河北省城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地集約利用研究

[摘要]城鎮(zhèn)化是國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。與城鎮(zhèn)化之對(duì)應(yīng)的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量和城市人口的持續(xù)增加大幅地推動(dòng)城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致城市建設(shè)用地需求劇增、加大了土地用地特別是耕地的壓力。實(shí)現(xiàn)土地集約利用也為土地資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供了保障。土地資源的稀缺性也要求在城鎮(zhèn)化建設(shè)中要實(shí)現(xiàn)土地高效集約利用。

[關(guān)鍵詞]土地利用；節(jié)約集約；城鎮(zhèn)化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.030

土地是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的依托，土地在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中占有十分重要的地位，無(wú)論是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的目標(biāo)，還是人口集聚都必須通過(guò)土地調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。而目前河北省人多地少，人地矛盾突出，土地集約利用處于起步階段，這導(dǎo)致了其新型城鎮(zhèn)化水平較低。因此，提高河北省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約利用是河北省當(dāng)前的迫切任務(wù)。

1 土地集約利用的現(xiàn)狀與問(wèn)題

近年來(lái)，河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)用地和城市居民點(diǎn)建設(shè)用地呈現(xiàn)持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)，且城市和居民點(diǎn)規(guī)模的擴(kuò)張以侵占周圍耕地為主。目前，河北省正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，據(jù)河北統(tǒng)計(jì)局預(yù)測(cè)，到 2025 年河北省城鎮(zhèn)化率將達(dá)到62%，城市常住人口將達(dá)到4365萬(wàn)人，由此可推測(cè)在未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的需求會(huì)更加嚴(yán)峻。人多地少，土地后備資源緊張是河北省土地資源基本情況，然而進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地占用是不可避免的。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約化程度低。由于河北省在進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中缺乏科學(xué)的、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)用地規(guī)劃，導(dǎo)致了其新型城鎮(zhèn)化總體水平偏低和土地集約利用程度低。2014年河北的城鎮(zhèn)化率僅為49.30%，低于國(guó)家平均水平線。2012年河北省有建制鎮(zhèn)2232個(gè)，但是大多城鎮(zhèn)仍以農(nóng)業(yè)為主，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，實(shí)質(zhì)城鎮(zhèn)化水平落后于形式發(fā)展。城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與居民點(diǎn)用地交叉干擾河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)初期占用的土地，其土地使用用途、利用方式與城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的要求相互背離。由于早期城鎮(zhèn)化建設(shè)理論與經(jīng)驗(yàn)的不足，致使在城市中心區(qū)存在一些土地利用經(jīng)濟(jì)效益低下和生態(tài)環(huán)境破壞力大的重礦企業(yè)，甚至建設(shè)在中心城區(qū)。重礦企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)出“三廢”和噪聲，早早成為城區(qū)的主要污染源，并對(duì)城市生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。由于位于城市中心區(qū)，不僅促使周圍土地價(jià)格的上升與用地緊張，也使企業(yè)自身的發(fā)展建設(shè)所需用地用量受到制約。

土地級(jí)差效益未充分發(fā)揮，“優(yōu)地劣用”的現(xiàn)象始終存在。長(zhǎng)期以來(lái)，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏規(guī)范管理，造成大量土地非法流轉(zhuǎn)與出讓，土地級(jí)差效益沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用，土地的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值無(wú)法得到充分發(fā)揮。城市中心區(qū)的繁華地段在城鎮(zhèn)規(guī)劃早期被一些占地大、污染重、效益低的重礦企業(yè)、行政事業(yè)單位占據(jù)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)測(cè)算，我國(guó)城市分類用地地價(jià)比例關(guān)系為，商業(yè)地價(jià)∶住宅地價(jià)∶工業(yè)地價(jià)為 5∶3∶2。由此可知，土地級(jí)差效益低的工業(yè)用地占用土地級(jí)差效益高的城市中心區(qū)，致使城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的空間布局嚴(yán)重背離土地價(jià)值體系構(gòu)成，土地利用總體經(jīng)濟(jì)效益低。因此在城鎮(zhèn)化建設(shè)用地規(guī)劃中應(yīng)按照土地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，逐步減少城區(qū)第二產(chǎn)業(yè)用地，增加第三產(chǎn)業(yè)用地，大力扶持經(jīng)濟(jì)效益更高的第三產(chǎn)業(yè)，以更替原有城市以第二產(chǎn)業(yè)為中心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，加快置換經(jīng)濟(jì)效益差的產(chǎn)業(yè)用地與鼓勵(lì)支持土地級(jí)差效益大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2 土地集約利用的策略

