從救濟到促進

肖如菁++施一韜

[摘要]德國是近代世界最早建立社會保障法律制度的國家，并在二戰后得到了充分的發展且達到了高度的繁榮。然而，隨著20世紀80年代起，世界政治、經濟、社會形勢的發展與變化，“德國模式”的缺陷日益顯現，高福利保障與低經濟增長使德國一度陷入僵局。兩德統一后新德國的三任總理就經濟疲軟下的德國勞動力市場尤其是失業保障體系進行了深入淺出的改革，通過由“救濟”到“促進”的失業保障體制構建理念上的轉變及改革的實踐探索，分別在解決就業問題、促進經濟持續發展方面取得了階段性的成果。德國的失業保障制度的發展和改革經驗為我國提供了啟示。

[關鍵詞] 德國模式；失業保障；救濟

[中圖分類號]D669.2 [文獻標識碼]A [文章編號]

一、德國失業保障法律制度的發展歷史

德國是近代世界上第一個建立社會保障法律制度的國家，其社會保障制度的萌芽最早可追溯至中世紀后期，但直到19 世紀80年代其完整的社會保障體系才真正得以建立。當時，面對日益強大的社會民主主義運動，“鐵血宰相”俾斯麥采取了“甜面包與皮鞭”的雙重政策。一方面俾斯麥采用逮捕、驅逐、流放、查禁等各種方式打壓社會民主主義運動，另一方面，他又連續公布了3個社會保險方案，在資本主義國家中率先推行疾病保險（1883年）、事故保險（1884年）和老年人與殘疾者保險（1889年）來向人民提供生活保障，但這些保險無一例外都有一個特點，即它們的提供均以工人不得參與社會民主主義運動為前提。[1]根據之后的歷史來看，俾斯麥當時的舉措雖然并未在打擊社會民主主義者上取得完全的勝利，但德國卻憑借這三部后來被合并為《帝國保障法》（1911年）的社會保險法為德意志民族乃至全世界奠定了創建社會保障制度的基石。

而作為德國社會保障制度的三大支柱之一的失業保障制度亦從19世紀末伴隨著工業革命的到來而開始萌芽，早在1927年，德國就頒布了《就業安置和失業保險法》，以法律的形式將失業保險寫進了德國的社會保障制度體系，標志著德國失業保險制度的建立。該法案設立了獨立的、自治的、非盈利性質的“就業安置和失業保險機構”，統一管理失業保險資金和失業人員安置。[2]納粹上臺到第二次世界大戰時期，德國的社會保障制度的發展一度停滯，但戰后又得到了迅速的恢復并且正一步一步走向體系的完善，50年代德國的社會保障制度得以重建與改革，新的社會保障制度擴大了民眾的受益范圍，提高了民眾待遇，有效緩解了民眾的后顧之憂。1952年，德國政府出臺《關于設立安置就業和失業保險的聯邦機構的法令》，設立聯邦勞工局，由政府、雇員、雇主三方組成管理機構，負責失業保險和就業安置工作；1969年，政府又頒布了《就業促進法》，這部法令對后世影響頗大，它不僅作為體系基礎一次次為現行的德國勞動力市場政策的調整提供依據，在當時更是寓意了德國的視野開始從“消極救濟的失業保障觀”向“積極的就業促進觀”的轉變。歷史進入20世紀后期，德國政府在就業保障制度領域又先后出臺和發起了《勞動促進法》（1998年）、Job-AQTIV法案（2002年）以及具有劃時代意義的“哈茨改革”（2002年-2005年間）。

二、發展后的反思與改革

在經歷了二戰后歐洲福利國家發展的“黃金時代”后，德國曾擁有持續的經濟增長、高比例的就業及成功的“社會模式”（建立了與就業和繳費相關聯的公共社會保險計劃、具有“家庭化”特點的歐洲大陸模式），在歐洲，“德國模式”曾被普遍認為是成功的經濟和就業政策的代名詞。[3]當然，“德國模式”的不斷擴建對國家財政形成了不小的負擔，自20世紀80年代初起，國家支出占社會總產值的比重已經上升到48%，德國日益陷入了低經濟增長下的高社會福利——高國家負債——高勞動成本——低投資——低增長——高失業的惡性循環中。[4]同時，全球經濟面貌正由于兩次世界石油危機的爆發、兩德統一、人口結構日趨老齡化等事件的發生、發展而呈現出新的格局，“德國模式”的負面影響開始顯現，20世紀90年代起德國的經濟發展出現滯緩，經濟增速呈疲軟狀態，失業率開始直線攀升。而已深深扎根于德國社會與民眾思維方式中的“高福利社會保障理念”使彼時的德國經濟陷入了更嚴重的困境，“德國模式”成為了限制國家經濟良性運行的“黑手”。

