空心村治理中的農民參與研究

付靜

摘要 結合前人研究，對空心村的多重內涵進行了綜合解讀；分析了空心村的形成原因，主要是農業勞作繁重且收益低下，農村基礎設施落后，農民住房需求多樣化但規劃不完善。提出了空心村治理中的農民參與對策：暢通農民利益表達渠道；完善農民表決投票制度；加強農村公共產品的供給能力。

關鍵詞 空心村；治理；農民參與

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2016）09-272-02

Abstract Combined with previous studies， multiple connotations of hollow village were interpreted comprehensively； reasons for the formation of hollow village were analyzed， mainly including heavy agricultural labor and low income， poor rural infrastructure， diversified farmers housing demands but imperfect planning.Countermeasures for farmers participating in hollow village governance were proposed： smoothing farmers interests expression channels； perfecting voting system； enhancing the supply capacity of public goods in rural areas.

Key words Hollow village； Governance； Farmers participation

空心村是我國經濟快速發展、城鎮化進程加快的必然產物，其產生過程并不是一蹴而就的，而是自然形成的。我國農村面積廣，受城鄉二元經濟體制的持續影響，城鎮與農村的差距正不斷擴大，這在西部地區表現得更明顯。村莊中心的衰敗吸引了越來越多的學者展開相關研究，如空心村形成機制的研究、空心村合理布局的研究、空心村治理對策的研究等，研究視角也涉及經濟學、地理學、管理學等。學者們一致的觀點是，隨著我國社會的發展，空心村是不能被徹底消滅的，且空心村的形成對農村和城市的可持續發展都帶來了挑戰。因此，必須加強空心村的治理，扭轉空心村發展態勢，以實現城鄉協調、可持續發展。

空心村的形成既與農村土地制度、城鄉二元戶籍制度及不完善的社會保障制度有關，更與我國發展戰略、經濟結構及人口結構有關，僅討論鄉村聚落形態及空間布局重構是不夠的，農民流動方式及農民生產生活方式也是影響空心村問題的重要因素[1]。農民是農村的構成主體和主人，空心村的形成與農民的選擇密不可分。鑒于此，筆者從農民的視角，結合村莊自治的性質來探討宏觀條件下空心村的治理問題及對策。

1 空心村的內涵解讀

因空心村本身的復雜性，目前學術界并未對空心村的概念和內涵形成統一認識。從地理學角度探討空心村的學者占主流，如張昭等[1]基于農村宅基地的使用情況對空心村進行歸納描述：空心村的新建住宅大部分集中在村莊外圍、村莊內存在大量閑置土地或房屋，村莊的宅基地布局呈一種特殊結構。在城鄉統籌發展的背景下，一些學者也從城鄉關系的視角來解讀空心村，認為空心村的形成背景是城市化、工業化的出現，且城市化的發展滯后于非農化，迅速發展的城市與落后的鄉村以及較快發展的鄉村與落后的規劃之間的矛盾逐漸催生了空心村[3]。還有部分學者從鄉村可持續發展的角度解讀空心村，認為空心村就是包括人口、土地、基礎設施等要素在內的鄉域資源系統退化的一種表征，空心化的本質不僅僅是鄉村資源的一種流失，更是鄉村被迫停止發展的一種信號指示。當然，仍有部分學者認為空心村不僅僅指地理意義上空心衰敗的鄉村，還存在著經濟意義上的空心，即大批文化素質較高的青壯年進城務工定居，村里只有一些老弱婦孺守望相助[4]。這種空心化是20世紀90年代出現的，由我國城鄉經濟發展鴻溝引起。

統觀以上有關空心村的代表定義，不難發現：每位學者對空心村的定義都是以特定視角或學科背景為基礎，所作論述只是空心村的組成部分而已，他們所看到的只是空心村的部分表象特征。筆者認為空心村的概念應涵蓋如下元素：第一，空心村發生的背景是工業化、城鎮化階段。第二，空心村并不僅僅是農村住宅布局改變的表象，還應包括農村資源，如人力、土地、基礎設施、文化等要素的流失。第三，空心村不是一個絕對概念，是相對的。從其自身發展歷程來說，空心村不是指絕對意義上荒無人煙、殘垣斷壁的村莊，而是相較以前的繁榮而言的；從我國城鄉發展的趨勢來看，空心村也只是村莊變遷過程的一個階段，不會永久存在，也不會永不出現，需要用發展、變化的眼光審視空心村的形成、發展。第四，空心村只是鄉村萎縮的一種形象描述，空心村本身并沒有危害，但在我國城鎮化過快的環境中，空心村的弊端不容忽視。第五，空心村的形成其實是農民自主選擇的結果，因而在衡量空心村時，需要加入農民對本村居住感受的主觀評價，才能有效掌握該村是否會變成空心村或變成空心村的原因所在。

2 空心村的形成原因

部分學者將空心村的形成原因形象地稱為“離心力”與“向心力”，即城鎮吸引力和鄉村推力共同促成了目前困擾我國農村和城鎮統籌發展的空心村問題。當前我國尤其是西部空心村的形成原因可歸結為以下3個方面。

2.1 農業勞作繁重且收益低下 我國農業基礎設施建設落后，不少農村根本沒有機耕道和保障農業增收的水利灌溉體系，農業依然靠農民“肩挑背扛、牛耕人犁”的傳統方式來保障最基本的產出，農民在家務農工作量大且效率低，而去城市打工相對體面和輕松。西部多山，人均可耕地少且分布分散，在農業技術不發達、基本靠天吃飯的情況下，每戶所產糧食也僅能保證家庭成員的基本生存需要。同時受農資商品流通體制不健全的影響，糧食的市場價格同投入不成正比，而外出務工能獲得比務農高得多的收益。因而，大量農村居民拋荒土地進城務工，房屋土地閑置，從而形成空心村[5]。

