中國式維穩的變革

梅立潤

[摘要]受轉型風險社會與治理超大規模性的雙重限定，維穩在中國政治現實中長期具有合理性依據，但中國在長期維穩實踐過程中逐漸形成一種在壓力型體制下以剛性穩定為目標的運動與管控型維穩形態，這種傳統的中國式背離法治化的維穩形態一定程度上消解了維穩在中國的現實合理性。十八大以后，法治成為中國政治話語的主詞，也在召喚一種新的能契合時代與社會發展的維穩治理方式的出場，這就是法治化的維穩，維穩朝向法治化變革能重新撐持其在中國政治現實中的合理性。

[關鍵詞]維穩；壓力型體制；剛性穩定；國家治理；法治時代

[中圖分類號]D669.2 [文獻標識碼]A [文章編號]

一、問題的提出

秩序與穩定是人類社會生存與發展的基本需要，維持社會的整體秩序與穩定是現代國家、執政黨、政府的核心職能，是一種共通性的政治追求。在一個變革急劇的風險時代，不穩定的可能性與事實都會長期客觀存在，能否在不可能清除不穩定的情況下最大程度地有效消解威脅社會秩序與穩定的潛在風險以及將社會在一定程度范圍內出現失序與不穩定之后再歸正，則是一個政治體治理智慧與維穩功力的重要體現。改革開放三十多年來，我國的經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念都發生了深刻的變革、變動、調整和變化，并且會持續一個較長時段，在此過程中，切實挑戰社會穩定的行為與事件以及誘發社會不穩定的潛在因素都在增多，作為一個超大規模的且始終以民生為念的國家，維持社會的整體秩序與穩定對中國而言具有更顯著的歷史意義和實踐價值，由此，不管是以歷史還是發展的眼光來看，維穩都可以在中國政治現實中獲得其合理性。實際上，長期以來，我們國家也投入了大量的心力、人力、物力，探索、設計、采取了各種理念、思路、模式、手段用于維穩，但正如有的研究所示，我們國家已經陷入“維穩的怪圈”（越維穩越不穩）。[1]當然，這里對我國維穩投入與維穩產出關系的判定并不絕對準確，但也能總體上映照出我國維穩成效低的現實難題，我國維穩難題的生成一方面固然是由于社會轉型變革期社會矛盾劇增，但現有維穩思路和模式的缺陷也值得關注。對于處于一個風險時代以及受治理超大規模性限定的國家來說，從根源上消解不穩定固然是最理想的，但尋求破解現有維穩思路和模式的缺陷，增強政治體的治理智慧與維穩功力才是最切實可取的。這也就意味著要破解中國維穩的現實難題，關鍵在于變革現有的維穩思路和模式，而任何有效的變革都需要基于對舊有體系以及變革情境限定的準確把脈。故而我們需要首先闡釋這兩個問題：我國現有的維穩思路與模式呈現怎樣的基本面相？變革的方向何在？由于任何變革都受時空場景規約，或者說帶有鮮明的時代性特征，因此要把脈我國現有維穩思路與模式的變革，還需要對這一變革的情境限定予以審視。

二、變革的理由：傳統中國式維穩背離法治化

我們國家、執政黨和政府一直對維持社會穩定的重要性有著清醒的認識，維穩也是我們國家、執政黨和政府始終面臨的一項重大執政與施政任務和考驗，對于這樣一項在中國政治中有著重要定位的工作，其開展也獲得了從理念、體制、機制到技術的系統性資源支撐，而也正是由于維穩工作的特殊定位，在實踐操作中，原本支撐維穩工作開展的理念、體制、機制與技術卻迫于強大的政治性壓力與功利考量而日益扭曲，使得我國維穩工作逐漸背離法治化。

