美國職業培訓的動向及其實現策略分析

邵明峰

摘 要 在廣泛征詢眾多利益相關者的基礎上，奧巴馬政府于2014年7月出臺了《為工作做準備：就業導向的培訓和美國機會》報告。奧巴馬政府擬構建的以就業為導向的勞動力培訓體系包括七個關鍵要素：雇主參與、帶薪學習、明智的選擇、測量事項、墊腳石、開門政策以及區域合作。通過對報告的分析，可以解讀出美國加強職業培訓的戰略動向；構建多元立交的職業教育與培訓體系，整合聯邦培訓資金，采取多種創新性措施培養企業需要的人才，這些策略可以對我國當前的勞動力培訓體系及其資助政策改革提供參考。

關鍵詞 奧巴馬政府；就業導向培訓；《勞動力創新與機會法案》

中圖分類號 G719.712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）18-0066-05

一、《為工作做準備：就業導向的培訓和美國機會》報告的由來及其與《勞動力創新與機會法案》的關系

（一）報告的由來

1.美國成人勞動力中為數眾多的低文化水平者與現有的美聯邦資助成人教育體系的低覆蓋面之間的矛盾

成人的技能在很大程度上會影響到其社會流動性。“在美國，具有較高技能的個人，其經濟回報幾乎比在任何其他OECD國家都要高。OECD的一項研究發現：青壯年算術能力一個標準方差的增加是與28%的工資增長聯系在一起的。技能水平也與地方、地區以及國家經濟息息相關。在工業化國家中，成人技能的高水平意味著較高的生產率和長期的經濟高速增長。”“技能發展也為企業所關注。2012年，麥肯錫所做的調查顯示，36%的雇主報告由于雇工技能的缺乏導致企業在成本、質量和時間方面造成重大問題。”[1]由此看來，勞動力技能水平的高低不僅事關個人的社會流動性，而且事關企業的發展以及經濟的增長。

在美國，低技能工人在成人勞動力中占有很大比重。“2013年，OECD國際成人能力評估項目（Program for the International Assessment of Adult Competencies）（對成人）基本技能的研究表明：年齡在16～65歲的美國成人中，約3600萬人的識字能力差，6200萬人（約占30%）的算術能力差。這兩個數字在失業工人中更高，23%的成人失業者，其識字能力較差，42%的成人失業者，其算術能力較弱。”目前，美國有“2400萬低文化水平的成人（約占總數的2/3）在工作著，技能不足導致他們很難升遷到工資水平較高的工作崗位。”[2]

“與3600萬識字水平不高的美國成人相比，目前（美國）聯邦資助成人教育體系的覆蓋面每年不足200萬成人。低水平的工人和謀職者包括許多傳統上不在培訓項目服務范圍內的個人，其中包括1240萬英語講得不好或完全不會講英文的成人、一些殘疾人或患有慢性健康問題的成人以及許多刑滿釋放重新回歸社會的個體”[3]，絕大多數處于社會邊緣的弱勢人群均不在覆蓋面有限的現有美聯邦資助成人教育體系的服務范圍內。

聯邦資助成人教育體系的低覆蓋面與美國經濟的重振、世界經濟領導者地位的恢復、中產階級隊伍的壯大以及奧巴馬政府提出的“到2020年，美國將再次擁有世界上最高比例的高校畢業生”這一目標的實現等現實需求之間的矛盾，使奧巴馬政府意欲加強在職者及謀職者的職業培訓，尤其是加強弱勢群體的職業培訓。奧巴馬政府通過加強職業培訓來實現國家目標的戰略動向由此清晰可見。

2.行動小組的創建及“行動計劃”的提出

奧巴馬總統在2014年1月28日的國情咨文演講中提出：由副總統拜登帶領、對美國職業培訓項目進行全面評議（review）和改革，以確保培訓項目享有唯一的共同使命：為美國人提供獲取有待充實的好職位所需的技能。兩天后，奧巴馬在威斯康星的瓦克沙（Waukesha）就工人就業導向的培訓簽署了總統備忘錄（Presidential Memorandum on Job-Driven Training for Workers），指派副總統拜登與勞工部部長、商務部部長、教育部部長和美國國家經濟委員會、國內政策委員會、經濟顧問委員會、科技政策辦公室與管理和預算辦公室密切合作，在6個月內設計出一個行動計劃，以使美國的勞動力培訓體系更加以就業為導向、更一體化和更有效。

