全面從嚴治黨的基層傳導路徑

于維力++葉子鵬

[摘要] 基層反腐是當前反腐敗工作的新方向，是關乎黨的執政地位和群眾切身利益的必然選擇。探索全面從嚴治黨的基層傳導路徑將為下階段反腐工作部署提供指引。總結十八大以來反腐敗斗爭的成功經驗將更好為基層反腐提出切實可行的方法論支撐。基層是一線指揮部，通過對基層延伸路徑的思考將使基層黨組織更加清晰地界定權力邊界，疏通群眾對于權力監督制約的法制渠道，最終有助于構筑全方位的反腐敗工作格局，營造風清氣正、作風優良的政治生態環境。

[關鍵詞]全面從嚴治黨；基層反腐；傳導路徑

[中圖分類號]D267 [文獻標識碼]A [文章編號]

習近平總書記在黨的十八屆中紀委六次全會上的講話再次將各方焦點匯集在基層腐敗上，為我們下一階段的反腐敗工作指明了方向，同時也說明當前我們在基層中仍然存在很多亟待解決的問題。蠅貪“成群”，其害如虎，發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，直接關乎群眾利益，嚴重影響我們黨良好執政黨形象的確立與鞏固。隨著反腐敗斗爭的持續加壓，我們必須全面把握基層黨組織在工作、作風、服務等方面存在的腐敗現象，對癥下藥，一抓到底，將基層黨組織真正建設成全面從嚴治黨的一線指揮部和黨的決策的忠誠落實者。

一、基層腐敗的主要特征及其治理中存在的問題

基層腐敗現象主要指的是在縣級以下政府或黨組織中出現的權力腐敗。基層腐敗一旦大規模出現將對黨和國家事業的發展造成嚴重的阻礙，因為處于一線的基層與人民群眾打交道的機會最多，接觸群眾最直接，一旦發生腐敗，其破壞性和惡劣影響也最直接。

（一）基層腐敗的主要特征

1.腐敗案件數量多且連續。基層所能接觸到的財政經費總額小，項目規模和項目交易也相對較少，這就導致基層腐敗單次發生時所涉金額并不大，但小金額和小風險帶來的是持續性、頻繁性的權力尋租。通過這種累計的方式，最終導致貪腐金額達到一個驚人的限額，這也就是我們經常聽到的“小腐巨貪”。長此以往其造成的后果極其惡劣，對群眾利益的一次次侵蝕最終將帶來民心的背離。

2.集體腐敗案件多且相對隱形。從基層案件來看，基層權力腐敗具有連鎖特征，即表現為一名領導干部攜多名手下互相掩護、共同謀取利益。這種合謀腐敗對于基層政權來說危害性更大，將使腐敗如瘟疫般彌漫整個基層組織，基層的政治生態將一片渾濁，群眾在其中將深受其害，各項改革發展計劃將難以有效開展落實。而欺上瞞下的集體腐敗往往難以被查處，他們互相之間往往搭臺包庇，使暗箱操作日益隱蔽化、常態化。

3.腐敗多發于關鍵崗位。基層相對而言人員數量少，決策、財政、人事決定、政策落實等關鍵環節往往集中于少數領導者手中，加之監督制約機制在基層難以發揮實際效果，權力過度集中必然導致監督死角的存在，長期處于無制約狀態下的領導層行為隨意性大大增加，從而導致了關鍵少數成為難以控制的“腐敗主角”。

（二）基層腐敗治理中存在的問題

根據中紀委開設的“查處群眾身邊的‘四風和腐敗問題”專欄，曝光的1325人中，基層干部776人，超過了半數，可見基層的腐敗問題不容小覷。基層反腐的關鍵在于打蒼蠅、治蠅貪，凈化地方政治生態。基層腐敗屢禁有其內在原因，即基層缺乏科學完備的治理體系，缺乏全面系統的監督機制，同時基層政權內部運行模式單向化也在阻礙著基層腐敗治理的開展。

1.基層權力監督的失位缺位造成的治理難提。基層政權中監督和制約力量欠缺，導致失衡。基層中極易出現書記、鄉鎮長“一家獨大”的現象，領導者的決定往往會得到下屬的無條件擁護和支持，這樣的監督失位導致各種腐敗問題頻發。其次，基層的紀檢監察部門缺乏獨立而堅定的制約監督力，例如鄉鎮一級政府部門的黨委班子中雖配備有紀檢書記，但是紀檢部門仍無自身獨立性，其所需的經費主要來源于書記、鎮長的支持，致使紀檢部門在實際工作中的依附性大大增強，很難發揮自身監督執紀問責的作用。再次，基層政權在反腐敗問題上缺乏自身主動性，難以在反腐敗治理方面進行有效探索，這樣在外部缺位失位、內部動力不足的情況下，腐敗頻發現象并不難理解。