（一）剛性穩定觀：背離法治化維穩的理念基礎

從理念層面來看，我們黨和政府一系列正式的重要報告、決議、決定等文件以及我們黨和國家領導人在眾多場合中的講話，都曾在不同層面上提出了關于穩定的論定，在中國政治語境下，這些都事實或將會成為我國維穩的主要理念資源，將極大地形塑維穩主體的穩定觀，而穩定觀的形成與確立是維穩行動的邏輯基點，不同的穩定觀將導引不同的維穩行動邏輯。總體來看，我們黨和政府提供的維穩理念資源主要是對穩定本身價值意義及其重要性的確認，是指導性的宏闊闡釋，并沒有對穩定的操作化層面予以限定，這為維穩主體維穩行動的自主性創設了足夠大的空間，但正由于政治頂層沒有對穩定的操作化層面予以限定，而又鑒于穩定本身價值意義及其重要性的確認，所以中層和基層維穩主體在這種層級政治中基于理性與經驗的判斷，經常利用自身維穩的行動自主性擴大不穩定的認定邊界，以至于最終只將某一種或特定幾種情形視為是穩定的，形成一種固化的、剛性的偏差穩定觀。這種剛性穩定觀的表征及其挾至的后果，于建嶸指出，剛性穩定觀追求社會的絕對安定，將政治統治權力是否受到威脅作為社會是否穩定的最重要的判定參照物，時常演化為依靠國家暴力，采取一切手段壓制或打擊民眾的利益表達；[2]唐皇鳳也認為，剛性穩定思維使得整個政治體制極度敏感，以致于社會上諸多常態的行動都可能被冠以危及穩定之名而遭到干涉乃至壓制。[3]可以說，這種在剛性穩定觀理念指引下，維穩工作對象與內容極易泛化，并且致使對之的處理方式經常演化為脫離法治化軌道的暴力壓制或其他強制策略的壓制。

（二）壓力型體制：背離法治化維穩的運行邏輯

從體制、機制層面來看，將中國維穩體制歸置為威權壓力型體制基本上能取得共識。我國的政治具有威權主義政治的特性，權力來源于中央且其運行呈現單向性，這種政治的威權特性是我國維穩政治中壓力型體制得以運行的基礎。壓力型體制這一概念首現于榮敬本領導的課題組發表的《縣鄉兩級的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制》報告中，意指：一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。對應觀照之下，壓力型維穩體制是指各級黨委、政府為了維護本地社會穩定，完成上級下達的各項維穩命令和任務，而構建的一套把行政命令與物質利益、職位晉升等掛靠起來的維穩工作方式與機制的組合。其實，壓力型體制下考核與責任追究機制的設立，本來是上級傳遞行政壓力、監督下級工作的一種重要制度設計與保障，初衷在于向下級政府及官員施加行政壓力，解決群眾實際困難，真正化解社會矛盾，但是壓力型體制下的維穩，既可以通過指標量化的考核壓力促使各級維穩主體積極作為，聽民聲、解民意、知民情、惠民生、得民心，防患于未然，也可能誘發他們不計一切代價，采取各種形式，動員各種力量，機會主義式執政施政，確實，在眾多的責任追究制的壓力下，地方執政者采取暴力或無原則的利益收買策略維穩是一種常態現象。而且在壓力維穩體制下，具有行政主導、不計成本、“一刀切”、“一陣風”等特點的運動式非常態維穩成為一些地方政府運用最為廣泛的維穩工作機制。可見，在這種壓力型維穩體制與機制作用下，我國的維穩工作很大程度上都不符合法治化的要求。endprint

（三）流動式管控：背離法治化維穩的技術形式

從技術層面來看，肖唐鏢指出：與相對固化的維穩體制相比，維穩技術相對靈活，是“流動著的治理”。[4]而通過歸整研究者們對我國維穩工作中具體維穩技術的生動地道化表述，我們也確實可以發現我國維穩技術的靈活流動性。應星在對大河移民上訪故事的研究中發現，地方政府應對民眾上訪和鬧事的策略，有“捂蓋子”、“拔釘子”、軟硬兼施和恩威并立的“擺平術”等類型；[5]鄭欣基于對基層農民上訪的田野調查發現，鄉村干部對上訪民眾的回應策略大體有四類：一是信息不對稱方法；二是政治太極法；三是軟硬兼施；四是“秋后算賬”；[6]肖唐鏢從分類學角度將地方政府的維穩策略大體分為三大類：第一類，限制、打擊和鎮壓方式，第二類，依法依理分類處置，或者協商讓步，或者依法限制和打擊，第三類，退縮、敷衍甚至一味遷就。[4]當然，還有諸如“花錢買太平”、“花錢買平安”、“人民內部矛盾用人民幣解決”、“黑監獄”、截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、“盯牢看死”、“嚴防死守”、“被精神病”、進“學習班”等等更形象化的維穩技術。通過上述對我國維穩技術的檢視，誠如趙鼎新所言，目前的維穩方式是對民眾機會主義的刺激、對法治和規則主義的消解。[7]概言之，我國維穩技術背離法治化的事實與傾向都更為明顯。