“行動計劃”提出之前，拜登領導的行動小組廣泛征詢了眾多利益相關者，主要有三大群體，一是州長、市長以及來自美國全國各地的地方官員，來自兩黨的國會領導人，研究勞動力市場和就業機會的經濟學家，創新性勞動力培訓實踐者，其學徒項目向幾百萬美國人展示出一條通往中產階級工作職位路徑的工會組織，高中職業學院（career academies）、社區學院及大學里的教育家以及許多卓有建樹的社會創業人員（entrepreneurs）和技術創新人員；二是全國各地大、小雇主，美國所有行業領域的領導人、人力資源主管以及招聘經理，以了解雇主當前及未來對技能工人的要求；三是辛苦謀生、努力找新工作、想成就一番事業或創業的美國人。

奧巴馬總統要求提交的“行動計劃”最終以《為工作做準備：就業導向的培訓和美國機會》（Ready to Work： Job-Driven Training and American Opportunity）這一報告的形式出爐。該報告“詳述了因對職業培訓項目進行評議，美國聯邦政府正在采取的具體行動；概述了在發展美國經濟、壯大美國中產階級過程中，美國聯邦政府未來將采取的進一步行動和措施”[4]。

（二）與《勞動力創新與機會法案》的關系

《勞動力創新與機會法案》（The Workforce Innovation and Opportunity Act， WIOA）獲得美國國會通過后，2014年7月22日，奧巴馬總統將其簽署為法律，這是“多年來（美國）國家職業培訓體系的首次重要立法改革”[5]。該《法案》是“對經過重大調整與修訂的《成人教育與家庭掃盲法案》（The Adult Education and Family Literacy Act， AEFLA）的重新授權”[6]。2015年7月1日，《勞動力創新與機會法案》的許多條款開始生效。

《勞動力創新與機會法案》與《為工作做準備：就業導向的培訓和美國機會》這一報告中提出的就業導向的關鍵要素是一致的[7]。“《勞動力創新與機會法案》在美國國會兩黨議員中以壓倒性多數通過，提振了使聯邦培訓項目更加以就業為導向的努力，這將改善企業參與（business engagement）、問責（accountability）、參與培訓的機會（access）以及項目間的合作聯盟（alignment across programs）。”[8]如今，《勞動力創新與機會法案》上升為法律，許多條款也已開始生效，這將進一步強化奧巴馬政府以就業為導向勞動力培訓體系的改革與實施，并使所有利益相關者均參與其中的“大職業培訓觀”深入人心。

二、就業導向勞動力培訓體系的服務對象及其關鍵要素

（一）服務對象

奧巴馬總統要求在6個月的時間內提交一個行動計劃，以使聯邦培訓項目更加以就業為導向。這些培訓項目“每年將為2100余萬美國人提供培訓”，主要“服務于退伍軍人、新近遭解雇的職工、缺乏基本勞動力技能（basic workforce skills）的青年和成人、殘疾人、那些從嚴重挫敗中復元的人以及尋求更好職業路徑的人”[9]。由此可見，處于社會邊緣的弱勢人群是奧巴馬政府擬構建的以就業為導向的勞動力培訓體系的主要服務對象。

（二）關鍵要素

拜登領導的“行動小組”先是對美國全國現有的就業培訓項目進行評議，從中甄別出那些能夠很好地幫助求職者為有需求的職位作準備、以就業為導向的培訓項目，然后從這些培訓項目中提煉出七個就業導向的關鍵要素[10]：

