食品安全問題細分及其治理的新思考

蘇毅清，范焱紅，王志剛

(中國人民大學農業與農村發展學院，北京　100872)

?

食品安全問題細分及其治理的新思考

蘇毅清，范焱紅，王志剛

(中國人民大學農業與農村發展學院，北京100872)

為了統一食品安全問題的相關細分概念，依據行為實施者的行為和動機，將食品安全問題細分為食品質量問題、食品欺詐問題、食品風險問題和食品防護問題，進一步提出了對各個細分食品安全問題的治理對策。最后，對我國食品安全問題的治理提出了對策建議。

細分食品安全問題；監管；共同治理

2015年，我國頒布了新的《食品安全法》，標志著中國對食品安全問題的治理進入了重點治亂的時代。新《食品安全法》在對食品安全的監管和處罰等各方面都提出了比以往更高的要求，但是，在高調的治理決心之下，我國食品安全問題依然頻發。現有研究指出，目前我國在食品安全方面所引發的種種問題，其根源不僅在于我們對于食品安全認識上存在局限，而且還在于國內與國外在食品安全的定義上出現了分歧[1]。正是這種在概念認知上的局限和分歧，導致我國食品安全問題一直無法統一處理，產生了3種不同結果：第一，相關法律法規尺度不同，食品安全的定義一直都無法統一，導致食品安全相關管理體系以及執法無法協調[2]；其次，在食品安全定義上的局限使得我國相關法律法規的實施效果難以衡量[3]；再次，食品安全定義上的局限與分歧使得監管沒有重點，造成監管資源的大量浪費[4]。鑒于此，本文在綜述國內外對食品安全相關定義的基礎上，根據行動實施者的行為意圖和行為目的這兩個維度來細分有關食品安全的概念問題，并在此基礎上為我國當前食品安全的治理提出相應的政策建議。

1　關于食品安全定義的文獻綜述

食品安全是一個不斷變化的理念，會隨著社會和經濟的發展而不斷演變。食品安全的相關概念是在1974年11月的聯合國糧農組織中提出的，并且出臺了有關食品安全的約定《世界糧食安全國際約定》，該政策指出每一個人都有獲取健康食物的權利，都需要用足夠的食物來維持健康，這個定義主要是從數量上滿足人們基本需要的角度提出的，具體指的是食品數量安全。隨著世界各國在發展過程中貧困問題的凸顯，食品在數量上的安全逐漸與緩解和消除貧困問題緊密相連。關于食品安全的概述，FAO的前總干事曾經在1983年就提出過，食品安全是確保每一個人在能夠買的起食物的基礎上去買到自己所需的健康食品，這個概念其實是向人們傳遞食品的供給數量一定要達到全國人民解決溫飽的狀態，針對一些老人、婦女、小孩等弱勢群體的食品獲得能力要加大關注度，體現了在那個時期里食品數量的供給對于緩解貧困的重要性。20世紀80年代，科技革命與市場經濟的發展使得整個世界都獲得了前所未有的進步，針對食品安全的研究已經從國家轉變為市場，由生產轉變為消費人群，主要是強調每一個人都有獲取食品的能力，并且隨著社會的進步對食品品質的要求越來越高，食品的安全健康問題越來越受到人們重視，同時食品獲取的途徑與環境之間的關系也漸漸引起人們的重視。食品安全的問題不僅僅只關注食品獲取，同時在食品的衛生、健康以及弱勢群體的獲取能力關注度也在不斷增強，在這個時期這些問題都已經納入到食品安全的范疇中。關于食品安全與食品衛生兩者之間的同義問題是在1984年世界衛生組織提出的，并且通過出臺《食品安全在衛生和發展中的作用》政策來表明兩者的目的是一致的，都是為了在食品的生產、加工以及制作過程中保證食品的安全性，對于人們的食用健康提供有力保障。之后，針對食品安全與食品衛生這2個概念在1996年的世界衛生組織出臺的《加強國家級食品安全計劃指南》中就進行了明確區分，把食品安全定義為在食品食用時不會對消費者造成傷害，食品衛生定義為保障食品具備足夠的安全性，并且在食品制作的所有環節都必須要采取保護措施。對于食品安全的定義，在2003年的世界衛生組織會議中又進行重新定義，提出了食品內的所有成分都必須保證不會對消費者身體健康造成危害，這些危害都必須在食品上市之前就全部消除，關于食品安全的問題是不能協商的，是必須要在保證消費者健康的基礎上出現在市場中，不得出現危害健康的問題再進行補救[5]。