要充分利用節(jié)約和集約利用的標(biāo)準(zhǔn)，建立各類建設(shè)用地的準(zhǔn)入制度，并根據(jù)建設(shè)用地潛力評(píng)價(jià)的成果，從行政手段、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、法律措施等方面提出促進(jìn)建設(shè)用地集約和節(jié)約利用的措施建議。要充分利用地價(jià)和土地市場(chǎng)監(jiān)控的成果，探索提出反映用地結(jié)構(gòu)效率方面的監(jiān)控指標(biāo)，提出優(yōu)化結(jié)構(gòu)的措施建議。在國(guó)土管理體制改革之機(jī)，進(jìn)一步完善跟蹤管理制度。一是建立跟蹤管理隊(duì)伍。將任務(wù)分解到基層土地管理所實(shí)施；二是利用信息技術(shù)建立存量土地地籍檔案，按居住、工業(yè)、商服、其他用地4類進(jìn)行分類，并落實(shí)到地籍圖上；三是建立存量土地信息發(fā)布制度，把存量土地信息及時(shí)向社會(huì)公布，推向市場(chǎng)，促進(jìn)利用。

河北省中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，分布呈散點(diǎn)型。其中多數(shù)城鎮(zhèn)是以自然資源與交通樞紐為基礎(chǔ)建立的，城鎮(zhèn)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，且城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃嚴(yán)重不足，受比較效益、機(jī)會(huì)成本驅(qū)動(dòng)，忽視城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。沿公路布局城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，因搶占地理?xiàng)l件優(yōu)越的地段建設(shè)導(dǎo)致城鎮(zhèn)內(nèi)穿插不少的閑散地，人為形成了一些難以綜合利用的邊角余地或建設(shè)死角造成土地的大量閑置與浪費(fèi)。

提高城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約利用水平。河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約程度偏低，主要是因?yàn)槌擎?zhèn)化水平偏低，城鎮(zhèn)規(guī)模較小。可以全面了解城鎮(zhèn)規(guī)模，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，將具有發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)作為中心城鎮(zhèn)，將一些發(fā)展后勁較低的小城鎮(zhèn)規(guī)劃到中心城鎮(zhèn)，形成城鎮(zhèn)群。這樣既可以擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模又有利于城鎮(zhèn)的整體規(guī)劃。如將資本可以有目的地投入中心城鎮(zhèn)，在考慮到社會(huì)效益和環(huán)境效益的基本前提下，壯大中心城鎮(zhèn)，帶動(dòng)周圍城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“輻射式”城鎮(zhèn)發(fā)展。另外，將城鎮(zhèn)規(guī)模做大，整體增強(qiáng)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，可以更好地吸引更多的勞動(dòng)力向中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而可以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)密集型城鎮(zhèn)土地集約利用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省2014年比2004年城鎮(zhèn)建設(shè)需要增加900多平方千米土地，然而河北省總體規(guī)劃指出城鎮(zhèn)化建設(shè)用土地為4500多公頃，城鎮(zhèn)建設(shè)用地缺口接近70萬(wàn)畝。因此河北省需極力尋求解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地供需矛盾。為了盡量彌補(bǔ)這接近70萬(wàn)畝建設(shè)用地的缺口，河北省需在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通過(guò)政府宏觀調(diào)控，調(diào)整土地利用總規(guī)劃，使之在保證城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進(jìn)行的情況下，緩解用地壓力。同時(shí)政府還應(yīng)要求各級(jí)單位完善土地利用監(jiān)管機(jī)制，統(tǒng)籌安排各類用地比例，實(shí)現(xiàn)土地的合理高效利用，從宏觀上控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模及促進(jìn)城鎮(zhèn)合理發(fā)展。除了需要政府宏觀調(diào)控外，各地方仍需充分發(fā)揮土地的利用率，將城鎮(zhèn)建設(shè)由向外擴(kuò)張發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵挖掘。并通過(guò)編制實(shí)施各級(jí)土地利用總規(guī)范，科學(xué)合理有序地利用土地。

增強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的土地集約利用程度，河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約程度偏低，原因是河北省城鎮(zhèn)化的總體水平偏低，城鎮(zhèn)規(guī)模較小，不能有效形成城鎮(zhèn)之間的協(xié)同效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)河北省從2001年到2013年之間城鎮(zhèn)數(shù)量增加2.4倍，盡管城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較之前有小幅下降，但當(dāng)務(wù)之急不是遏制由于對(duì)土地集約利用認(rèn)識(shí)不足造成的城鎮(zhèn)化規(guī)模盲目擴(kuò)張，而是合理利用土地規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地集約利用率，全面挖掘尚未充分利用土地的級(jí)差經(jīng)濟(jì)效益。在充分考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益的大前提下，以土地集約利用率高的城市，帶動(dòng)周圍城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)散式城鎮(zhèn)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)群協(xié)同效應(yīng)與規(guī)模效益，增強(qiáng)城鎮(zhèn)群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。

總之，要充分利用節(jié)約和集約利用的標(biāo)準(zhǔn)，建立各類城鄉(xiāng)建設(shè)用地的準(zhǔn)入制度，并根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地潛力評(píng)價(jià)的成果，從行政手段、經(jīng)濟(jì)機(jī)制、法律措施等方面提出促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約和節(jié)約利用的措施建議。要充分利用地價(jià)和土地市場(chǎng)監(jiān)控的成果，探索提出反映城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)效率方面的監(jiān)控指標(biāo)，提出優(yōu)化結(jié)構(gòu)的措施建議。

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