1.雇主參與（engaging employers）

和雇主一道確定當地或地區的用人需求，并設計對那些需求作出回應的培訓項目。在設計教育培訓項目的早期，通過和雇主、行業協會以及工會合作，啟動就業導向的培訓。培訓項目應該和雇主協調以確保培訓出的學員掌握相應的就業技能，這樣，實現就業的可能性較大。項目也應該尋求雇主的承諾，通過為學員提供基于工作的學習機會，有助于項目的實施；或者承諾雇用培訓項目的畢業學員。

2.帶薪學習（earn and learn）

跟雇主一起提供基于工作的學習機會（包括在職培訓、實習、預學徒以及注冊學徒）作為通向就業的培訓路徑。雖然課堂學習時間很重要，然而工作環境中的動手學習經歷與課堂學習結合起來，學員才能夠快速地學習并掌握技能。就業導向的培訓項目包括最適合參與者的、基于工作的學習機會，如帶薪實習、預學徒、注冊學徒以及在職培訓。

3.明智的選擇

更好地利用數據驅動問責制，對外公布所提供的培訓項目和培訓內容以及為求職者提供培訓項目信息。培訓項目應更好地利用數據了解地方、地區、全州以及全國勞動力市場的當前及預期需求。這些數據包括有關空缺職位的數量和類型、地區職位的預期增長、特定的職位特點、技能要求以及職業機會（career opportunities）等方面的信息。這些數據應是公開的，求職者能夠方便地接觸到這些數據。

4.測量事項（measurement matters）

測量并評價就業與收入結果。了解就業導向培訓項目的效果（包括多少參訓人員受雇并持續處于就業狀態、他們收入多少）。相關機構應對培訓效果進行測量并對數據進行分解，以確保所有參訓人員接受良好的培訓；對培訓項目進行評價并將評價結果告知參訓人員和雇主。

5.墊腳石（stepping stones）

促進從一個教育階梯到另一個教育階梯以及整個就業導向教育培訓的有機銜接，以便參訓人員付出努力后可以實現進步。就業導向的培訓項目應該使個人較容易地從一個中等后教育項目過渡到另一個（包括注冊學徒和職業培訓項目）以及從基礎教育教學計劃（basic education programs）進入到中等后教育計劃。

6.開門（政策）（opening doors）

為任何有意愿、有能力工作的美國人打破接受就業導向培訓和受雇的壁壘，提供就業支持和相關指導。就業導向的培訓項目應該為最需要接受培訓的群體提供諸如交通、兒童保育以及財政和福利咨詢等方面的必要支持性服務，同時也應該為殘疾人提供支持性就業服務。

7.區域合作（regional partnerships）

在美國職業中心（American Job Centers）、教育機構、勞動力組織和非營利組織間建立區域合作機制。除了和雇主合作外，就業導向的培訓項目應該和包括勞動力投資委員會及其監管的美國職業中心、高等教育機構、勞動力組織、慈善組織、州與地方人才服務機構、職業康復機構（vocational rehabilitation agencies）、醫療機構、獨立生活中心、支持性就業提供者、基于社區的以信仰為基礎的組織（community- and faith-based organizations）以及其他非營利組織在內的多樣化伙伴合作。這些合作伙伴能夠提供就業、培訓以及相關服務的網絡，幫助個人戰勝就業和持續就業的障礙，為許多應納入到就業導向的培訓項目的弱勢人群服務。

三、美國構建以就業為導向的勞動力培訓體系的行動策略

（一）構建多元立交的職業教育與培訓體系

奧巴馬政府于2012年4月出臺了《投資于美國的未來：職業技術教育改革藍圖》。時隔兩年，2014年7月，奧巴馬政府出臺了《為工作做準備：就業導向的培訓和美國機會》。這兩個報告完整地勾畫出美國職業技術教育和職業培訓的改革動向，并將職業技術人才的職前教育與求職者和在職人員的職業培訓完美結合起來。不僅如此，奧巴馬政府還強調“職業準備需要及早開始”[11]。為刺激瞄準為年輕人將來就業作準備的成功合作模式的出現，2014年4月，奧巴馬總統宣布由美國勞工部發起年輕人生涯連接補助（DOLs Youth Career Connect grants）。該項資助提供1.07億美元資金，足夠支持31000名學生。為使年輕學生充分掌握知識、技能，接受與行業相關的必要教育以便為將來成功就業作準備，年輕人生涯連接補助項目資金獲得者將和當地教育機構、勞動力投資委員會、高等教育機構以及雇主等合作伙伴開展合作。這樣一來，也就把職業技術教育的因素滲透進了中學教育中。