2.基層腐敗主要特征必然導致治理難。首先，基層官員“蟻貪”的小金額、持續性和隱蔽性特點加大了治理難度。例如，基層的領導者在財務報銷問題上編制理由進行核報，企圖將貪腐行為“正規化”，助長了部分基層領導利用權力長期性貪腐現象的出現。其次，集體腐敗產生的“窩案”進一步增大了治理查處難度，當前的政府管理模式使資金的使用調撥無法通過單個基層領導者或經手人，而要多方審核，這樣的腐敗案件一旦發生必屬“窩案”，并且這樣的合謀腐敗更加便于資金的支取，被發現查處的概率也小了很多，而越是這樣越助長集體腐敗案件的發生。

3.基層權力關系單向化、世俗化加深了治理難。首先，基層官員之間的人情關系網絡復雜無形中加大了腐敗治理的難度，基層官員之間由于人數少、工作交集多，往往形成一種幫扶型人情關系網絡，使得案件查處制裁阻力重重。其次，基層人員的流動性小，官員升遷難度大，長時間在一個崗位、一個地區任職對于崗位中潛在的漏洞以及如何規避紀檢部門檢查已然駕輕就熟，這樣的環境和心理增加了腐敗問題發生的幾率。

二、全面從嚴治黨的基層傳導路徑分析

黨的十八大以來，我們的反腐敗工作節奏不變、漸次推進：打老虎，形成震懾；推巡視，全面覆蓋；抓作風，糾小事小節；抓外逃，堵住后路；改革紀檢部門工作體制，設立嚴明規章制度。在這些方面取得顯著成果之際，是將壓力繼續向基層傳導、讓群眾收獲更多的滿足感和獲得感的契機。結合黨的十八大以來反腐敗工作層層推進過程中積累的方法路徑，創新體制機制、扎牢制度籠子，管住“微權力”是關鍵所在。基層反腐要取得成效必須充分運用反腐敗工作中法律、制度、活動這三條路徑，凈化基層政治生態，讓權利健康運行，讓干部干凈干事。

（一）加強法律制約是基層腐敗治理的根本性保障endprint

中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議將“依法治國”作為主題，提出了全面推進依法治國的總目標，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《決定》提出要“在中國共產黨的領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律法規體系、高效的法治實施體系、嚴密的法制監督體系、有力的法制保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系治理能力現代化。”這一《決定》為全面從嚴治黨提出了規范化、法制化要求，為中華民族偉大復興“中國夢”的實現提供了法律保障，同樣為基層反腐的深入推進提供了法律依據。

建立和完善反腐敗法律體系是基層反腐取得實效的第一步。當前，我國反腐敗法律體系并不健全，具體表現為：有的法規由于不適合當前時代的發展要求，與現實脫節，缺乏可操作性；有的法律法規并無明確的懲戒和處罰措施，而形同虛設難以發揮應有的效果。例如，對于行賄的內容僅局限于財物而沒有擴大到其他財產性利益。能夠努力構建起全面從嚴治黨新時期下的反腐敗法律體系，不僅是我國法治建設的重要方面，也是做好反腐敗工作的基礎性保障。

2015年6月26日，中共中央政治局就反腐倡廉法規制度建設進行第二十四次集體學習時，習近平總書記強調：“鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度。要加強反腐倡廉法規制度建設，把法規制度建設貫穿到反腐倡廉各個領域、落實到制約和監督權力各個方面，發揮法規制度的激勵約束作用，推動形成不敢腐不能腐不想腐的有效機制。”可見構建清晰完備的反腐敗法律制度對于基層問題解決意義重大。因此，我們應該務必加強頂層設計，統籌謀劃反腐敗法規體制的現實性與創新點，不斷豐富完善適合新情況、新階段的懲治和預防腐敗法律體系。