2.2 農村基礎設施的缺失或落后 在大部分農村地區，公共文化設施、網絡服務、購物服務等方面的缺失是普遍現象。部分地區甚至缺少教育服務，不少村落或者沒有本村的小學，或者學校設施簡陋，師資配備不齊，缺少幼兒教育或六年級教育。此種情況多發生在撤點并校后。為使孩子接受正常的教育，不少父母會選擇舍棄“一畝三分地”，到孩子上學的地方找一份低薪辛勞的工作順便陪讀，無形中加重了家庭的負擔。農民被迫進入城鎮，但最后還是無法融入城鎮，鄉村也回不去。這類群體在城鄉間有序地進行周期性地移動，他們既是空心村的締造者，同時也深受其害。

2.3 農民住房需求多樣化但規劃不完善

隨著城鄉要素交換的頻繁化和農民收入的增加，農民對住房的舒適度、美觀度等要求也逐漸提高。大部分村民會另選基地重建房屋，而作為宅基地審批主體的村委會，囿于人情、利益等因素影響，在上報土地主管部門存檔時違規操作、瞞天過海。同時，農村基本沒有編制整體發展規劃，即使部分村莊有規劃，其執行的力度也十分有限。農村建設加速和規劃管理的滯后存在尖銳的矛盾，從而導致新房外擴，舊房仍在[6]。

當然，目前學界的主流觀點認為，當前的土地使用權制度是造成農村宅基地閑置或荒廢的重要原因，宅基地作為重要的生產要素不能參與市場流通，導致農村人口減少和村莊用地擴大并存的悖論，因此，要通過宅基地使用權的改革防控空心村的形成[7-9]。但這種觀點忽視了一個很重要的問題，即我國農村受二元體制的持續影響，其發展遠遠落后于城市，因而其宅基地的價值也不會比耕地高出很多。再者，農村的基礎設施落后，即使完善土地使用權制度，允許宅基地自由流通，也并不一定有買方愿意出資購買。

3 空心村治理中的農民參與對策

村莊的空心化也就是人的空心化，要找到空心村的有效治理方法，以人為研究主體至關重要。同理，空心村的治理也不僅僅是村莊空心化的治理，而是農民主體需求的表達和被滿足。

3.1 暢通農民利益表達渠道

空心村的本質就是人員的分散化，農民的利益表達渠道便是找準空心村問題癥結的關鍵環節，只有完善農民的利益表達渠道，才能知農民所想，急農民所急，做農民盼望之事，盡量減少農村人員、資源的流失。首先要培育農民當家作主的主人翁意識，引導農民學法、知法、懂法，使其認識到法律對自身行為的限制和約束，在法律框架內合理高效地表達自身訴求。有學者研究表明：當一個社會中各種成分缺乏有組織的集團，或無法通過現存的有組織的集團充分表達自己的利益時，一個偶然的事件或一個領袖的出現都可能觸發人們蓄積著的不滿，并會以難以預料和難以控制的方式突然爆發[7]。因此，為維持社會長期穩定發展，必須加強農民自身的組織建設，以增強農民利益表達的話語權，將農民的利益訴求聚合為一個聲音影響政府決策。第一，要強化村委會的獨立性。村委會是農民實現自治的重要載體和方式，因而要減少地方政府對村委會的干預，避免村委會行政化，淪為“第二政府”。第二，要建立農民專屬的民間組織，如“農民權益保障委員會”等，承擔本村的公共事務管理責任，集中表達農民對村莊治理的利益要求和愿望，真正實現村莊自治。

3.2 完善農民表決投票制度

空心村的治理與每家每戶都有著至關重要的聯系，因而集體的事項應由村民一起討論決定，完善投票表決制度就十分必要。農民投票是實施自治的重要形式，法律應保障農民的自治權，政府只能在征得農民同意的情況下才能實施空心村治理。一是堅持和完善多數決定原則，就是把多數人的判斷和選擇作為決策或意見取舍的標準。目前我國人民代表大會的表決多采取絕對多數制，即以全體成員的過半數贊成為通過。但在村委會的表決過程中，筆者認為可以結合相對多數制和絕對多數制，最大限度地接近大多數民眾的需求和意見。二是改進表決方式，以秘密表決為主。公開表決雖能清楚表明每個投票者的意愿，但存在權勢、人情、利益因素影響投票的行為，因而，農民的表決投票最好是不記名投票。三是建立單項表決機制。對于需要表決的事項或對象，應根據事項性質拆分開來逐項地進行表決，以免表決過程中出現爭議或猶豫。四是明確表決免責。表決也是農民表達自我訴求的一種方式，應保障其自由，免予追責。

3.3 加強農村公共產品的供給能力

當前學界的主流觀點是把基層黨員培養成致富能手，把致富能手培養成黨員、把黨員致富能手培養成村干部的“雙帶”工程能實現村級組織的有效治理，甚至能實現全村共同富裕，空心村當然也不例外。但筆者認為，在發展空心村經濟的同時更要完善配套的基礎設施，依據民主的原則，在充分調查走訪的基礎上提供農民最迫切需要的公共產品，積極回應民眾訴求，為空心村治理及發展提供有利的硬件環境。

參考文獻

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