相對于其他層次和類型的高等教育和專業培訓來說，職業教育和技術技能人才的培訓相對更加開放，與社區以及社會的聯系更加密切，更加需要利益相關者參與其中，這就需要在區域內不同機構、組織以及相關人員間建立起“一起舞動”的合作網絡。區域合作是奧巴馬政府擬構建的以就業為導向的勞動力培訓體系的一個關鍵要素。在《為工作做準備：就業導向的培訓和美國機會》報告出臺之前，拜登領導的行動小組征詢了范圍廣泛的眾多利益相關者，聽取他們的意見和建議。動員所有利益相關者，包括相關機構、組織和人員參與到職業培訓的全過程，形成一個立體的合作網絡，是奧巴馬政府以就業為導向的勞動力培訓體系的重要特征，也是實現以就業為導向的勞動力培訓的關鍵要素。

奧巴馬政府針對低文化水平群體所開展的“職業培訓”，超出了純粹職業技能培訓的范疇。工作隊（Job Corps）是美聯邦政府為弱勢年輕人所開展的最大住校就業培訓（residential job training）投資項目。該項目旨在幫助高中輟學者和年齡在16～24歲的失業年輕人開展職業培訓，并使其獲得高中畢業文憑或具備高中同等學力。“研究表明：在增加參與者的教育和收入方面，該項目使年齡超過20歲的年輕人獲益更大。”[12]為增強年齡不足20歲年輕人的培訓效果，美國勞工部著手對有前景的創新培訓模式進行測試和評估，以期改善這部分年輕群體的培訓效果。這些模式包括將一體化的學術和職業培訓（occupational training）與高需求領域的工作經驗結合起來，是一種為邊緣化年輕人開展的住校培訓模式，有嚴格的學術性高校預科教育和（明確的）職業聚焦、雙重入學特征，注重軍事化教育和性格養成，或其他將認知和非認知技能培訓融為一體。

明尼蘇達快速培訓、資源、證書（FastTRAC， Training， Resources， and Credentialing）項目下的成人就業路徑項目，通過將基本技能教育和高需求行業領域的特定職業培訓整合起來，幫助教育上準備不足的成人在高薪水行業領域實現成功就業。每個地方成人就業路徑項目（Adult Career Pathways program）由一系列相連的教育和培訓模塊（program）組成，允許學員在教育層級上不斷前行，最終在既定行業部門實現就業。

（二）整合聯邦培訓資金

在美國，把來自聯邦不同培訓項目的資金加以整合以實現一套一體化的勞動力培訓目標，對于州長、市長、州和地方勞動力領導人以及雇主來說，同樣感到困難。這其中有些障礙是由立法造成的，但許多則是由行政分割造成的。為此，美國聯邦政府正以前所未有的力度整合相關資源、活動以及戰略以打破各自的藩籬，就所有聯邦培訓項目開發一個就業導向的勞動力培訓體系[13]。

1.美國勞工部和商務部正攜手努力以更好地將職業培訓納入經濟發展，并使供學徒學習、分析的行業案例（the business case for apprenticeship）符合雇主的需要。

2.美國勞工部和農業部正聯手確認在補充營養援助計劃（Supplemental Nutrition Assistance Program， SNAP）下的就業與培訓項目和能夠得以廣泛傳播的更廣的勞動力體系間開展有前景的合作。

3.美國住房和城市發展部（Development of Housing and Urban Development）與勞工部一道為公共住房管理機構和雇主主導的勞動力投資委員會間的合作提供指導和工具，以為受住房和城市發展援助的居民提供更多就業機會。

4.美國10個聯邦機構正合作幫助殘疾人為勝任聯邦承包商所提供的系列職位作準備；將能提供工作職位的聯邦承包商與合格的殘疾人求職者相對接；為聯邦承包商提供招聘、錄用、提升殘疾人所需要的工具和資源。

