集體林權抵押的法律困境機理與路徑研究

楊佳容　李靜紅

(華僑大學 法學院，福建 泉州 362021)

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集體林權抵押的法律困境機理與路徑研究

楊佳容李靜紅

(華僑大學 法學院，福建 泉州 362021)

集體林權抵押貸款已經成為林權改革最重要的創新產品之一。林權抵押有利于發展林業經濟，實現林業資本的市場化目標。當前，我國林權抵押制度依據的林業金融的創新政策忽視了與現代法權結構的融合協調，導致了林權抵押貸款缺乏有效的風險防范，從而造成林權抵押的法律困境。在此背景下，結合我國語境, 按照從公權與私權、公益林與經濟林二分的二元結構的視角來設計林權抵押制度，對于完善集體林權抵押法律體系具有重要意義。

集體林權；抵押制度；法律困境；路徑選擇

0　問題的緣起

集體產權中所蘊含的巨大經濟價值已經在中國市場化與城市化進程中被發現。隨著市場化的不斷深入，集體產權的市場化進程也在逐步拉開。福建作為我國重點林區，率先試點安施了圍繞“明晰集體林業產權，放活經營權，落實處置權，確保收益權”為核心的集體林權改革。同時，又率先在全國開展了以林權抵押貸款為核心的林業金融創新試點，實現了林權資本化的突破。福建省的林業改革似乎實現了“生態”與“市場”這兩個當代中國發展中最為關切的主題。但是在應對社會轉型期不斷的制度創新(如有關林權抵押以及融資的政策)時代，林權法治的發展卻出現停滯，民間林權抵押融資等經濟態勢也相對冷清。這樣的現象值得我們細致研究，以厘清其內在的困境與解決機理。

1　困境分析：福建集體林權抵押制度的實踐困境

1.1試點的制度模式實踐

福建省永安市2004年試點開辦了第一筆林權證抵押貸款100萬元的林權抵押貸款業務，開啟了福建省林權抵押的創新模式。此后，集體林權抵押在福建省內不同地區逐漸形成了各自不同的發展模式，各具地域特色和實踐價值。目前，林權抵押貸款在福建省的貸款余額已經超過50.56億元。福建省林權抵押實踐大致可以有以下幾種集體林權抵押模式：

一是“林戶個體直接貸款模式”。這種模式是林戶以林權證作為抵押直接向金融機構申請貸款。其特點為手續簡單，但核定貸款額度偏低。以尤溪縣為例[1]，辦理抵押登記的必須是尤溪縣行政區域中從事森林資源培育和經營活動的自然人，每個林戶的貸款額度控制在2萬元以下。

二是“聯戶聯保林權抵押貸款模式”。林戶以林權證作為信用擔保自愿組成被農村信用社認可的聯保小組，當地農村信用社允許在無需評估與擔保的前提下對聯保成員發放林業聯保貸款。以永安市為例，聯保小組由3—5戶林戶自愿組成，貸款年限原則上為1—3年的信貸業務，但僅適用于農村信用社，范圍較窄。

三是“信用基礎上的小額貸款模式”。對合法擁有林地使用權的林戶以其信用作為擔保，在規定的貸款額度與時間內可申請林業貸款，無需提供擔保物及進行擔保物資產評估。福建省永安市亦有采用這種方式，林戶必須通過林戶信用等級評定小組等相關機構對其資信狀況進行評級，確定林戶貸款額度上限，發放林戶小額授信貸款證，在額度范圍內均可以進行隨時貸款。

四是“協會擔保林權抵押貸款模式”。林戶通過信用建設促進會、農村黨員信用擔保會等組織向農村信用社申請以林權證作為抵押的林業貸款。福建省屏南縣主要采取此種模式，但該模式需要較高的手續費用，融資成本較高。