1.社會主義法治要在黨的領導下有序進行，要盡快將黨在反腐敗斗爭中的有效路徑以法律法規的形式確定下來，這是我國法治建設的根本要求。《決定》指出：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。”[1]10其闡明了黨內法規同依法治國的關系，指出全面推進依法治國必須充分發揮黨規黨紀的作用。構建全面的法治體系要求我們特別注意完善以黨章為根本的黨內法規制度體系，處理好依法治國和依規治黨的關系。同時，還要注意兩方面的內容。一方面，要適時將經過實踐檢驗的、符合時代發展規律的黨規、黨紀上升為法律法規，作為今后反腐的法律紅線；另一方面，要確保法律規定的現實操作性，對于過時的應及時廢止，不完善的及時予以修訂完善，界定模糊的內容及時細化，避免反腐敗方面的規定與現行法律法規相抵觸。

2.穩步推進懲治和預防腐敗的法規制度建設。“良法是善治之前提”，當前我們應重點做好反腐敗單行法律和相關配套法規的立法工作，在做好黨內法規、制度建設的基礎上，先易后難的將已成熟完善的反腐敗規則及時出臺，逐步建立和完善反腐敗立法，提升反腐敗工作的法治化。

3.在反腐敗新形勢下，加快創新反腐敗體制機制，不斷填補制度缺口和漏洞。反腐敗斗爭是一個長期且開放的過程，要用發展的眼光處理現實中出現的的問題，創新現有機制。當前我們亟需建立健全廉政風險管控機制、執紀問責機制、領導干部報告個人有關事項制度。

4.將反腐敗工作與互聯網緊密結合，依靠人民群眾的制約力量監督權力運行。充分利用互聯網平臺開放、透明、快捷的特點，將反腐敗條例規定及時發布于網絡，群眾對于自己身邊的不正之風和違規行為可以隨時檢舉，全方位監督體系的構建對于反腐敗工作來說將使極大的助推器。

（二）改革干部人事制度是基層腐敗治理的關鍵一環

改革干部人事制度將有效減少基層腐敗問題的出現。正如鄧小平所說：“政治路線確立了，要由人來具體貫徹執行。由什么樣的人來執行，是由贊成黨的政治路線的人，還是由不贊成的人，或者是由持中間態度的人來執行，結果不一樣。”[[]]可見想要擁有高素質的干部隊伍需要不斷深化干部人事制度。干部人事制度是國家治理體系的重要組成部分，是提升國家治理能力的組織保障，深化干部人事制度是推進國家治理現代化的關鍵步驟，也是我們反腐敗工作減少阻力的關鍵一步，對于基層來說其價值更是不容小覷。

黨的十八屆三中全會通關的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出在：“堅持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優秀干部充分涌現。”[3]對于基層組織來說，選用堅定擁護黨的路線、方針、政策的人進體制，能夠減少我們全面深化改革、全面從嚴治黨的阻力，有利于我們全面提升執政能力和執政黨形象。可以從以下幾個方面思考干部人事制度改革的方向。

1.基層組織須明確回答選什么樣的人？怎樣選人？德才兼備一直是我們黨在用人方面的原則要求。當前我們全面建設小康社會的進程中，亟需選拔一批肯干事、能干事、干好事的干部，用制度選人用人查人。將好干部標準與干部能力素質要求綜合考察，既堅持民主推薦，有防止“唯票取人”，選拔全過程堅持從嚴要求：在人選把關上從嚴、在程序遵循上從嚴、在紀律遵守上從嚴，使選出的干部上級滿意、群眾認可。只有選出德才兼備的好干部進入班子，才能在引領群眾服務群眾的過程中，抵住各種不良風氣的侵蝕，始終廉潔自律、干凈忠誠。

2.適當提高基層干部的薪酬待遇。有了良好的選人用人制度后，還需要科學健康的激勵保障制度作為支撐。許多地區基層公務人員工資待遇極低，很難擔負家庭開支和滿足自身生活需要，這樣的情況實際上是導致腐敗現象出現的一大隱患，在長期入不敷出的壓力下，不堅定的干部會理所當然的利用手中的權力謀取私利。理性評估經濟發展水平，制定適合基層公務人員生活需要的基本工資待遇，既是對黨員權利的保障，更為拒腐防變提供堅實物質基礎。endprint

3.健全科學的民主化、法治化機制，改革壓力型體制。“一言堂”式的“一把手”責任制在很大程度上導致了腐敗的滋生，違背了集體領導與個人分工負責領導體制的要求，使得基層的腐敗問題頻發且破化性強。對“一把手”的權力進行科學的制約和監督，最好能形成制衡，使權力在不被濫用的同時還能積極高效的開展各項工作，這樣基層腐敗問題就能有效的避免。

