推進揚州公眾參與生態文明建設的研究

蔣淑慧

[摘要]生態文明建設需要全社會的共同參與。揚州在生態文明建設中，呈現出公眾參與的良好態勢，但有效性還不足。政府要積極發揮主導作用、不斷提高公眾參與意識、著力培育環保社會組織健康發展并積極探索社區參與建設的有效模式，從而形成揚州生態建設的強大合力。

[關鍵詞]揚州生態文明建設；公眾參與；有效性

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.205

生態環境是最公平的公共產品，也是最普惠的民生福祉。為建設“環境美”新揚州，揚州市始終堅持以生態文明為發展的基本理念，突破生態建設關鍵環節，探索生態建設長效機制。近年來，揚州在創建國家生態文明示范區和全國水生態文明城市中，呈現出公眾參與的良好態勢。

1 揚州公眾參與生態文明建設呈現出良好的態勢

1.1 參與主體的多元化

近年來，隨著揚州經濟社會的轉型與政府職能的轉變，參與生態文明建設的多元主體已經逐漸形成，主要包括：①利益受損群眾，出于維護自身環境權益的考慮，環境破壞所涉及的相關地區的群眾對環境保護的關注度高，參與意愿強烈，他們成為公眾參與的主力軍。②環保非政府組織（NGO），包括自然之友、綠家園志愿者等在內的許多民間環保組織行動的多元化和專業化對推進公眾參與發揮了積極的作用。它們向公眾進行環境宣傳教育、對政府環保項目諫言獻策和監督、致力于推動環境公益訴訟等，對政府的環境決策等產生積極影響。③專家學者，即掌握與環保議題相關的專業知識的人員。許多受到廣泛社會關注的環境問題最初是相關專家基于專業知識的判斷所引發而并非由普通民眾。④媒體工作者，他們對某一環境事件的連續報道和評論，加快了事件的傳播速度，擴大了事件的傳播范圍，進而形成具有影響力的地區性乃至全國性的公共“議題”，促發了更多的公眾關注和參與。⑤熱心公眾，指熱衷于參與環保的普通群眾。揚州的熱心公眾人數眾多，具有相對強烈的環保意識和興趣，他們的參與、支持推動許多環境問題的解決。他們也是生態文明建設的中堅力量。

1.2 參與方式的多樣化

隨著揚州社會經濟的發展與民主政治的推進，民眾的參與意識、權利意識和法律意識逐步樹立。由于他們在生態文明建設中對環境保護的參與需求和參與方式經常會構成一對矛盾，出現某種張力，所以在實踐中會不斷開創新的參與方式，實現方式的多樣化成為解決矛盾的必然。目前，公眾在體制內的參與方式包括：①“兩會”提案；②信訪；③聽證會；④座談會和研討會；⑤公眾意見調查（問卷調查、電話訪談等）；⑥環境行政復議；⑦環境公益訴訟等。這些方式的運用為公眾的具體參與提供了可行性，使其能夠在環境影響評價、環境行政許可、環境保護決策和執法等方面發表自己的意見，將自己的利益和要求反映到政府的環境決策里。因此，“環保公眾參與不僅是維護自身利益的重要方式，而且由此使它獲得了政治內涵”。

1.3 參與媒介的優化

隨著民主現代化的完善和科技信息手段的進步，大眾傳媒不僅是政府信息公開的重要載體，也成為公眾利益表達和民主協商的公共空間。近年來，揚州市堅持定期公開區域環境質量狀況，在政府網站及主要媒體，逐月發布行政區域內城市空氣質量狀況及其排名；公開重點工業企業污染物排放與治污設施運行信息，及時公布污染源監測信息；推進執法信息公開，定期公布群眾舉報投訴重點環境問題處理情況和違法違規單位處理整改情況。揚州市民利用網絡論壇、BBS、MSN、QQ、微博、短信等網絡平臺參與環境事件的例子日益增多。網絡媒體的普遍運用使公眾不再是“沉默的大多數”，其所創造的自由表達空間擴大了公眾參與的機會，調動了公眾參與的能動性。

