公共服務領域PPP融資模式研究
——以鎮江市為例

李靠隊　蔣欣呈　鄒牧云　張　媛

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公共服務領域PPP融資模式研究
——以鎮江市為例

李靠隊蔣欣呈鄒牧云張媛

分析PPP模式在鎮江市的應用情況，尤其是與江蘇省PPP實施情況的比較，有利于促進PPP融資模式走上成熟化、規范化道路，加快PPP融資模式在具體項目上的應用步伐。為此，本文提出完善相關法律框架建構、明晰政府引導監督職能等措施。

PPP融資模式；公共領域；發展現狀；改進建議

一、引言

PPP模式起源于20世紀中后期的英國，它是一種公共部門與私人部門為了社會項目建設進行合作的特殊融資模式，旨在為減輕政府財政壓力，提高項目建設效率。縱觀國內外發展情況，歐美等發達國家PPP項目的發展水平明顯比我國等發展中國家要高出許多。近年來，隨著我國現代化建設步伐的加快，城鎮化水平的不斷提高，PPP模式在我國的應用顯得尤為重要且迫切。

二、PPP模式在鎮江的發展現狀

PPP融資模式在鎮江市的運用可大致分為兩個階段：第一階段是從20世紀90年代末至2013年，PPP模式在鎮江市剛起步，運用并不成熟；第二個階段是2014年至今，在這個PPP項目走向成熟的階段，鎮江市響應國家號召，加大對PPP項目的投入力度，不斷規范其在執行項目中的行為準則。

鎮江市2011-2015年固定資產投資額數據顯示，鎮江市近年來固定資產投資額一直處于上升趨勢，增長速度很快，鎮江市政府的財政壓力也在日益加大。在社會固定資產投資額增長如此快速的背景下，鎮江市運用PPP模式顯然非常必要。2015年5月，隨著《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》的出臺，鎮江市積極響應國家的號召，參與PPP項目建設，為更多社會群眾提供優質服務。在2015年出臺的PPP項目中，鎮江市入庫項目數量為14個，投資額達到240億元，其中，試點項目共計5個，投資額達到136.93億元。

2015年政府公布的入庫項目，鎮江整個大市（包括鎮江市區、丹陽市、句容市）PPP項目主要運用在生態環境、交通改造、棚戶區改造、體育文化、旅游開發等領域。2015年鎮江市入庫項目所涉及領域非常廣泛，重點主要在綜合開發和教育文化上。鎮江市在建設PPP項目過程中，把重點放在綜合開發、教育文化上，占比都達到22%；此外，旅游業上，鎮江市也投入了較大精力，其占比達14%。鎮江市如此安排PPP項目領域的主要原因在于大力發展經濟建設，縮短與其他城市的差距。鎮江市的經濟水平在蘇南經濟圈中處于劣勢，加大對項目以及人才的投資，可以幫助其快速發展經濟，縮短與蘇州無錫等城市的差距；同時，鎮江市旅游景點繁多，在旅游業上加大投入，可以在短時間內得到較高的受益，是一種操作簡單并且效果顯著的方式。

三、鎮江市PPP區域比較分析

作為全國的經濟強省，江蘇省應用PPP融資模式的廣泛度與規范度處于全國前列。在本次PPP熱潮中，江蘇省已被財政部確定為建設省級PPP試點中心的省份之一。

1.投資金額的占比情況

在2015年出臺的PPP項目中，江蘇省入庫的PPP項目共有186個，投資額達到3435.48億元，其中，作為試點的項目共計63項，投資額達到1157.61億元。鎮江市試點項目共有5項，投資額達到136.93億元。鎮江市PPP項目的投資金額占整個江蘇省的12%。無論數量還是金額，鎮江市的發展情況明顯超越江蘇整個大省步伐。如此高的占比說明了兩個問題：（1）鎮江市具有較大的開發空間，城市的結構、特點都比較有利于PPP模式的應用；（2）鎮江市有許多項目需要開發，但市政府資金不足，PPP模式恰好給鎮江市提供了契機。

2.投資領域的對比情況

根據財政部的公示情況，江蘇省PPP模式在不同領域內的應用情況如表1所示。

表1　江蘇省各領域的PPP投資項目（單位：億元）

9 13 39 17 7 28 14 7 11 63供熱/供氣/供水類環境治理類交通類教育/科技/文化市政類污水/垃圾處理類養老/民政類醫療類綜合開發類總計74.05 196.30 1231.25 152.02 45.24 133.65 65.95 62.30 361.85 3435.48

根據財政部公示情況，鎮江市試點的PPP項目應用領域如表2所示。

表2　鎮江市各領域的PPP投資項目（單位：億元）

將江蘇省及鎮江市于不同領域的投資情況繪制成餅圖（圖1、圖2）對比如下。

圖1　鎮江市與江蘇省PPP項目對比

圖2　鎮江市PPP項目應用領域

通過圖表分析，可看出，相對于江蘇省，鎮江市的PPP項目投資領域不夠充分。江蘇省投資領域包括環境治理類、綜合開發類、市政類等11個領域，而鎮江市的投資領域只有公園旅游類、綜合開發類等5個領域，應用領域還不夠廣泛。