至此，我們可以將傳統中國式維穩的基本面相概括為：在壓力型體制下以剛性穩定為目標的運動與管控型維穩。而這種維穩面相在很大程度上是背離法治化的。總體來看，在現有維穩體制下，我國維穩手段、方法和技術已達致一種完備狀態，但借用一位長期在政法系統工作的領導干部的話塑形我國維穩工作的整體特征就是“三講三不講”——講政治不講政策（法律），講形式不講實際，講短效不講長效。[4]總之，維穩手段多是人治的手法，缺乏現代的文明和法治精神。這更以事實性的經驗佐證了傳統中國式維穩背離法治化的基本面相。

三、何種變革：中國維穩變革的情景限定與雙重檢視

在壓力型體制下以剛性穩定為目標的運動與管控型維穩，在很大程度上是背離法治化的。而從我國維穩的實際成效來看，成效低乃至維穩怪圈的出現都強有力地說明背離法治化的維穩實際上是一種短視的布局，甚至使得我國發展形勢與任務更為嚴峻。這表明中國傳統式背離法治化的維穩已不可取，亟需變革。

（一）法治時代：中國維穩的新情景限定

如果說過去在較長時段內中國由于發展形勢與任務特定與迫切的要求以及國家治理觀念與理路、體系與能力的傳統性與局限性，而賦予維穩極強的政治意義，這種維穩的超強意義性在一定程度上可以規避法治對其的約束，以至于維穩可以長期以背離法治化的方式進行，即是說中國傳統式背離法治化的維穩由于特定時代發展背景與任務的限定而具有一定的現實合理性，那么，在發展背景與任務以及治國理政觀念與理路都有更新變化的當今中國，可以說，變革中國傳統式背離法治化的維穩時機已經具備。而中國發展背景與任務以及治國理政觀念與理路更新變化中對中國維穩工作最具指導與規約意義的核心體現就是國家治理現代化和全面推進依法治國的提出。

黨的十八屆三中全會決定把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標，維穩在中國作為一種特定的社會治理方式，乃至作為國家治理體系中的重要一環，其本身也有特定的體系支撐與能力檢驗標準。因此，在全面深化改革背景下，在推進國家治理體系和治理能力現代化的具體要求下，以及鑒于中國傳統維穩思路與模式的局限，對現有維穩體系進行變革以符合國家治理體系現代化的整體情境是適時的。而從黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家，強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，到黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這標志著中國的時代整體性特征與基調已經刻畫上法治化的印記，法治化將是中國未來一個長時段中的基本情景。所以，中國維穩形態的變革也必將在這一情景中展開，受其限定。盡管傳統中國式維穩呈現背離法治化的面相，但維穩在中國長期擁有現實合理性依據的撐持，維穩本身所內涵的政治意義不容否定，即使是在法治化成為時代既定情景的語境下，維穩依然有其存續的理由，即是說法治時代依然需要維穩，風險社會與轉型中國以及超大規模治理等眾多復雜條件環繞，我們并沒有理由將維穩在中國進行整體清除。但審視中國維穩形態的缺陷，而且在“法治中國”成為國家追求的情勢下，上至國家政治頂層設計，下至各級政府運作與社會具體治理，都必須正面回應關乎法治國家和治理體系現代化建設的時代性課題，同樣，維穩以及與之關涉的維穩體系也必須進行自我修正變革以適應法治時代的到來。