1.4 參與效果的改善

在政府職能轉型背景下，公眾對環境政策參與的合法性不斷增強，他們致力于以實際行動改變對政府制定和實施環境政策的影響僅流于形式的現狀，公眾參與的深度和廣度不斷擴展。就參與過程來看，揚州公眾參與從事后維權逐漸向事前或事中參與發展。公眾已不滿足于只有在環境破壞行為造成實際后果時才進行抗議和追責，他們努力“介入行政過程本身，成為公共決策有意義的參與者，通過參與維護自身利益，防止公權力指向侵害權利的錯誤方向，收到了‘防患于未然的效果”。就參與范圍來看，公眾在環境保護中的參與領域越來越廣，不是只針對某一重大環境事件或某種特定的環境污染或破壞。公眾參與的觸角已經涉及城市和農村，化學、物理和生物，大氣、水、噪聲和土地等多個種類和方面的環境保護。就參與結果來看，公眾參與對政府的政策制定和執行逐漸產生實質性的影響。

2 揚州公眾參與生態文明建設的有效性不足與原因分析

2.1 我國公眾參與環境保護的法律保障總體相對滯后

完善的法律制度是公眾參與生態文明建設最基本的保證。2015年7月2日國家環境保護部根據新修訂的《環境保護法》通過了《環境保護公眾參與辦法》（以下簡稱“辦法”），并已于9月1日起開始施行。這是我國首個對環境保護公眾參與做出的專項規章。以此切實保障公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，暢通參與渠道，規范引導公眾依法、有序、理性參與，促進環境保護公眾參與更加健康地發展。新《辦法》的出臺、施行到公眾的具體實踐還需要政府、媒介與各界民眾作進一步的宣傳與學習。另外，現階段我國環境損害民事賠償和司法救濟體系尚不健全；缺乏具體可操作的環境污染損害鑒定評估技術規范和管理機制；環境公共利益損失的索賠，缺乏法律支撐；環境法律對違法者的打擊和震懾力度不夠，公眾作為社會弱勢群體，一旦面對環境損害和環境糾紛，受污染群眾維護基本環境權益面臨很大困難。相關法律保障的相對遲緩與滯后限制了公眾參與生態環境保護的熱情與進程。

2.2 公眾參與生態文明建設的主體意識有待提高

當前，揚州公眾參與生態文明建設基本還停留在宣傳教育環保意識、參加有限的環境保護公益勞動、對自我行為進行約束等階段，而在協助政府制定環境政策、做好城市規劃、監督和抵制污染環境的行為等方面作用還很有限。一份研究數據顯示，80%以上的公眾最近三個月沒有參加過環保活動。同時，公眾自主參與意愿不強，參加的人數太少，從眾心理表現突出，政府組織的較多，民眾自發組織偏少，公眾參與的組織性建設還不夠。人們對經濟利益的追求遠遠超出對環境利益的關注，多數公眾對破壞環境的行為漠不關心，對破壞環境的生產方式和生活方式習以為常。絕大多數公眾對環境保護以及生態文明的認知深度和準確度均不足。一些公眾認為保護和治理環境的責任在于政府，而不是個人。甚至有一些公眾的生態消費意識較淡薄，經常過度消費，給資源環境的凈化造成壓力。

2.3 環保組織作用有限

民間環保組織是推動環保事業發展的一支重要隊伍。經調查，揚州市ENGO起步晚，發展慢，總體數量相對較少，現有各類ENGO僅二十三家，且近七成的力量在學生環保社團中，政府部門發起組建和民間自發組成的ENGO較少，且規模不大。揚州市ENGO成員有4000余人，全職人員不足20人，其余均為兼職人員；其中63%為在校大學生，37%為社會在職人員?？梢钥闯?，從業人員主要集中在學校，廣大社會在職人員參與的相對較少。近年來，揚州市的ENGO以及環保志愿者主要在開展環保專項研究和技術咨詢、環境宣傳和體驗活動、開展公益訴訟、專業調研為相關部門提供基礎資料支撐、宣傳與倡導環境保護等方面做了不少工作。一些“自上而下”的環保組織存在著組織的自主權力小、群眾志愿性參與不強、運作效率低等問題；有些“自下而上”的環保組織面臨組織擴展困難、資金有限、自身的組織能力不足等問題，主要依賴媒體影響環保政策和決策，直接向政府和企業提出意見和建議的渠道不暢通，影響相對有限。

3 大力推進揚州公眾參與生態文明建設的建議

3.1 發揮政府的主導作用，正確引導和保障公眾理性有序參與

當前，揚州公眾環保社會力量的發育成長還在起步階段，不能獨立地成為生態文明建設的有效幫手。首先，政府環保部門要改變對公眾參與和社會力量“躲”“閃”“怕”的心態，要認識到公眾參與環保是群眾的權利，應主動公開環境信息，并細化公開條目，及時、準確、全面地公開環境管理信息和環境質量信息。同時積極推動企業環境信息公開，定期公布重點企業污染物排放信息，切實滿足公眾對環保事務的知情權和監督權。其次，要完善政府、企業、公眾三方對話機制，開辟有效的意見表達和投訴渠道，保證政府相關政策信息能夠及時傳達并得到貫徹執行；要正確對待公眾參與給環保工作帶來的壓力，將壓力轉化為做好環保工作的動力。