（三）黨的群眾路線教育實踐活動是基層腐敗治理的有力抓手

2013年6月18日，中共中央召開了黨的群眾路線教育實踐活動工作會議，這次會議是我黨在新形勢下探索先進性和純潔性建設的重大實踐，是不斷向現代化邁進的重要標志，它突出“為民務實清廉”的主要內容，要求全體黨員牢固樹立正確的群眾觀點。黨的群眾路線教育實踐活動第二批于2014年1月啟動，這次活動定位更加貼近基層，對于治理基層腐敗問題有著深刻的意義。基層單位同人民群眾的聯系更加直接，通過著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題，能夠切實維護群眾合法利益，凈化基層政治生態。

改革開放后，社會發展日益多元化同時市場經濟條件下資源配置多樣化增強，滋生了利用權力進行交易尋租的空間，導致腐敗頻發，群眾深惡痛絕。針對當前的腐敗問題給我們帶來的執政危機，站在群眾立場上想問題辦事情的群眾路線教育實踐活動寓意深刻。正如習近平總書記在集體學習時所說：“一個政黨，一個政權，其前途和命運最終取決于人心向背。如果我們脫離群眾、失去人民的擁護和支持，最終也會走向失敗。”[1]11基層處在一線戰略指揮所的地位上，更需要時常拿起群眾路線這一利器，努力從思想上拒絕腐敗行為的腐蝕。

1.樹立起服務群眾的思想意識。基層干部必須明確定位自身職能，擺正干群關系，工作中做到尊重群眾、相信群眾、依靠群眾，認真聽取群眾對于基層問題的意見和建議，自覺接受群眾的監督和評議，力所能及的解決群眾困難，“讓改革發展成果更多、更公平地惠及群眾”的工作目標真正實現。也只有在價值觀層面上樹立和加強了為民的群眾觀，基層黨員干部才能自覺抵制庸懶散奢等不良風氣，克服形式主義、官僚主義等不良作風，拒絕貪污腐化，保持黨員忠誠干凈擔當的政治本色。

2.完善和建立制度層面的黨群溝通協調機制。借助各種生動靈活的活動載體，讓黨員干部深入基層、走進群眾，在黨組織和群眾之間搭建起持續、暢通、高效的溝通協調機制，使群眾的利益訴求通過體制途徑得到傳遞和實現，讓黨組織的方針、政策可以公正的通過基層干部扎實的工作貫徹落實到普通群眾中去。基層黨員在聯系群眾時要著力完善群眾訴求反應機制、群眾利益協調機制、群眾問責機制，激勵黨員干部為群眾辦好事、做實事，使群眾反映的突出問題能夠得到有效解決。

3.改進和創新新形勢下的群眾工作方法。新形勢下，要結合具體問題、具體對象、具體條件，創新探索出適合當前發展階段的群眾工作方法。首先，堅持利益導向，現階段解決黨群關系的根本落腳點是讓人民群眾收獲足夠的獲得感和滿意度，因此，基層領導干部必須提高帶領群眾全面小康的能力，讓改革成果更多更好的惠及全體人民的愿望真正實現。其次，堅持社會化傾向。改變傳統單一的文件、報紙的說教式引導方式，將靈活、多樣、分散的社會化活動引入服務群眾的實踐中。再次，堅持數字化方向。充分利用好互聯網、新媒體等電子平臺，基層干部要提高運用網站、微博、微信等互動媒體的能力，充分發揮數字化現代化的正能量。

行動是最有力的語言。從作風建設和反腐敗工作的壓力傳導過程看，從嚴格執行黨的政治紀律和政治規矩，貫徹作風建設長效機制，努力營造起“不敢腐”的從政環境，到漸次推動全面從嚴治黨向基層延伸、標本兼治以凈化政治生態，深刻表明全面從嚴治黨向縱深推進的堅定決心。我們要在高壓反腐的新時期，保持堅強政治定力，積極思考探索全面從嚴治黨向基層延伸的方法路徑，真正將基層建設成為黨的一線指揮所和決策的忠誠執行者，并繼續沿著黨的十八大以來反腐敗工作的先進經驗管黨治黨，創造性的將基層反腐方法與全面從嚴治黨相結合，實現法律路徑、制度路徑、活動路徑“三位一體”的新飛躍，不斷取得黨風廉政建設和反腐敗斗爭新成效，以兌現承諾、取信于民。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]習近平.加強反腐倡廉法規制度建設讓法規制度的力量充分釋放[N].人民日報，2015，06，28.

[3]鄧小平文選（2）[M].北京：人民出版，1994：191.

[4]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：29-30.

責任編輯董瑞軍endprint