，人口老齡化進程快；五是計劃經濟體制下形成的傳統保障制度的束縛和影響較重。因此，社會結構的不同、文化背景的差異，決定了我們對西方國家的社會保險制度不應簡單地照抄照搬。應根據我國的國情，構建出適合我國國情的社會保險模式，并用法律的手段使之制度化，從而推動我國社會主義經濟全面健康發展。

2.建立低水平、?；?、廣覆蓋、多層次、互助互濟的混合型的社會保險制度

由于我國人口多，經濟發展水平低，各地區經濟發展水平有很大差異，這就決定了我國社會保險法規定的待遇標準不能過高，保險標準要有所區別，不能實行福利型的社會保險模式，要根據國家的財政和企業的實際承受能力，適當降低繳費的費率，同時也降低享受的待遇，提供一個最基本的保障。

廣覆蓋，就是逐步擴大社會保險的覆蓋范圍。社會保險的對象不僅僅是職工，而應覆蓋到全體公民，比如，養老保險問題，不僅規定職工的基本養老保險，也應包括城鎮居民的養老保險、農村居民的養老保險、失地農民的養老保險、事業單位人員和公務人員的養老保險；基本醫療保險不僅包括職工基本醫療保險，還應包括城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療保險。

多層次，就是在開展社會保險的同時，還要建立企業補充保險、參加市場化的商業保險、鼓勵個人儲蓄型保險。建立多層次的社會保障體系，以滿足不同人群、不同行業的多層次的社會保障需求。

二、加大社會保險的立法力度

目前，社會保險基本法的制定和頒布，已成為為我國社會主義市場經濟的建立和發展提供良好的法律環境及社會和諧穩定的當務之急。當然由于我國目前城鄉存在著二元結構，基本法的制定應該較粗、較簡，然后國務院依據城鄉有別原則盡快制定和頒布與該法相配套的一系列條例，從而可以由粗到細，由簡到繁，逐步實現社會保險法律制度的科學化、合理化，以保證社會保險工作有法可依。同時，社會保險制度的立法內容應當與其他法律部門的立法內容相銜接，以保證社會保險法律規范的有效實施。

推動當前仍以部門規章為主要依據進行試點的工傷保險和生育保險的社會統籌步伐，加強養老保險、失業保險和醫療保險的法律實施，可以實現五保合一，統一管理，統一征繳，強化社會保險制度的實施機制，明確各主體的法律責任和義務，確保社會保險基金籌集到位、保值增值和社會保險待遇按時足額發放。并圍繞《社會保險法》，應出臺一系列配套法律法規，包括《基本養老保險條例》、《基本醫療保險條例》、《失業保險條例》、《社會保險爭議處理條例》

三、完善社會保險的各項制度

1.建議社會保險范圍實行全覆蓋

國家應當實行全民強制社會保險，不分公務員還是企事業單位、農民及自由職業者，使全社會公民都能夠享受到社會保險待遇。并且在設計各類社會保險制度時，要做到相對公平，避免因職業、身份、地區的不同社會保險待遇差距過大。

2.取消或降低養老保險最低繳費年限

社會各界不少意見提出，養老保險要做到廣覆蓋，同時卻規定15年的最低繳費年限，達不到最低繳費年限的不能領取養老金，等于將已經納入保險的職工再排除出去，這讓人不能理解，建議取消最低繳費年限的規定，確立“多繳多得、少繳少得”的待遇計算原則。還有的意見提出，很多四五十歲的人以前由于種種原因沒有繳納社會保險費，如果從現在開始繳，到退休時也不夠15年的繳費年限，建議降低最低繳費年限。

3.提高醫療保險待遇水平

看病難、看病貴，是讓不少人非常焦心的問題。雖然有了醫療保險，但報銷起點高、報銷比例低等問題的存在，使得不少人個人醫療費用負擔較重。造成這種現象的原因是多方面的。包括公共衛生投入不足、醫療保障覆蓋面不廣、統籌層次不高以及個人賬戶降低了風險分攤功能等。因此，提高醫療保障待遇是這一制度發展的必由之路。目標即是疾病醫療不再構成參保對象的負擔。從當前現實出發，醫療保險制度需要解決的問題主要有：一是盡快擴大覆蓋面，力爭這一制度覆蓋到全體勞動者身上，同時促使城鎮居民醫療保險與農村新型合作醫療制度并軌，由三元制度安排發展到二元制度安排，以促進公平性；二是加大公共投入，包括政府對城鄉居民的醫療保障補貼，發展公共衛生事業；三是完善醫保經辦機構，將職工醫療保險、城鎮居民醫療保險與農村新型合作醫療由一個統一的經辦機構經辦，徹底改變各行其是的分割格局，以便提高管理效率并為日后多元制度的整合奠定基礎；四是取消職工醫療保險中的個人賬戶，將個人賬戶基金全部納入社會統籌基金，真正按照風險分攤、互濟互助的原則構建社會化的醫療保障制度；五是應當將醫療保險與疾病預防、公共衛生事業乃至醫療機構改革、醫藥流通改革等結合起來，求得相得益彰的效果。

4.加強對社會保險基金的監督管理，明確運營不當的法律責任

社會保險基金是老百姓的“保命錢”，社會保險基金監督工作雖然不斷加強，但由于一些問題的影響，基本還是粗放型的，尚未形成有效的機制，與社會保險事業發展不相適應。因此，要建立健全社保基金監督法律法規，明確監督和被監督的主體，加強對違反社?；鸸芾淼奶幜P力度，建立縱向與橫向的監督職能。第一，對社保基金預算、籌集、支付、管理、監督檢查等做出規范，強調社?；鸺{入單獨的財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ?，任何地區、部門、單位和個人均不得擠占挪用，也不得用于平衡財政預算。第二，各級社會保險經辦機構從組織機構、業務運行、信息系統等方面加強內部控制建設，從源頭防范風險。第三，各級人力資源和社會勞動保障部門要暢通工作渠道，及時掌握社?；鸢踩珷顩r，重大要情及時上報，對隱瞞要情不報或報告不及時的，要對有關負責人實行問責，追究決定人的責任。

因此，對當前社會保險立法的關注，不應止于一部“集大成者”的社會保險法，更要將目光投向一個符合國情、內外協調且具有開放性、可操作性的社會保險法律體系。社會保險立法是一個開放而復雜的系統工程，只有在社會保險基本法的統領下，完善與之相匹配的其他單項法規，以形成一個健全的社會保險法律體系。