改革開放之后，我國的糧食短缺問題還一直在困擾著人們，食品安全的問題也是在此基礎上建立的。我國有很多食品專家都把糧食安全與食品安全同化了，在2004年的《中國糧食經濟》上就提出兩者其實是一樣意義的概念[6]。隨著人們的生活水平不斷提高，關注重心已經漸漸轉移到食品質量安全問題上。國內食品安全問題的概述在經過歸納之后，基本上可以分成以下五個觀點。第一，把食品安全當成是科學概念。關于食品安全涉及的領域相當廣，醫學、化學、生物等都屬于科學領域范疇[7]。第二，把食品安全當成是政治概念。食品安全不僅僅是制作企業應當承擔的責任，同時也是當地監管政府應當承擔的責任[8]。第三，把食品安全當成是經濟概念。隨著人們經濟水平提高，食品的需求量不斷加大，可以說，食品市場無限廣闊，全球的食品經濟行業都得以發展，因此，食品安全質量不過關的問題也嚴重影響著了世界經濟的發展[9]。第四，把食品安全當成是法學概念。食品市場如果出現失靈現象，政府就必須采取法律措施來處理這些問題，用強制性的法律法規來避免這些問題繼續嚴重下去[8]。第五，把食品安全問題當成是社會概念。食品是需要通過生產、流通、消費等過程，所以在這個過程中包含了社會很多層面，不僅要保證生產的安全性，之后的經營以及未來的安全等問題都要考慮在內。

通過上述國內外學者對于食品安全相關定義的概述可以得出，食品數量安全與食品質量安全都是屬于食品安全的范疇，但是其引致的原因不同。具體而言，食品數量安全問題是由于國家和社會的宏觀因素造成的，是特定歷史時期和特定歷史條件下的產物，而食品的質量安全問題更多的是由于經濟社會中個人的行為造成的，是市場經濟中逐利個體在不同行為意圖和行為動機下的復雜決策結果。國外對于食品安全的定義，一般會歸結于一個總體而籠統的概念，而這些籠統的概念在針對由于不符合概念定義的行為而產生的相關的具體食品安全問題的界定上就缺乏效力；國內對于食品安全和食品安全問題在概念上雖然進行了一定程度的細分，但由于細分缺乏依據，導致細分種類繁多，對決策者缺乏指導意義，也使得對相關問題的監管缺乏針對性。再次，所有國內外對于食品安全的定義都沒有延伸至對具體食品安全問題的界定，導致當有關個體的行為與概念定義不相符時，沒有更為具體的標準來界定這些不符合食品安全定義的行為是具體什么樣的食品安全問題，這也是當前對于食品安全問題的監管常常發生交叉和重復的重要原因。鑒于此，本文將研究重點集中于食品質量安全的范疇，借鑒密歇根州立大學的相關研究[10]，以相關經濟個體實施行動時的行為和意圖為維度，將食品安全的內涵進行進一步細分，以期能夠明確地定義食品安全，規范食品安全細分的問題，進而對有針對性的監管提供有益參考。