為了緩解高失業率所帶來的對政府財政、經濟發展和社會穩定的不利影響，科爾政府在1998年頒布了《勞動促進法》，該法案在1969年《就業促進法》的基礎上進行修正，希望通過合理的設定失業期間對失業者的補助以及制定有效的就業促進政策來試圖降低失業率。[5]雖然改革的呼聲不斷，然而科爾政府的舉措并未真正抑制社會福利的擴展，德國政府也依舊在改造“福利國家模式”的道路中探索。到了2002年，時任德國總理施羅德聘請了大眾公司董事哈茨，并由其領導“勞動力市場現代化勞動服務”委員會對德國的勞動力市場政策進行改革，這就是后來為全球勞動力市場政策研究者所津津樂道的“哈茨改革”。

“哈茨改革”主要包含四部分內容，即“哈茨I”到“哈茨IV”四部各有側重的改革法案。“哈茨I”和“哈茨II”于2003年1月1日起分別實施生效，兩部法案的改革重點分別是“設立個人服務代理機構，為失業者提供就業優惠券”，“對于失業超過一年的失業者，政府要求其應當接受任何合法的工作，不管工作內容和薪酬高低是否能夠令其滿意”（哈茨I）；“政府鼓勵失業人員使用Me-plc個人企業、mini-jobs微型工作、midi-jobs小型工作的方式進行就業并提供相應的補貼”（哈茨II）。“哈茨III”于2004年1月1日實施生效，其側重于對原本冗雜低效的公共就業機構進行改革，為其注入了市場化運作模式的力量。“哈茨IV”于2005 年1月1日起實施生效，對原本的失業福利體系進行了大刀闊斧的調整，引入了“失業金II”的概念。在改革之前，德國的失業福利主要包括三個主要部分，分別是失業保險、失業救濟和社會救助。根據失業前的工資水平，失業者可以領取6-32個月的失業保險金，當其領取失業保險金達最長時限（32個月）并被終止領取后，其可以領取不受時間限制的失業救濟金。而沒有資格領取失業保險和失業救濟的失業者，可以到地方政府領取沒有時間限制的社會救濟。有例子表明，年老并擁有更多子女的失業人員所能獲得的以家庭單位領取的失業金及救濟金要遠遠高于一名沒有子女的年輕工人的工資收入。德國慣有的高福利社會保障降低了人們的工作積極性，過于優待的失業福利導致了社會激勵機制的紊亂也使得原本在經濟發展滯緩背景下的政府財政備受壓力。而“哈茨IV”的目標無疑就是要緩解這樣的壓力，通過實施推行“哈茨IV”，政府將原來的失業救濟和社會救助合并為“失業金II”，原來的失業保險變為“失業金I”。勞動者在失業后可領取“失業金I”，最長時間縮短為12個月（55歲以上者為18個月），沒有資格領取或超過領取時限的失業者領取“失業金II”，“失業金II”為統一的待遇標準，與失業者失業前的工資水平沒有聯系。同時，在發放“失業金II”的同時，政府主管部門還會給失業者提供工作，在自身身體和精神狀態能夠達到工作要求的前提下，失業者不應當拒絕工作，否則將會受到降低失業金發放額度的懲罰。通過行之有效的改革和兩屆政府的努力（默克爾上臺后仍繼續深入推行勞動力市場改革），德國的失業率出現了好轉，2006年10月德國的失業率降至9.8%，是近4年以來首次的低于10%的失業率。[6]endprint

三、歷史進程中的繼續探索

雖然“哈茨改革”使陷入困境的德國勞動力市場得以振興，取得了階段性的成果，然而同科爾一樣，施羅德最終也并未使德國經濟局勢得到根本性的好轉（2003年經濟增長率-0.2%，2004年經濟增長率1.6%，2005年經濟增長率0.9%）。甚至因為改革所導致的經濟和社會局勢的不穩定，在民眾的抗議聲中，施羅德不得不宣布提前舉行大選。最終，秉持“自由競爭、強調市場作用、減少國家干預”經濟政策的聯盟黨候選人默克爾在毀譽參半的社會輿論評價中，以微弱優勢取得大選的勝利上臺執政。[7]

默克爾執政之初便提出，新政府的經濟目標就是促進發展和就業。在“哈茨改革”的基礎上，默克爾深化改革并提出了綜合性的改革政策，分別從營造良好的就業大環境、促進弱勢群體的就業和增強勞動力市場靈活性三方面著手調整。