五是“林業合作經濟組織、林業優勢經營者貸款模式”。即林業合作經濟組織、林業優勢經營者以林權證為抵押，向金融機構申請貸款的模式。該模式貸款額度較大，林業合作經濟組織、林業優勢企業通過森林資源資產評估機構對其森林資產進行評估，金融機構以評估結果作為貸款發放額度的依據向其發放貸款。

1.2集體林權抵押的實踐困境

福建省作為集體林權改革的試點省份，筆者通過對福建省主要地方隨機抽樣200個林戶進行實地調研，發現林權抵押看似一片繁榮，實質卻缺乏合法性論證基礎，現有的政策性的抵押融資存在大量的實踐風險。

1.2.1林權流轉規范性的量化分析

表1　調研地區200位受訪者對林權流轉的對象選擇調查

從上述調研數據可以看出：大多數人知道林權，這個比例達到了73%，但是知道或者能去規范的林權流轉市場進行林業產權交易的人卻非常少，這個比例不高于12%。對于林權流轉的對象選擇上，75.5%的人側重于對流轉對象的考察，希望流轉給自己熟知的人的手中，因為這樣的交易相對安全并且手續簡單。對流轉的林權進行評估的數量占具有流轉經歷的樣本數的7.6%，其余絕大部分是流轉雙方進行協商定價。從調研數據可知，林權流轉交易價格基本沒有進行規范評估，僅憑雙方合意估測，不存在規范的定價機制。另外，簽合同的數量占具有流轉經歷的樣本數的51%，但簽訂合約的頁數達到2頁以上的僅占92戶，占有流轉經歷的樣本數的5.4%，占有簽訂合約的戶數的10.6%。大多數林戶即使有簽訂合約的情況下，也只有手寫1到2頁的憑據而已，要式規范在林權流轉過程中尚不具備。

1.2.2林權抵押實踐風險的量化分析

1.2.2.1林權抵押的認知程度的量化分析

從上述數據的情況可以看出，對于林權抵押這種新型產品，民眾對其認知的程度并不是很高，有62%的民眾對于林權是否允許抵押存在不清晰的認識；在剩下32%知道林權抵押的民眾中也只有6.5%的人清楚地知道當地的林權抵押服務平臺。在被問及是否愿意通過抵押林權的方式來獲得融資時，70.5%的民眾認為不在其選擇或者首選的范圍之中。這個現象與有關機關大力宣傳與發展創新林業金融的態勢與預期效果不符。

1.2.2.2林業資產評估的量化分析

林業資源資產因其特殊性而導致難以評估其價值，抵押物的評估往往需要專業的機構。目前，福建省規范的森林資源資產評估機構寥寥無幾，僅有的幾家評估機構的評估標準又不一致。這種現象導致了評估意見的科學性與可信賴程度受到嚴重的質疑。調研地區200位受訪者在被問及“您相信或者愿意接受林業資產評估機構出具的評估報告么？”的問題時，有69%的林戶表示其對評估報告存在懷疑；甚至有7.5%的林戶直接否定評估報告的可信度；只有23.5%的林戶表示愿意相信評估報告所出具的評估結果。

另外，林業資產評估機構在追求經濟利益驅動下，評估收費往往過高，增加了林戶的融資成本。從調查數據可知，有50%以上的受調查民眾認為集體林權抵押評估機構的收費太高而無法承受。