3.2 強化生態文化教育，提高公眾參與的主體意識

影響公眾參與生態文明建設首要是轉變固有觀念，使公眾具有自覺的環境價值觀和環境保護意識。首先，要不斷創新宣傳方式，開展豐富多彩的全民環境宣傳活動。不斷改進宣傳內容、形式和手段，豐富宣傳題材、風格和載體，做好環保主題宣傳、成就宣傳和典型宣傳；建設環境宣傳教育系列工程，通過理論研究、博物館建設、組織社會活動、環保教育、環保資源開發與共享和大眾傳媒環保傳播能力建設等系統工程建設，有針對性地開展環境政策和法制宣傳，提高公眾預防環境風險意識，鼓勵公眾依法參與環境公共事務，維護環境權益；支持環境文化創意產業的發展，鼓勵環境文化產品創作生產，面向社會推出一批優秀環保宣傳品。其次，要關注輿情，根據重大輿情動向有針對性地進行輿論引導。建立環境輿情收集機制，及時收集、分析市場環境輿情，為科學決策提供依據；加強環境新聞發布工作，健全新聞發言人制度，及時發布環境信息；規范新聞采訪工作，提高新聞傳播能力，不斷擴大環境信息的覆蓋面。最后，扎實開展群眾性生態文明創建活動，促進全民樹立正確的生態環境道德觀和價值觀；加強基礎教育、高等教育階段的環境教育和環境保護職業教育，推動環境教育納入國民素質教育的進程；加強面向社會的培訓，構建多層次、多形式、多渠道的民眾環境教育培訓機制，尤其要加大對各級黨政領導干部、學校教師和企業負責人的培訓力度，增強他們的環境意識和社會責任感。

3.3 著力培育和引導環保社會組織健康發展

當前，揚州環保社會組織的數量少、規模小，發展還不成熟，作用極其有限。因而既需要發展，也需要規范。首先，要進一步轉變政府職能，把能夠由社會組織做的事情，通過委托、公助民辦、購買服務等方式，交給社會組織，提高社會資源利用效率和公共服務質量；要制定和完善對社會組織服務管理的法規政策，確保其既發展得好又管理得好。其次，要努力改善環保社會組織發展的外部環境。制定培育扶持環保社會組織的發展規劃，推動環保社會組織健康發展。鼓勵環保社會組織積極開展相關活動，努力為環保社會組織的公益活動提供力所能及的支持；拓展環保社會組織的參與渠道，建立環保部門與環保社會組織之間定期的溝通、協調與合作機制；環保部門在制定政策時，也應聽取環保社會組織的意見與建議，自覺接受咨詢和監督。最后，加強環保社會組織的能力建設。加強環保社會組織的人才隊伍建設，開展多方面、多層次的業務培訓，提高環保社會組織的政策、業務水平和參與環境保護事業的能力；通過舉辦“優秀環保社會組織”推選活動等形式，對運作規范、成績突出的環保社會組織給予適當鼓勵和資金支持；促進環保社會組織開展更多更廣泛的交流與合作。

3.4 積極探索社區參與生態文明建設的有效模式

社區參與是近年快速興起的一種社會參與新形式，可以調動基層廣泛的公眾力量、有效整合分散的公眾力量參與生態文明建設。目前，社區參與環保的模式已經在很多國家和地區發揮了有效的作用，例如澳大利亞的社區咨詢委員會和社區土地關愛小組（流域管理）、英國的磋商會議和市民參與組織（水環境管理）等。在快速城市化發展的同時，揚州對社區參與環境保護的重視還不夠，社區參與水平也不高，目前很少有成熟的社區在參與環境保護的實踐。在科學構建職能組織、完善參與制度、人員配備等方面尚未形成完善的社區參與體系。

總之，揚州的生態文明建設離不開全社會的共同參與。政府要積極發揮主導作用，正確引導和保障公眾理性有序參與，要加強公眾生態文化教育、提高公民參與的主體意識，培育和引導環保組織健康發展的同時積極探索社區參與的有效模式，努力營造揚州公眾參與生態文明示范城市建設的良好態勢。

參考文獻：

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