在營造就業大環境方面，默克爾政府除了繼續進行社會福利制度改革，還采用了宏觀調控刺激經濟發展的手段，如提高增值稅和高收入附加稅、取消上下班交通一次性補貼、縮短兒童補助金發放時間、取消山區工人補助等措施，以此緩解了政府的財政赤字。同時，為刺激內需，默克爾政府通過打折、分期付款購買大宗消費品、舉辦各類消費品展覽會來促進國內消費；并大力削減企業稅負，進一步扶持科技創新企業和中小企業，以此增加國內企業的市場競爭力，促進就業并實現經濟和社會的可持續發展。尤其值得一提的是，默克爾政府尤其重視弱勢群體和低技能者的就業問題。從政策方面，延遲退休年齡（將退休年齡從65歲推遲到67歲）并提出“50+動議”計劃，給予老年人及聘用老年人的雇主以不同的補助；在青年人就業方面，不僅繼續深化以政府為主導的雙元制職業教育的實行，（德國“一段式”的雙元制體系旨在于“教育”與“就業”兩者之間架構切實的橋梁，在學生未正式踏入就業市場之前，強化其實踐能力，在雙元制模式下，學生可以在實踐中掌握自己所追求職業的基本技能以此提高首次就業率）；默克爾政府還加大了對青年人及低技能者的就業培訓，在德國有40%的失業者沒有職業證書，其中大約40%的人失業超過1年。在各種場合，默克爾呼吁公司向社會提供更多的工作崗位和職業培訓機會，并且向企業發放一定的培訓金。除此以外，在默克爾政府的綜合性改革中，還適度地改革了勞工法，放松解雇保護為企業創造更多的活動空間，以吸引更多的本土和外資企業在德國投資，促進國內就業崗位增長。[7]

“哈茨改革”和默克爾政府更深入的綜合性失業政策改革使德國的失業保障觀念從“救濟導向”到“促進導向”的轉變得到了實踐，失業者不再僅僅作為福利社會中社會保障制度的享有者，而成為具有主觀能動性的社會經濟發展的促進者。“促進”成為國家規制勞動力市場，調整社會激勵機制，推動經濟發展的核心部分。曾經的失業保險、失業救助和社會救濟的社會福利模式強調的是對勞動者失業后的生活保障，通過對失業者發放一定的救助金來替代其勞動所得，雖然最大程度地保障了其生活水平，但對勞動者本身及社會激勵機制卻造成了消極的影響。而就業促進的理念則表現得更為積極和廣泛，作為一種積極的外化社會福利，政府限制救濟手段但在提供就業咨詢和勞動中介服務、勞動能力培養和更新措施等方面加大力度，通過這些促進手段對失業者進行幫助，賦予其再就業的能力，為勞動力市場注入新的活力。并且從解決個人就業的角度入手，與解決失業問題的普遍性政策（人員結構性、地區性、國家總體性經濟政策）形成互補關系，完善就業促進體系。正如黑格爾所說：“社會有責任為個人提供保障，同樣，社會也有權利促使個人為自己提供生存保障。”福利國家中人的價值和尊嚴的常態也正是通過獲取勞動的權利，自力更生、供養自身及家人來得以實現的。自由福利國家的基礎是一個雖然沒有形諸文字但卻是所有自由福利國家共識的規則：每個成年人（除非年老或受到家庭勞動的束縛）都應具有通過勞動獲得收入以滿足自己與家人需求的可能性并承擔此種責任。這一規則是自由權的表現，也必須是自由權的表現。[8]失業剝奪了人們本來能夠通過勞動獲取收入和保障自身及供養者生存的自由權，打破了自由福利國家的常態，損害了人的基本權利與尊嚴。從“救濟”到“促進”的社會保障制度的意識轉變則使得“社會保障法律制度的價值目標是保障人權”這一法律本質思想得到回歸，也使得德國政府在失業保障制度中的持續探索、反思與改革的成果在當前全球經濟增速放緩的情況下得以顯現。

然而隨著全球老齡化高峰的到來和歐洲難民潮問題的應對方案以及隨之而來的一系列對德國社會、經濟和政治的影響包括對現行社會保障法律制度的沖擊。如何在制度的調整和改革中調和各利益相關者的矛盾，如何能夠從根本上解決社會保障在時代進程、政治經濟變化與發展中所產生的問題，這無疑向作為全球福利國家典范的德國提出了新的挑戰。