1.2.2.3林權抵押市場風險的量化分析

表2　調研地區受訪者對于林權抵押市場存在問題的反饋

從上述數據中可以看出，有38%的林戶反映缺乏法律規范。當前林權抵押的確只有當地政府的紅頭文件，缺乏國家法律法規的支持，林戶在流轉過后一旦發生爭議由司法解決時，由于對結果的預測性不足，因而只放心依照本村原定的“規矩”與熟人交易，不敢公開對外交易。這也使林權抵押無法獨立發展，只能依靠行政機關手動“提線”的政策性金融與合作性金融，商業性金融嚴重不足。也有15.5%的林戶認為林權流轉的平臺機構輻射效力有限。在福建，林改的試點地區相應地成立了當地的林權流轉平臺，名稱不一，功能不同。如龍巖市武平縣于2013年成立了林權擔保收儲中心和林權流轉交易中心；龍巖市長汀縣叫作林業金融服務中心；三明市永安市成立的林業要素市場；寧德市屏南縣稱為小額信貸促進會。不同機構的交易規則不同，對交易主體的限制條件也不一樣。這都導致了交易的客體與主體都只能限制在相關的地區范圍以內，而無法吸納其他交易資源。還有32.5%的林戶認為林權流轉的價格機制存在問題。定價的規范性是市場商品交換的重點，合理的價格形成機理是商品市場發育成熟的標志。森林資源不像普通商品市場上的標準化產品有統一的市場價格[2]，林業資產的不規則性與異質性決定其價格確定的復雜性、技術性。沒有完善的價格機制，林權的市場經濟自然無法健康萌芽。

2　現象反思：林權抵押法律制度困境的原因分析

2.1較高的環境與行為成本

2.1.1市民化進程中的交易成本

中國長久以來就是“熟人社會”，尚未形成市民社會。在熟人社會下，若為滿足生活需要而必須交易，那么交易對象的選擇是交易行為促成的最重大因素。交易對象必須是自己相對熟悉的，人情在社會交換中便發揮了基礎性的媒介作用，熟人隱含了較多的、較完整的信息，信息流動的范圍與速度都是有限的。因此，在自己的熟人圈子里尋找交易對象是最理性的，也是風險與成本最低的，所謂的“肥水不流外人田”便是這個道理。這個結果就是在非市場經濟的社會里，交易帶有濃厚的身份色彩，因身份而決定信任程度，因信任程度決定是否交易，也因依賴于身份所以無需支付過多的交易成本。

但隨著社會的不斷發展，市場經濟制度的確立，物質相對富裕帶來社會的分工愈來愈精細，專業化程度也愈來愈高，每個人所需要(所能)做的事也就愈來愈少[3]。但是人所得到的物質卻愈來愈豐富，這是因為此時的社會交易成為常態的選擇。因而，交易的競爭也在不斷愈演愈烈，如果此時仍按照先前交易那么“慎重”，便會錯失獲利甚至生存的機會，但如果很隨意，又會承擔太大的交易風險。市場經濟的發展體現出現代社會必定是一個開放的社會，需要依靠交易來獲得利益，因而交易的對象也必定是開放的，于是不管愿意或者不愿意，我們都或快或慢地在被推進了一個與陌生人交易的社會。而面對陌生人或者不可知的人或事時，因信息缺乏而導致行為的萎縮。行為萎縮的最直接后果便是社會財富的下降，因而這種行為萎縮的成本也是非常高的。環境變化之后，要維持原狀的成本較高，而入境隨俗的成本比較低，為了減少成本，人們開始依賴于規范的規則，規則愈發精致化，行為的成本就愈低，此時我們期待將很多事情規則化[3]。故而，在現行的交易過程中，人們越來越期望于交易規則制度的不斷精確、完善。但現行的涉林法律規則卻又很“模糊”，無法給予人指引，面對高昂的林權交易成本，多數人選擇了退卻。

2.1.2林權法治環境的負值外部性

調查數據顯示，對于林權確認、流轉等行為雖然存在很多政策、法律法規等制度規范，但是我們似乎看到了在制度規范之外存在一套民間更為有效的規則系統。而現行的集體產權制度安排既不能完全將農村產權實踐中的非正式制度因素排除在林權改革場域之外，也不能充分合理地把它們吸納包容進來[4]，因而出現了民間習慣與成文規范各成一套的現象。我國關于規制林權的相關規范中政策多于法律，缺乏必要的形式要件，而行政政策遠不及法律的穩定與明確。由于缺乏對規則以及后果的明確預見自然導致交易行為賴以依靠的規范呈現出負的外部性，增加人們的行為成本，使林戶、貸款機構、保險機構等林權抵押過程中的各個主體都未能獲得合理預期以保障交易安全，從而對交易、生產、流轉都造成影響, 阻礙了林權抵押制度的效果的發揮。