2　對食品安全問題的細分

表1設立該矩陣的前提是，認為食品安全問題是由供應鏈中相關行為的實施者引起的，具體而言，包括食品企業、食品加工者、農戶、餐飲經營者等行為主體，都在食品安全細分矩陣中表現為一般意義上的行為實施者。食品安全細分矩陣以2個維度對當前我們廣泛采用的“食品安全問題”這一籠統的概念進行進一步細分。其中，一個維度是行為實施者的意圖，具體分為有意行為和無意行為兩種；另一個是行為實施者的動機，具體包括以獲取經濟利益為動機和以獲取非經濟利益為動機兩類。因此，可以將籠統的食品安全問題更進一步地細分為以下4個細分類別(表1)。

表1　食品安全問題細分矩陣

2.1食品質量問題

食品質量問題是行為實施者在追求經濟利益的過程中非故意引發的食品安全問題。此類問題一般源于行為實施者的無知，比如食品加工者由于不注意個人衛生或者不知曉相關的食品添加劑對人體健康的影響，導致了所加工的食品最終含有了有毒有害物質，從而對消費者的健康帶來危害。在現實情況中，諸如許多小型食品加工作坊的食品加工者由于對食品營養成分和法律知識的匱乏，導致了在食品加工過程中進行了非法添加，是相關行為實施者在追求經濟利益的過程中，因疏忽或無知所導致的食品安全問題的表現。

2.2食品欺詐問題

食品欺詐問題是行為實施者為了獲取經濟利益而有意為之的食品安全問題。值得指出的是，食品欺詐并不一定會損害消費者的健康，比如用馬肉來代替牛肉，健康的馬肉依然是可放心食用的，只是這種“掛牛頭，賣馬肉”的行為，一是使得消費者用較為昂貴的牛肉的價格支付購買了較為低廉的馬肉的價值，給消費者帶來了效用上的損失；二是使得牛肉的來源變得不可追溯從而增加了食品安全的風險，因此食品欺詐不一定影響生命和健康，但是它同樣是一種惡劣的、值得我們去懲罰并制止的行為。

2.3食品風險問題

食品風險問題是行為實施者無意且是在追求非經濟利益目的的過程中產生的食品安全問題。目前對于轉基因食品的爭論就可以歸納為社會對食品風險問題的擔憂。轉基因食品是人類科技發展史上的新生事物，但是，由于轉基因食品屬于一種功能基因被移入另一機體中的情況，但經歷了這種過程的基因的功能是否會有過敏、中毒、抗性等副作用，其所蘊含的安全隱患并不是開發轉基因食品的研究者所有意創造的。因此，對轉基因食品的爭論，具有明顯的食品風險問題的特質。

2.4食品防護問題

食品防護問題是實施者為追求非經濟利益目的而有意造成的食品安全問題。長期以來美國所采取的食品防護政策，就是為了抵御來自恐怖襲擊的一項措施，以防止恐怖分子通過污染食品進而對美國的公民健康和國家安全造成危害。值得注意的是，食品欺詐問題和食品防護問題雖然都是行為實施者有意為之，但是在動機上還是迥異的。造成食品欺詐問題的行為實施者其目的是追求經濟利益，意在“取利”而不在“取命”，只是這“取利”的過程存在對公共安全和公眾健康造成危害的可能。與之相反，食品防護問題面對的是以危害國家安全和公眾健康為目的行為實施者，如恐怖分子，因此在食品防護問題上，必須動用國家機器來對導致食品防護問題的實施者進行鎮壓。

3　對細分的食品安全問題的治理對策

由前述分析可知，不同的細分食品安全問題是因為行為實施者不同的行為意圖和行為動機所引致的，因此，在食品安全細分矩陣的框架下，對食品安全的治理必須先根據實際情況，分析具體的食品安全問題隸屬于那種細分食品安全問題，從而根據相應的細分食品安全問題，在治理上對癥下藥。對于每種細分食品安全問題的治理方法可總結為以下四個方面：