（二）事實性與倡導性：法治時代中國維穩變革的雙重檢視

自黨的十八大提出以法治作為治國理政的基本方式到接續提出國家治理現代化以及全面推進依法治國，構建中國特色社會主義法治體系，這一時段內治國維穩的形態變革也在進行，乃至有研究者認為已經出現中國維穩的良性大變局，但這個維穩良性大變局是否能真正出現，尚有待后續實踐的進一步發展與檢驗，而且中國的法治是大國法治，中國的維穩也是大國維穩，中國維穩的法治化變革面臨空間與時間的雙重難題。另外，探求法治時代或者十八大以后的中國維穩變革，我們更多的還是只能作一種倡導性、預判性的分析，畢竟由于時段較短，中國維穩法治化變革在實踐層面的事實呈現還不充足，再者由于制度粘性的存在，加之傳統維穩從整體理念思路到體制機制再到具體技術上的強大固化板結，要對之消融轉換，正如新一代領導集體所經常強調的要有足夠的勇氣與決心以及卓越的維穩體系（理念、思路、體制、機制、技術）再設計能力。

1.法治時代中國維穩的事實性變革

從事實層面來檢視法治時代中國的維穩變革，雖然維穩法治化變革的事實呈現充足性不夠，但也不至于完全沒有。從對2000—2013年中國境內群體性事件的統計來看（如下圖），我們可以發現，十八大之后（2012年），我國發生的群體性事件不論是總數量還是各個層次的規模，都有較大幅度下降，這說明十八大以后我國維穩工作取得了較為明顯的成效。endprint

鑒于十八大之后這一較短時段里，我國現實社會矛盾和沖突并沒有明顯減少，中國整體上還是處于一個風險社會，并繼續受治理的超大規模性規約，所以能解釋這一短時段中群體性事件總數量與各層次規模的整體性下降的因素就指向十八大以后我國維穩體系的變革。雖然維穩體系變革與維穩成效彰顯之間的具體微觀連接暫時難以透視，但方向性的判定還是可以獲得的，即十八大以后我國維穩的法治化變革促使了維穩成效的取得。而從事實層面審視，十八大以后我國維穩體系變革的核心主題也的確是法治化的找回與歸正。

前文提及，從中國的基本政治運行邏輯來看，我們黨和國家領導人在重要時期與場合的特定講話、批示等都會成為我國下一時段特定工作推進過程中的指導性理念與要求。而我們統計發現，十八大以來習近平總書記至少10次發表了有關法治建設、政法工作的專題講話，從這一基本事實推斷，我國的維穩體系變革在理念層面上至少已經確立了維穩法治化的主體地位，而這一理念上的整體轉向對于我國維穩的法治化變革轉型具有根本性的意義。與此同時，我們也可以從更具體的向度檢視十八大以后我國維穩的事實性變革。比如黨的十八大報告提出：提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。繼而在十八屆三中全會提出建立科學的法治建設指標體系和考核標準，并在十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中再次明確強調：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容”，這都表明我國維穩的法治化變革轉型不僅獲得理念上的確立，而且還有具體的維穩考核機制規約；另外，從十八大以后我國地方黨委政法委書記大多已不再由公安局長兼任、勞教制度的取消、信訪全國排名的取消、信訪分流改革、信訪部門不再受理涉法涉訴信訪而由政法機關統一受理、地方司法機關相對獨立于同級黨政機關的改革等等舉措來看，我國維穩法治化變革轉型在組織與制度層面以及具體技術層次上都獲得了一定的對應撐持。

2.法治時代中國維穩的倡導性變革

在過去的長時段里，傳統中國式維穩對文件與政策的倚重遠高于對法律的倚重，甚至特定情形下法律還需要為維穩政策讓路，而通過拔升維穩工作的政治高度，維穩政治還可以將政治的過程和方式納入司法，這本身就是對法治的消解。而且在我國的維穩實踐工作中，雖然有諸如《刑法》、《集會游行示威法》、《治安管理處罰法》、《信訪條例》、《公安機關處置群體性治安事件規定》、《人民調解委員會組織條例》等可以依憑的法律和行政性規章，但它們都以宏闊性的、模糊性的指導為主，存在“操作的困境”，對眾多細化的行動規定語焉不詳。關于這一點，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出：我國法治建設存在諸如有的法律法規針對性、可操作性不強……等問題，必須下大氣力加以解決。由此可見，我國在法治時代的維穩法治化變革的一個關鍵任務就是從由文件指導維穩、政策指導維穩轉向法律指導維穩，而且指導維穩的法律要“既高屋建瓴、搞好頂層設計，又腳踏實地、做到切實管用；既講近功，又求長效”[8]，顯然十八大以來的短時段中這一變革沒有具體事實顯現，但這一變革正是我們認為應該倡導的，也是值得倡導的。