2.2過分側重生態保障功能而阻礙林業經濟的市場化

不可否認，山林具有非常重要的生態權能屬性。近年來，在國家追求生態建設的大背景下，政策與法律也作出了相應的回應，地方政府也響應生態政策而大力作為，單方面隨意地將不屬于生態林的集體林或承包林生態公益化，一味的生態打造逐漸侵蝕了林權本身應當具備的經濟屬性，嚴重忽略了應當在林木的不同自然屬性進行區分的基礎上采取林木采伐計劃制度。國家與地方政府均對林木采伐有指標限制，政策與法律上都有明文規定，除農村居民自留山的薪炭林外，無論采伐公有林木還是自有林木，都須納入國家年度木材生產計劃。嚴格的指標限制，一方面保護了森林資源，但另一方面卻導致林權主體的產權殘缺，限制了林業經營主體的合法收益權和處分權，導致投資主體缺乏造林的積極性[5]，無法適應自由、自主的市場經濟。

調查研究表明，林權抵押貸款面臨的實踐困境主要是信貸約束，而信貸約束的原因主要來自金融機構提供信貸時的收益與風險的嚴重不匹配[6]。抵押權的實現會受到采伐許可證和采伐期限等因素的限制，這使得林權抵押物價值的變現存在巨大風險，也導致貸款機構不愿接受林權作為抵押客體。

2.3制度設置中的行為選擇

環境的性質會影響到人們行為所需負擔的成本。市場經濟環境下，人們會根據行為選擇的成本收益、信息不對稱博弈和行為心理來進行交易。在林權改革過程中，國家鼓勵發展林業經濟，同時鼓勵林業金融的創新，林權抵押正是林業經濟慢慢進入市場的重要敲門的產品，是林業經濟市場化以及林權物權化的標志性體現之一。雖然政策倡導，但是林權與林業經濟的實質性模式沒有發生變化。現行的法律框架將林地與林業牢牢地捆綁在“公益”與“生態”的標語之下，模糊的游戲規則使市場主體無法獲得足夠的決策與行為信息，這樣的制度與信息前提下折射出來的是高昂的行為成本。人們為了減少成本而減少行為，成文與不成文制度所綜合產生的經濟杠桿自然“勸導”人們選擇其他的經營項目而非經營林業，故而，從政府的大力宣傳、倡導與冷清的林業市場的反差中便可以得到解釋。

3　路徑選擇：層次化的二元建構

3.1集體林權的層次化的權利體系

集體林權屬于集體產權的衍生權屬范疇。集體產權尤其是集體土地所有權的概念并非依據私法邏輯建構起來，其本質是一種公權。農民作為集體經濟組織的一員，他們是集體土地的所有者，享有共同占有集體土地的權利，但同時，農民離開集體則不能帶走任何一塊土地，所以他們又不是土地的所有者[7]。只有當農民個人享有的土地使用權與本集體其他農民享有的土地所有權結合在一起時，才能構成集體所有權[8]。這種權利結構使集體產權形成一種二元的權利結構。第一層次的是所有權，體現為權力，是一種主體對公有體內部的一種管理性質的權力，這是集體產權的權能基礎。但是隨著集體土地所有權概念的進一步弱化，集體的公共產品保障與供給，正在形成“公退民進”[9]的趨向，從而為第二層次的私權奠定了邏輯基礎。第二層次的表現為權利，體現為使用權，是主體進行在市場經濟活動中自主行為的財產權，這是具有私權本質的財產權，它遵循財產法法理調整規則。而對于私權最為關鍵的就是處分權。實踐中，以集體土地所有權進一步虛化被代之以使用權的作法，從而將處分權慢慢落入“市民”手中。