這種“打破藩籬”工作將繼續下去，以把最好的就業導向的培訓實踐更迅速地在聯邦機構間加以推廣。

（三）美國聯邦政府、聯邦政府機構間以及州政府采取創新性措施

無論對學員還是雇主來說，學徒的投資收益率都是比較可觀的。“87%的學徒在完成（職業培訓）項目后被雇傭，其平均起始年薪超過5萬美元。來自其他國家的研究表明：雇主在學徒上投資1美元，平均可收獲1.47美元的回報。”[14]2014年7月14日，奧巴馬政府就學徒議題在白宮召開峰會，IBM、美國銀行、南卡羅來納藍十字藍盾（Blue Cross Blue Shield）、奧博格行業（Oberg Industries）等大、小雇主，像IBEW、SEIU工會組織、培訓提供者、社區學院以及地方和州勞動力領導者齊聚一堂，共商學徒模式，以確保聯邦未來投資滿足行業對技能工人的需要。如今，這些團體正合力改變美國學徒的面貌。

美國勞工部和教育部合作開發在學徒期間獲得高校學分的創新模式。注冊學徒高校聯盟（The Registered Apprenticeship College Consortium，RACC）是社區學院、國家認證機構、雇主以及主要的學徒發起者間的合作，從而使學徒畢業人員掙得學分成為可能，這些學分可轉移到聯盟內的任何一所社區學院。

此外，在南卡羅來納州，雇主每提供一個學徒職位，將獲得1000美元的稅收抵免。另外，還建立了“學徒卡羅來納”（Apprenticeship Carolina，一種學徒營銷策略）計劃，并在州技術學院系統內設立了雇主資助辦公室，這樣雇主可較容易地設計并開展學徒項目，以滿足其公司發展需要。在密歇根州的底特律，每位雇主可從州勞動力基金中領取5000美元以抵消學徒培訓成本。

《為工作做準備：就業導向的培訓和美國機會》報告在奧巴馬政府“使（美國）職業培訓體系更加以就業為導向以及為謀職者和工人改善職業機會的工作中是一個里程碑”。“該報告提出的思想是起點，而不是終點。白宮和聯邦機構將就其他步驟征求意見（input）以改善聯邦項目，鑒別出最具創新性的思想和項目以幫助更廣泛地推廣就業導向的實踐。”[15]

參 考 文 獻

[1][2][3][4][5][7][8][9][10][11][12][13][14][15]Ready to Work： Job-Driven Training and American Opportunity[EB/OL]. [2014-07-22]. http：//www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/skills_report.pdf. p63-64. p63. p63. p2. p3. p3. p7. p6. p8-10. p15. p49. p11. p13. p25.

[6]OCTAE： Workforce Innovation and Opportunity Act[EB/OL]. [2015-10-09]. http：//www2.ed.gov/about/offices/list/ovae/pi/AdultEd/wioa-reauthorization.html.

Analysis on the Trend of Job-Training in America and Its Implementing Tactics

——Based on the Analysis on Obama Administrations Report of Ready to Work： Job-driven Training and American Opportunity

Shao Mingfeng

Abstract On the basis of consulting numerous stakeholders， Obama Administration issued the report of “Ready to Work： Job-driven Training and American Opportunity” in July， 2014. The job-driven training system for workforce Obama Administration is planning to build includes seven key elements： engaging employers， earn and learn， smart choices， measurement matters， stepping stones， opening doors and regional partnerships. By reading and analyzing the report， we may identify the strategical trend of Obama Administrations strengthening job training and the action tactics of building the job-driven training system for workforce： build diversified and articulated vocatonal education and training system， integrate federal training funds， adopt multiple innovative measures to train talents adaptable to the needs of enterprises.

Key words Obama Administration； job-driven training； The Workforce Innovation and Opportunity Act

Author Shao Mingfeng， lecturer of Institute for Higher Vocational Education of Zhejiang Vocational and Technological College of Economy