另外，結合傳統中國式維穩背離法治化基本面相背后的深層次理由，我們認為法治時代中國的維穩變革還需要變革以靜態、排他、剛性而脆弱為特征的傳統穩定觀和秩序觀，轉向動態、包容、柔性而堅韌的現代穩定觀和秩序觀，正如于建嶸所講，維護社會穩定有其必要性，但使一切都為穩定讓路，則是一種“體制性拘謹”，是一種過分的敏感。[2]，所以，克服這種“體制性拘謹”也是有必要的，因此就需要認知社會沖突與矛盾本身也具有正面功能，并且認知到政治體自身對沖突和無序是有承受空間的，不是所有的沖突和無序都會突破其承受限度。當然，整體變革與中國政治運行緊密關聯的威權壓力型體制具有很大的難度，而且即使是法治化維穩，中國的維穩工作開展還是要在威權壓力型體制籠罩下進行，但相對而言，穩定觀轉變之后，加之法治化情景的再限定，這種威權壓力型體制之下的維穩壓力更多的是法治的壓力而非人治壓力，更多的是程序性的、規范的、常規的、可預期的明確性壓力，突破以往維穩壓力的不確定性、任意性和非常規性。因此，在不改變威權壓力型體制的整體基調情況下，法治化維穩的推進還是需要對維穩主體的維穩績效評估機制、獎懲機制予以法治化的常態確立。

再者，維穩的前提是切實挑戰社會穩定的行為與事件以及誘發社會不穩定的潛在因素的存在，而“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[9]，社會不穩定的根源在于社會成員之間利益關系的不合理均衡，也即利益不公平。胡聯合與胡鞍鋼就認為，貧富差距問題是引發社會不滿情緒的根源性問題，是社會和諧穩定的潛在威脅。[10]換言之，要維持社會穩定，利益公平是關鍵，而在現代政治社會，“政治權力已經廣泛而深刻地干預著經濟社會生活，經濟社會公平與否往往是由政治公平（包括執政者執政公平和政府施政公平）與否決定的”[11]。因此，在現代政治社會更需要國家、政府或政黨等最主要的政治主體公平地運用公共權力，需要國家的執政者及施政者公平執政和公平施政，創設公平的制度機制達成社會成員之間合理均衡的利益關系（利益公平），促進與維護社會穩定。所以可以說，執政者及施政者公平執政和公平施政是達成利益公平的關鍵，也即在法治時代中國維穩變革中需要加強公平執政和公平施政。

四、用法治化撐持維穩的合理性

維穩在中國政治現實中長期具有合理性依據的撐持，然而在中國長期維穩實踐過程中，維穩理念、體制、機制以及技術產生扭曲，逐漸形成了在壓力型體制下以剛性穩定為目標的運動與管控型維穩形態，這種傳統的中國式背離法治化的維穩形態并沒有取得明顯的維穩成效，甚至將中國的維穩拖入更為復雜嚴峻的情景。十八大以后，法治成為中國政治話語的主詞，成為中國社會的基本場景，這也在召喚一種新的能契合時代與社會發展的維穩治理方式的出場，即法治化的維穩。不同于有的研究者基于中國傳統維穩思路與模式的缺陷及其造成的一定的國家治理困境和損失而否定維穩在中國的實踐合理性，我們認為維穩本身的價值特別是在中國這一特定場域中，是難以推翻的，維穩在中國的合理性是可以始終存在的，雖然有各式的因素可能會動搖與消解它，但我們要做的并不是助力加快其崩塌，而應該通過克服、摒棄一些背離維穩初衷的思路與模式的弊端，尋求一種修復加固，撐持其維穩的合理性，而法治化就是修復加固它的最重要的材料。概言之，在傳統中國式背離法治化的維穩日益消解維穩本身在中國政治實踐中的強大意義與合理性時，我們需要以維穩的法治化變革來重新撐持維穩本身的合理性。

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責任編輯宋桂祝endprint