集體產權以內部的權利結構而言是公有權關系，而以對外的權利性質而言是一項已經脫胎于公有權的私權關系，只有這樣它才可能進入市場，融入市民社會生活，不斷壯大農村集體經濟[7]。中國包括集體林權在內的集體產權的內容概念應當進入由一個分層次的二元結構的權利體系取代一個平面排列的權利組合的時代。

3.2生態與市場的二分體系

我國當前的林權改革中過分強調林地的生態屬性以及環境的社會公共利益，從而在一定程度上忽略了生態林和商品林的區分基礎上的籠統規制。因而，在強大公權色彩的林權改革中，以生態與公益名義嚴格管控，進而形成帶有濃厚的計劃經濟色彩的現有森林政策以及林權制度，這與現今社會主義市場經濟以及私權基礎上建構起來的法律制度形成本質上的矛盾。筆者認為，應當強調根據不同林地的性質，分為生態林與商品林——雖然在法律上對林木做了很多區分，如防護林、特用林、用材林、薪炭林、經濟林等5大類，但筆者將其統分為生態林和商品林，以便構建分類經營體制。對商品林和生態林作類型化區分，分層次側重生態與經營。對于認定屬性為生態林的，則應當側重實現其生態價值；而對于劃分為商品林的，則應當根據其功能屬性進一步讓渡于市場，在經濟效益最大化基礎上，實現生態效益的兼收。

3.3林權抵押的商業性金融模式的建構思路

在政策性金融和合作性金融運行不彰的情勢下，以及隨著市場經濟在我國的確立，商業性金融再次進入政策制定者、金融機構和農業經營主體的視野[10]，國家鼓勵林業經濟脫離原先的小農經營走向市場化，以市場發展林業經濟，從而兼顧自然生態與經濟效益。而市場經濟的目的歸根結底就是發展社會商品經濟，發展自由貿易。林業經濟市場化的重要前提就是在林權法律制度層面扭轉以公法為絕對主導的局面，轉向為由林農自治的契約法主導。因此，建構合理的商業性金融模式下的林權抵押的實現方式與抵押物處置機制以彌補政策放款后相關法律制度供給不足就顯得尤為重要。

3.3.1建立區域性的林權交易市場

抵押物處置難是目前林權抵押貸款運行困難的主要癥結之一。倘若把集體林權受讓的對象局限于集體經濟組織成員這個范圍，此時，同村農戶受到地緣與親緣觀念和人際關系的影響，自然在實現林權抵押權時，集體經濟組織中愿意受讓抵押物的情形較少，即使有愿意受讓的，也很可能受到來自抵押人的影響和干擾，抵押物的處置成本明顯偏高。而如龍巖市武平縣的林權擔保收儲中心、龍巖市長汀縣的林業金融服務中心以及三明市永安市的林業要素市場等現有已經建立運行的農村產權交易平臺，其交易的客體與主體都被限制在相關的地區范圍以內，不愿吸納其他交易資源。這樣的交易平臺，自然無法擺脫上述熟人交易的不利因素，也無法成為真正的商業抵押產品進入金融機構的視野。因此，只有在試點省份建立區域性農村產權交易平臺，整合農村產權資源，統一交易規則，才能為商品林業資源向商業性金融模式過渡創造前提條件。

3.3.2抵押物的處置方式

《物權法》第一百九十五條規定了抵押物的處置方式主要有協議拍賣、協議變賣、強制拍賣、強制變賣、協議折價等幾種。但按照《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》中“抵押物處置需要與商品房進行差別化規定”的規定推知，《物權法》第一百九十五條不能完全適用于林權的處置。又因《商業銀行法》第四十三條的禁止性規定，林權抵押權的實現方式便局限于拍賣、變賣。

對于抵押物價值較大但擔保的債權數額較少，或在強制執行程序中無法變價的抵押物，筆者建議可以采取強制管理的方式處置抵押物。強制管理，即通過委托他人管理抵押財產，并以其所得收益使債權得以優先受償[11]。這一抵押物處置方式不改變抵押物的權利歸屬，抵押人還是在一定期限內喪失對抵押物的使用收益權，而以抵押物的收益來滿足抵押債權，抵押債權得以滿足之后，抵押人仍然享有原對抵押物的完整權利。由于強制管理措施對執行債務人而言比起強制拍賣來具有更小的影響[12]，因此，在一定程度上契合了目前保證林地的公共政策目標的實現。