3.1食品質量問題的治理要以管為主，重在引導

類似“生產者是食品安全的第一責任人”的思想，主要應該歸為針對食品質量問題的治理思想。食品質量問題產生于行為實施者的逐利但無意，由于無意隨時可能引發食品安全問題，因此必須在源頭就盡可能地降低因無意帶來損害的可能。基于食品質量問題是無意為之的前提，對此類細分食品安全問題的治理應以管為主，重在教育、宣傳和引導，從而在接納行為實施者逐利目的的基礎上，引導行為實施者形成對可能造成食品安全問題的行為的清晰認知，使其在逐利的過程中能夠感知到一些食品生產行為對消費者健康的危害，從而自覺地尊重生產守則與社會道德，保證食品的質量。

3.2食品欺詐問題的治理要以罰為主，重在規制

對食品欺詐的食品安全問題的治理，由于在行為實施者處于無知狀態時有關部門已經進行了教育和引導，因此，對于明知故犯、逐利而有意的行為，必須采取嚴格的懲罰措施，所以，食品欺詐問題應是食品安全重點治亂所主要關注的細分食品安全問題類別。

3.3食品風險問題的治理要先入為主，重在預防

“風險社會”的概念告訴我們，如果對有可能爆發的危害不加以防范，任由逐利者不斷地去冒險，那么這些逐利者獲得的經濟利益越大，則公眾與社會暴露在危害中的風險也就越大。因此，凡事預則立，為了防止這些有可能發生的危害的爆發，我們必須通過相關部門采取措施，建立有效的事前預警機制來做到防患于未然，避免因為社會整體知識的局限而引發重大的社會事件，使公眾生命健康和國家安全遭到損害。現實中對于轉基因食品安全性的討論，進而形成的對轉基因食品的謹慎認識，進而有效的遏制了社會風險的爆發，就是防范食品風險問題的一個成功案例。

3.4食品防護問題重在國家提供的公共服務的保護

食品防護問題是整個社會和國家所面臨的問題，因此單一的個人、組織和部門無法通過監管來解決此類問題帶來的危害。因此，必須通過國家的力量，由國家向社會和公眾提供諸如國防等公共物品來保證對食品防護問題的預防和解決，即通過國家提供公共物品的方式向社會供給足夠的食品安全。

綜上所述，單一地通過監管并不能解決全部的食品安全問題。如表2所示，監管，或者說利用規制來進行重點治亂，只能對逐利而有意為之的食品安全問題，即食品欺詐形成有效遏制，而對于食品質量問題、食品風險問題和食品防護問題，監管會顯得與相應的情況不相適應，表現為：一方面，監管對于食品質量問題來說行之過重，容易遭到行為實施者的反抗或不配合，從而影響食品安全治理的效果；另一方面，監管對于食品風險問題和食品防護問題又顯得螳臂當車，無法左右整個社會層面的治理。因此，當我們要對食品安全問題實行監管時，必須要先對照所面對的問題是否屬于監管所能應對的范疇，即分析所面對的問題是否屬于食品欺詐問題這一細分食品安全問題分類，否則，我們必須依靠引導或者更大層面的國家支持來完成對相應食品安全問題的治理。

表2　細分食品安全問題的治理對策

4　結論及對策建議

4.1結論

通過本文分析，得到以下5點結論：首先，食品安全問題是可以細分的。根據行為實施者的行為目的和行為動機，可以將食品安全問題細分為食品質量問題、食品欺詐問題、食品風險問題和食品防護問題四個細分分類；其次，食品質量問題是由行為實施者逐利而無意的行為造成，對此類問題的監管應以教育和引導為主；再次，食品欺詐問題是行為實施者逐利而有意的行為所致，對此類問題的監管應以處置和懲罰為主；第四，食品風險問題是行為實施者有害而無意的行為引起，政府必須制定有效的預警機制對相關的社會風險進行有針對性的防范；最后，食品防護問題是行為實施者有害且有意行為的結果，必須通過國家提供公共服務的方式來進行治理，保證食品安全的供給。