此外，江蘇省將重點項目放在民生以及環境保護上，而鎮江市則將側重點放在了公園/旅游及綜合開發上。江蘇省重點投入的這兩類，鎮江市卻涉及得很少。究其原因，一是鎮江市將重點放在經濟建設上，綜合開發、旅游景點開發這種能夠高經濟產值的項目上投入較多，希望通過PPP模式帶來可觀的收益；二是鎮江市政府對人民的日常生活關注度不充分，沒有把人民生活的幸福指數放在首位。

四、鎮江市PPP融資模式的發展空間與建議

1.PPP融資模式發展空間拓展

（1）將PPP模式推廣至農業現代化建設。“十三五”規劃中，我國農業現代化程度與城鎮化、工業化程度相對滯后，一直是經濟發展短板。政府積極鼓勵發展農業現代化建設，解決我國農業競爭能力弱、供需不平衡的問題，計劃在2020年時取得重大突破。在此大背景下，句容市利用PPP模式推進農業現代化建設是可取并行之有效的。句容市現擁有白兔和天王兩個省級現代農業園區，并創建了區域性綜合社會化服務平臺，農業綜合機械化水平接近87%，其農業研發能力也很強，農業科技貢獻率高達65%。基于如此良好的農業環境，句容市準備在淘寶網試點，建立新型農產品電商服務體系。這一系列舉措必然使句容市農業現代化水平上升到一個新高度，但同時也會給政府帶來巨大的財政壓力。因此，利用PPP融資模式推進農業現代化發展，能緩解政府的財政壓力，還能發展有鎮江本土特色的新型農業現代化PPP模式。（2）將PPP模式推廣至農業休閑化建設。2015年9月22日，農業部發布了《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》（簡稱《通知》）。《通知》明確指出，為促進我國農業全面發展，優化我國農業產業結構，鼓勵各級地方政府利用PPP模式，拓寬融資渠道，通過金融支持的方式鼓勵我國農業休閑化的發展。休閑農業的主要代表是廣為大家所知的“農家樂”，休閑農業模式可促進農村一、二、三產業快速升級。長期以來，句容市利用其豐富的農業資源、旅游資源將農業與旅游業很好整合，句容的九龍山莊、江蘇農博園都是全國發展休閑農業的“排頭兵”與示范單位。2015年句容市新增了一個省級以上的休閑觀光農業示范點，并被評為“中國最美休閑鄉村”，這也是全江蘇省唯一獲此殊榮的城市。句容市的休閑化農業已實現較高層次發展，若句容市將PPP模式用于農業休閑化建設，所帶來的經濟效益更是不容小覷。

2.鎮江市發展PPP模式的改進建議

鎮江市發展PPP模式取得一定成就。鎮江市PPP模式發展分兩步走，第一步鞏固發展現有公共服務設施，第二步以農業為中心，發展具有鎮江特色的PPP模式。

（1）鎮江市當前的重要任務是拓寬PPP模式的應用領域。目前鎮江市PPP項目主要涉及旅游業和開發類兩種。結合鎮江市實際發展情況，其在公共交通、市政建設、養老、醫療等環節還存在許多不足。鎮江市應在這幾個項目上加大投資力度。還應利用PPP模式對教育事業加大投入，加大對鎮江兩所著名高校江蘇大學與江蘇科技大學的資金投入，培養高素質人才，從根本上帶動鎮江經濟。對一個城市來說，經濟發展水平固然是衡量這個城市整體水平的重要指標，然而，人民生活的幸福程度、環境綠化優化度也是非常重要的指標。所以，鎮江市在應用PPP模式時，應將其更好地應用在改善民生、環境等問題上，譬如保障性住房、醫療設施、污水處理等都是非常好的切入點。（2）PPP模式與政府經濟中心相結合。將鎮江市政府工作重心與PPP模式結合起來，根據2015至2016年鎮江市政府工作報告，鎮江市政府將工作重心放在提升現代化服務業發展水平、提升現代化農業發展水平、創建生態良好的城市環境等公共服務領域上，提出一系列分步目標，比如：①建設5A級西津渡風景區；②將電子商務應用于傳統農業；③推進“生態云”二期建設等。將這些工作重心與PPP模式結合起來，既能提升鎮江市整體水平，又能減輕政府壓力，一舉兩得。（3）特許經營的PPP模式選擇與實施。在特許經營PPP模式下，公私部門共同承擔項目資本與項目風險，且此種PPP模式的經營期間較長，私人部門可收獲長遠利益，某種程度上可提高私人部門參與PPP項目的積極性。相對于外包的PPP模式，采用特許經營的PPP模式可獲得較高收益；相對于私有化的PPP模式，采用特許經營的PPP模式可承擔較低風險。鎮江市海綿城市建設采用的就是此模式。鎮江海綿城市在很大程度上屬于社會公益項目，私人部門難以獲得可觀的收益。但在特許經營的PPP模式下，由于項目成本比較穩定，私人部門有相對較大的管理控制權，并且可以獲得長期收益，因此仍然有許多私人部門愿意參加鎮江海綿城市的建設。

［1］劉晶，方華.關于我國政府和社會資本合作（PPP）模式的研究［J］.改革與開放，2016（01）:3-5.

［2］李靠隊，蔣欣呈，孔玉生，等.政府債務、PPP與權責發生制綜合財務報告［J］.地方財政研究，2016（04）:34-39.

（作者單位：江蘇大學財經學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.006

鎮江市2015年度軟科學研究指導性計劃項目“鎮江市公共服務領域PPP模式運行機制與實施路徑研究”（項目編號：YJ2015003）］