3.3.3抵押物處置時受讓人的范圍

《物權法》并未對抵押物的林權處置受讓人的范圍作出規定，而作為試點依據的文件也僅僅規定了原則。據筆者所知，抵押物處置的受讓人范圍在各個試點地區各不相同，有規定受讓人僅限于本集體經濟組織成員的；有規定優先在集體經濟組織內處置，不能處置時，由政府指定有關機構收購；有的則跳出集體經濟組織范圍，擴大到一定范圍內的農村戶籍人員。筆者認為，對受讓人范圍進行限定實際上降低了林權的財產價值，也使得抵押物的市場化處置變得具有不確定性。從試點地區的實際情況來看，也印證了這個結論。因此，筆者建議，應當對抵押物受讓人的范圍不做限制，但可以設置讓林權所在的集體經濟組織及其成員享有同等條件下的優先受讓權，以保護集體經濟組織中的財產穩定。

4　結語

集體林權的抵押作為集體林權改革中推進林業金融市場化的重要構成，是集體林權市場化改革的實現途徑。現有政策與法律框架中過分將林業視為對環境生態的保障，一味地將林業生態效益凌駕于現實經濟利益之上，已成為我國集體林權財產權結構市場化變革的最大阻力。在法治背景下，這樣制度下的改革自然與現代法權結構下的法律體系缺乏融合，進而導致政策創新下的集體林權抵押產品呈現出如提線木偶般地缺乏自主與活力，無法適應市場經濟的自由選擇。因此，只有理性認識林業的生態與經濟功能，二分地發揮林業的經濟與生態功能作用，分層次地側重生態與經營，使林權發揮真正的資本融資與生態雙重屬性，林業金融才能真正發揮其服務集體林權改革的作用。

[1]中共尤溪縣委，尤溪縣人民政府.尤溪縣林木林地抵押管理辦法[Z].

[2]劉祖軍.福建集體林權流轉實證研究[D].北京：北京林業大學，2011.

[3]熊秉元.解釋的工具[M].北京：東方出版社，2014.

[4]朱冬亮.村莊社區產權實踐與重構：關于集體林權糾紛的一個分析框架[J].中國社會科學,2013,(11).

[5]宋元媛,曾寅初,王兆君.采伐限額政策對非公有制林業的影響[J].林業經濟,2003,(12).

[6]李揮,朱信凱,周莉,何安華.集體林權制度配套改革中的林權抵押貸款研究——基于金融機構信貸風險視角[J].中南林業科技大學學報，2010,(10).

[7]馬俊駒.中國城市化與農村土地財產權結構的變革[J].私法研究,2014，(1).

[8]邵彥敏.“主體”的虛擬與“權利”的缺失[J].吉林大學社會科學學報,2007,(4).

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[11]房紹坤.論土地承包經營權抵押的制度建構[J].法學家,2014,(2).

[12][德]恩斯特·里特爾.對不動產的強制執行[A].楊柳，譯.黃松有.強制執行法起草與論證(第二冊)[C].北京：中國人民公安大學出版社,2004.

責任編輯：盧宏業

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.006

2016-06-22

福建省大學生創新創業訓練計劃基金項目“集體林權抵押法律問題研究——以福建寧德、三明、龍巖為考察地區”(201410385004)；華僑大學研究生科研創新能力培育項目“生態法治建設下的環境刑法問題研究”

楊佳容(1991—)，男，浙江諸暨人，碩士研究生。研究方向：環境刑法。李靜紅(1974—)，女，福建泉州人，吉林大學法學學士，福建天衡聯合(泉州)律師事務所合伙人，律師。

D922.63；F326.20

A

1674-6341(2016)05-0013-05