4.2對策建議

基于短期內我國多部門監管的格局無法打破的境況，對我國食品安全問題的治理提出以下3點對策建議：第一，在監管中引入分類治理的思想。我國的部門監管體制設計比較適合分地域、分類型的監管使得治理和監管主體能夠將一個地域或者一個類型的問題從始至終的負責到底，不會出現監管到半途就轉手給其他部門的情況。如農業主管部門主要監管由逐利而無意引起的食品質量問題、食藥監部門主要監管由逐利而有意引起的食品欺詐問題、風險評估機構主要應對食品風險問題、國家安全部門來負責食品防護問題。這樣的分工準確定位了監管的對象，從而能夠明確找到對應的監管主體，并且保證了對相關問題的一管到底，符合我國的部門監管體制設置。第二，細化監管的概念，定位監管的領域。對食品安全的監管，只能對應于逐利而有意的食品欺詐問題才能奏效，因此不能將監管作為治理食品安全問題的萬金油，把一切發生在食品安全問題上的責任都歸咎于監管。要根據細分食品安全問題的性質和特點，準確定位所面臨的食品安全問題的細分門類，適合采用監管的，就毫不猶豫地根據法律與法規進行處罰；若不適合采用監管的，則還得通過其他部門的配合實現對食品安全的治理。第三，基于對細分食品安全問題治理的模式，搭建食品安全共同治理的平臺。不同的細分食品安全問題對應著不同的實施治理的機構和部門，因此，若對食品安全采用細分食品安全問題分類的辦法來應對食品安全問題，則可以將農業主管部門、質量監督部門、風險管理部門和國家安全部門等相關的國家管理主體統一到對食品安全問題的治理中來，從而能夠形成對食品安全的共同治理的初步格局。◇

[1]劉錄民，等.食品安全概念的理論分析[J].西安電子科技大學學報：社會科學版，2008，18(4)：53-59.

[2]陳友.食品安全分段監管的利弊分析[J].農產品質量與安全，2013，1：63-65.

[3]王殿華，蘇毅清.食品安全市場監管效果的檢驗及分析[J].軟科學，2013，27(3)：65-69.

[4]王晨.淺論我國食品安全監管體制——簡評《食品安全法》[J].法制與社會，2010，14：157.

[5]劉為軍，等.關于食品安全認識、成因及對策問題的研究綜述[J].中國農村觀察，2007，4：67-74.

[6]專家談食品安全[J].中國糧食經濟，2004，4：54-54.

[7]魏益民，劉為軍.澳大利亞、新西蘭食品召回體系及其借鑒[J].中國食物與營養，2005，4：7-9.

[8]張濤.食品安全法律規制研究[D].重慶：西南政法大學，2005.

[9]周應恒，霍麗玥.食品質量安全問題的經濟學思考[J].南京農業大學學報，2003，26(3)：91-95.

[10]Spink J.Vulnerability Assessment and Approaches to Food Fraud Prevention[R].Beijing RUC，2015-1-25.

(責任編輯李婷婷)

Thought on Food Safety Subdivision and Its Governance

SU Yi-qing，FAN Yan-hong，WANG Zhi-gang

(School of Agricultural Economics and Rural Development，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

The article pointed out that the food safety was divisible.Through dimension of executor’s intention and motivation，we divided food safety problems into food quality，food fraud，food safety and food defense.Furthermore，the article proposed government countermeasures according to each subsection.Finally，suggestions about the current food safety governance were proposed.

food safety subdivision；regulation；common governance

國家社會科學基金重大項目“供應鏈視角下食品藥品安全監管制度創新研究”(項目編號：11&ZD052)。

蘇毅清(1986—)，男，博士研究生，研究方向：食品經濟學、產業經濟學。

范焱紅(1992—)，女，碩士研究生，研究方向：食品經濟學。