四、德國失業保障制度的發展對中國的啟示

失業是市場經濟的必然產物。我國作為全球經濟發展最為迅猛的發展中國家，已成功完成了從傳統的社會主義計劃經濟體制到具有中國特色的社會主義市場經濟的轉型，同時在向市場經濟體制的轉軌中，國家也不遺余力地進行著社會主義市場經濟體制下法治社會的建設。我國的失業保障制度正是隨著市場經濟體制的到來，隨著“改革開放”政策循序漸進深入地背景下，逐步發展起來的。和西方工業化國家相比，我國的失業保障制度起步較晚，在20世紀90年代中后期才為社會各界所廣泛關注并得以深入研究。結合我國的國情和社會主義市場經濟體制的需求，我國現行的失業保障體系基本框架為：只對以戶籍劃分為基礎的城鎮勞動者提供就業保障和失業保護，并根據城鎮勞動者的身份特性，對不同失業者實施不同的保護制度。這就意味著，只有城鎮戶籍的就業者才有享受失業保障的資格，然而隨著城鄉一體化的深入，城鄉之間勞動力流動的增速，失業已經不僅僅是城市居民經濟生活中難以避免的問題，更是深深困擾著我國近28000萬“農民工”的大腦，靠天吃飯、靠地生存的狀態已逐步在城鄉一體化的進程中消失殆盡，如何為市場化進程中，為這群“從田間走向柏油馬路”的市場經濟發展貢獻者提供失業后的基本生存保障已經成為刻不容緩的社會命題。同時，我國還面臨著國際競爭加劇、產業結構調整、市場勞動力總量供大于求、人口結構老齡化等一系列市場經濟體制下必然會產生的問題，而這些也正是西方工業化國家，尤其是德國在經濟發展過程中所經歷過的，德國在經濟發展中對社會保障制度的反思、改革和持續探索，從“救濟到促進”失業保障體制價值觀的建立也為當前中國的制度改革和完善開辟了一條值得借鑒之路。[9]endprint

借鑒德國的失業保障體制改革，我國應當把“促進就業”設置成失業保障制度改革和完善的主要原則，從以下兩個方面進行吸收和借鑒，盡快解決失業保障在促進就業方法存在的不足。

1、加強失業保障制度對失業人員再就業的支持力度

失業保障制度的一項基本功能是為失去工作的勞動者提供階段性的生活津貼，以確失業者及其供養者的社會生存權，弱化失業所帶來的生活風險并提供緩沖。在提供基本功能之外，要根本性地緩和失業和就業問題，我國應當借鑒德國的經驗，確保保障功能的同時，加強對失業者再就業的支持功能，這是一種對社會穩定和發展具有積極促進作用的功能。首先，我國可以在失業保障制度中設置由國家、工會、個人三方為代表的職業介紹機構，相互合作與監督為失業者提供經過評價，切實的就業機會；其次，我國應當進一步引導企業的社會責任意識，從政府層面呼吁并影響企業向市場提供更多的職位空缺，加強校企合作，建立更多的雙元制培訓基地，并予以積極支持促進就業的企業政策、稅收、社保繳費優惠或給予獎勵。目前我國部分地區實行的青年見習基地是在就業促進方面發揮企業社會責任的很好嘗試，現行政策規定，如果企業愿意向本市戶籍的大中專應屆畢業生提供3-6個月的見習崗位，政府將給予見習學員每月定額生活津貼以減輕企業用人成本支出，如果企業愿意向本區縣戶籍的大中專應屆畢業生提供見習崗位，則還可以收到以社保繳費額度乘以相應比例的費用獎勵。希望我國可以擴展類似項目在各地區的推行，并取消對見習學員本市或本區縣的戶籍限制要求。

2、從促進就業的角度優化失業保險金的給付

有研究表明，在西方工業化國家，失業津貼替代率每降低10%可降低平均失業率1.7%；最長失業津貼期限減少1年可以降低失業率0.9%。[9]如同“德國模式”所曾經給德國社會帶來的失業率居高不下的持續“陣痛”，失業保險金給付較高或給付時間過長都會降低失業者的就業動機，加重國家財政負擔，導致社會激勵體制失衡。根據我國目前的社保法，失業人員最長可領取24個月的不低于城市居民最低生活保障水平的失業保險金。在失業保險金的給付方面，我國可以參考德國關于“失業金II”的發放規則，在發放失業金的同時，主管部門應向就業人員提供工作機會，在自身身體和精神狀態能夠達到工作要求的前提下，失業者不應當拒絕工作，否則將會受到降低失業保險發放額度的懲罰。

參考文獻：

[1] 孟鐘捷.德國簡史[M]. 北京大學出版社，2012.

[2] 姚玲珍.德國社會保障制度[M]. 上海人民出版社，2011.

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[6] 楊偉國.德國“哈茨改革”及其績效評估[J]. 歐洲研究，2007，（3）.

[7] 鄧紅英.淺析默克爾政府的就業改革[J]. 長江論壇，2008，（5）.

[8] 漢斯·察赫.全球視角中的勞動、失業與社會福利制度[M]. 北京大學出版社，2014.

[9] 李紅梅.積極就業政策導向下的中國失業保險研究[D]. 安徽大學碩士論文，2007.

責任編輯宋桂祝endprint